国外应对重大危机事件的理论与实践

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政府危机管理

一、国外危机管理理论概述

(一)危机管理学科的产生及研究现状

危机管理理論产生于经济管理、公共事务管理、政治学、外交决策理论等多个学科。20世纪60—70年代以后，出现了有关企业危机管理、政府行政危机管理、国际重大危机事件管理方面的著作。在危机理论探索中，对本课题研究更有参考意义的主要是国际政治、公共管理、政治学、外交决策领域的研究著作。主要代表著作有齐摩门的《政治暴力、危机和革命：理论与研究》(1983)，格尔的《政治冲突手册：理论与研究》和《人们为什么叛乱》，亨廷顿的《变动社会的政治秩序》，艾利森的《决策的实质》等。这些学者的研究主要集中在三个领域：即决策层的功能失控与国家的体制失调、政治冲突与政治暴力、突发事件管理。

印年代后，美国政治学界所谓“政治学新革命”的兴起，增强了政治学研究者解决现实社会危机的责任感；科学技术的进步与研究方法的更新，使学者们有能力利用计算机等工具，构筑全新的危机分析框架。学者们开始超越对单个危机事件的分析，而走向横向、纵向的比较研究、综合研究，从而将危机管理研究向前大大推进了。

20世纪如年代以后，伴随着冷战的结束，危机管理的研究范围和重点也有所改变。国家之间重大突发事件以及一国国内的重大政治事件虽然仍属危机管理研究的重要内容，而非传统安全问题的重要性大大上升，成为新的研究重点。

(二)危机的定义

政治家和学者们对危机的定义有100多种。1972年，危机研究的先驱赫尔曼给危机下了一个经典的定义：危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。对于这种“决策取向型”的定义，有学者认为过于狭窄，他们倾向于把危机定义为一个过程，修改为：危机是一种严重威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形势中，决策集团必须在很短的时间内、在极不确定的情况下作出关键性决策。这一论述目前被学术界所普遍接受。这个定义强调了危机的三个要素：威胁性、不确定性、紧迫性。

(三)危机的类型

危机的分类方法很多，按照危机发生前后的持续时间以及影响，可分为以下四个类型：

1.“龙卷风型”危机。即危机突然发生后会很快平息，来去匆匆，不会给社会带来长久的影响。如劫机、劫持人质、空难导致的危机。一般认为，采用突击队攻击是解决劫机事件的最佳选择。在学者们看来，面对此种危机，政府必须采取果断行动，即使行动失败也比不采取行动好。

2.“腹泻型”危机。这种危机发展酝酿有一个过程，但爆发后很快结束。此类的典型案例是美国德克萨斯州发生的大卫教邪教危机和日本的奥姆真理教事件。在政府采取断然措施后，危机迅速结束。

3.“长投影型”危机。这种危机爆发具有突然性，但其后续影响深远；长时间内难以平息。形成此类危机有两种：一是未能充分治理危机的根源。如1965年美国洛杉矶发生黑人骚乱，危机虽然很快平息了，但事后人们意识到，种族问题才是这一危机爆发的真正原因，其根源很难消除。1995年，洛杉矶黑人再次发生暴乱。二是危机处理失当，使一个小危机产生深远影响。例如2003年初的“非典”灾难，实际上2002年底就在我广东省有病例发现，由于处理不当，应对有误，结果在较长的时间里产生影响，给我国社会和经济带来了不可低估的损失。

4.“文火型”危机。这种危机开始缓慢，逐渐升级，甚至没有明显的爆发过程，结束得也很缓慢。比较典型的案例是越南战争，美国卷入后，随着代价逐渐增大，美国决策者骑虎难下。当领导人认识到决策失误而决定从越南抽身时，却感到十分困难，越南战争整整拖了10年。

(四)危机的周期

一般而言，危机具有四个发展阶段。专家芬克认为，危机好比疾病，可以借用医学名词来表述：

第一阶段是潜伏期。这个时期较长，危机的苗头还没有明显出现，但是造成危机的结构、因素已经形成，培养危机的“温床”已经就绪。因此，早期发现并处理处在潜伏期的危机非常重要。

第二阶段为爆发期。爆发期时间短而猛烈。“9·11”恐怖袭击事件在两个小时内就完成了。爆发期也是危机最激烈、最紧迫的时期，处理的关键在于尽量控制其范围和强度。

第三阶段为后恢复期。是自我恢复、自我疗伤的过程。睿智的决策者往往利用这段时间，分析问题出在什么地方，并尽可能采取补救措施。这个时期的长短不一，但其重要性不可忽视。纽约市长朱利安尼在“9·11”后马上成立抚慰遇难职员家属的基金会，同时采取一系列措施预防新的恐怖袭击，受到普遍好评，为后来成功地应对大停电事故打下了良好的基础。

第四阶段是解决期。在经过恢复期后，此类危机仍有可能再度复发。所以，政府决策者和管理者应注意危机征兆的再现，反思上一次危机中的过错得失，并做好应对下次危机的准备。比如，美国就在“9·11”后成立国土安全部，出台了新的国家安全报告，明确了反恐战略。

(五)新兴系统威胁：21世纪的危机趋势

经合组织(OECD)认为，21世纪经合组织国家和其他一些国家将主要面临“新兴系统风险”。所谓新兴系统风险，就是人类赖以生活的医疗卫生系统、交通运输系统、能源供应系统、食品和水供应系统、信息和通信系统遭受到的威胁。此类危机对各国政府和人民都是严峻的考验。新兴系统威胁之所以存在，缘于当今社会经济发展的四大趋势：第一个趋势是城市化进程的加速。世界人口目前仍处在快速增长阶段。根据联合国的预测，未来50年，世界人口将增长50%，这些增长的人口基本上都将涌现在发展中国家的城市。这些城市将以不够发达的经济实力和不够充足的管理经验来承受城市急速扩张带来的沉重压力。第二个趋势是气候和环境的变化给人类带来的安全隐患。世界正面临着气候变暖、水资源紧张、生物多样性的破坏等严峻形势。第三个趋势是科技的负面影响使现代社会系统的“脆弱性”增大。近两年来，美国遭受炭疽、蓖麻病毒袭扰，美加的停电事故，信息犯罪等一系列事件，已经严重地影响了国家的经济发展和社会稳定。社会系统对科技的依赖程度越大，科技的负面影响对社会系统的损害也越大。第四个趋势是现代经济社会结构发展中出现的失衡现象和政府治理能力的相对下降。20世纪80年代以来，全球都出现了私有化和放松管制的趋势，即所谓的新自由主义。这股潮流导致了两个结果，一是经济要素迅速向大城市以及经济开发区集中，出现了相对贫困的社会阶层，另一个是国家的角色和作用受到削弱，政府治理的范围在缩小。当危机来临时，政府发现自己手上所拥有的资源和可以调动的资源其实并不多。

(六)危机管理的发展趋势

1.危机管理体现综合性的特点。这种“综合性”表现在三个方面：首先，强调“治理”的理念，使危机管理成为一种实现了分权、分层次、分目标的多元化系统管理。其次，危机管理不仅仅是政府的事情，企业和个人都要有意识地参与危机管理的各个环节，与政府形成良性互动。如美国的危机管理机制是由美国联邦紧急事务管理署(FEMA)、州政府、地方郡市、志愿者组织、民间团体、私人企业等共同组成的。第三，重视各部门的协调和信息共享。

2.各国政府在分权的同时，危机管理职能却在强化。面对频发的危机，各国已经把危机管理能力作为政府的基本职能之一，把大城市危机管理水平的高低，看作政府管理水平的重要指标。

3.各国情报部门成为政府危机管理的重要依托。危机管理的首要环节是预警，最成功的危机管理应该是将危机消除于萌芽状态。当前国际恐怖活动猖獗，外国政府纷纷整合资源加以应对，其中情报机构的作用非常关键。第一，保护境外人员及机构安全成为情报机构的重点工作。日本为此整合情报机构，拟以内阁情报调查室为基础，成立了类似于美国中央情报局的机构，人员由目前的150人增加到1000人。第二，本着“大情报”意识，强调情报来源多元化与情报资源共享。德国情报机构雇佣当地人以增加情报来源。日本要求各使领馆在当地建立情报搜集体系，除搜集公开情报，还委托当地治安人员帮助搜集。第三，利用情报机构的特殊渠道和快速反应机制处理危机。1998年印尼骚乱时，日本驻外警察厅依靠与当地治安机关的长期业务关系，向国内提供准确情报，并帮助使领馆组织撤侨护侨。第四，情报机构的社会化功能突出。美国中央情报局每年公开发表多份“恐怖威胁报告”，用各种机会发表公开谈话，以强化公众的安全意识。

4.国际交流与合作趋于加强。我国在抗击非典的过程中，重视了国际交流与合作，取得了良好的效果。学者们目前正在探讨，在联合国、APEC、博鳌亚洲论坛的框架内，是否可以建立类似于“大城市危机管理论坛”的机制，使世界各大城市的相关官员、专家学者能够就危机管理，特别是大城市危机管理这一议题展开交流。

二、危机管理体系

现代危机管理体系构建主要有四个方面：危机管理的法律原则；危机管理的机制；危机管理与媒体；危机管理与社会参与。

(一)危机管理的法律原则

1.各国对危机状态的法律界定

在法治国家，公共危机管理需要依法进行。为了严格规范在危机时政府行使的紧急权力，大多数国家都在宪法中规定了紧急状态制度，给政府的行政紧急权力划定明确的法律界限，同时制定统一的紧急状态法来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使危机管理权力，同时也保护公民的基本宪法权力不因紧急状态而遭到侵害。

危机状态一词，在世界各国的立法中，用法不统一，名称提法各异，有的称为“紧急事件”、“紧急情况”、“紧急状态”，有的称为“非常状态”、“戒严状态”、“特别状态”。在各国立法中，对危机状态的解释也不一样，有的国家广义地理解危机状态，即只要有扰乱社会正常秩序的事情发生，均可称为危机状态或紧急状态，小到局部骚乱，大到内战、外敌入侵等等。分析许多国家的立法和国际公约的规定，在法律上危机状态的存在，一般应满足以下基本条件：(1)危机事实的存在；(2)危机事实的高度危险性；(3)紧急措施的必要性；(4)合法程序的确认与宣布。

在危机管理的实践中，就危机状态的发展进程而言，危机管理权可分为确认和宣布危机的权力、应对危机的权力、延长危机管理状态的权力和终止危机管理状态的权力；就权力行使者角度而言，可分为立法机关、行政机关、国家元首、司法机关、军事机关的危机管理权；就行使方式而言，可分为戒严权、军事管制权、宵禁权、动员权等。这些都从不同方面说明了危机管理权的法律性质及其依法行使的途径。

(二)危机管理机制

1.危机管理的组织体系构成

所谓危机管理机制就是以担负危机管理职能的国家政治机构为核心，在社会系统其他重要因素影响下，按照相应组织结构运作从而对危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系。危机管理组织体系应包括：(1)中枢指挥系统在应对危机中发挥核心作用。危机发生后，必须迅速地作出决策和反应。危机中枢指挥系统一般由两部分组成：一是危机的决策中枢机构。二是要有由一批经验丰富的危机管理专家组成的智库。(2)支援和保障系统是处置危机的直接机构。它是一个包括军队、警察、消防、医疗、卫生、交通、社会保障等部门的庞大系统。其职责是迅速有效地贯彻危机中枢指挥系统决策，在最短的时间内调度所有的社会资源应对危机。(3)信息管理系统承担着情报和信息获取、研判、传递的职能。它的主要功能就是为决策者提供及时、准确的情报，同时它还承担向民众传递适当信息的重要职责。

2.各国的危机管理机制

一般来看，各主要国家的危机管理机制都基本上是以国家元首或政府首脑为核心，以国家安全决策机构和执法部门为主体，以强大的情报信息资源为基础，有外交、军事、情报、财政等各部门共同参与的重大决策体制。具有“小核心、大范围”的特征。所谓的“小核心”，是指指挥中枢高度集权，位高权重、反应迅速、决策果断、处置有力；所谓“大范围”，是指危机管理系统包括了军队、外交、情报、警察、消防、医疗、防化、交通、通信等职能部门。该体系能在第一时间内快速反应，坚决贯彻危机指挥中枢的决策，调动一切必要的社会资源，按照事先拟定的预案和应变方案控制、化解危机。

(1)美国是法律先行，总统挂帅，国家安全委员会协调，各部门参加的危机管理模式。美国国家安全委员会是专门负责处理国家安全事务的危机管理机构，该委员会的最高领导人是总统，日常事务由总统国家安全事务助理负责。国家安全委员会职责是评估美国家安全状况，协调政府部门讨论对策。此外，由于经济事务在国家安全中的地位重要，克林顿任期内仿照国家安全委员会建立了国家经济委员会，在经济安全中发挥类似职能。而小布什则在“9·11”之后，建立了国家国土安全部。

(2)俄罗斯的应急反应机制较为完备和统一。俄罗斯现今的应急反应机制是普京任总统后确立的。俄联邦安全会议是俄危机管理机制的常设机构，会议主席由联邦总统担任，会议秘书由总统直接任命并向总统负责。会议常委包括总统、会议秘书、总理、外长、国防部长、联邦安全局长，其他部门首长则是安全会议委员。俄联邦安全会议下设12个常设的跨部门委员会，涉及宪法安全、国际安全、独联体合作、军事安全、信息安全、国防工业安全、经济安全、生态安全、边防政策、居民保健、社会犯罪、反腐败、反犯罪等领域，其任务是向安全会议提供建议和咨询。这些委员会基本囊括了现代社会可能导致国家危机的紧急事态各个方面。

(3)日本的危机管理机制存在明显的弱点。日本的危机最高指挥机构由首相挂帅，安全保障会议、内阁成员会议、中央防灾会议为协调机构。安全保障会议由首相担任议长，内阁官房长官任委员长，其他内阁大臣参加。会议下设专门对策委员会，为决策提供建议。此外，内阁官房下设内阁安全保障与危机管理室。日本危机管理机制对个人依赖过强，主要依靠首相推动。

(4)以色列的危机管理机制是一种全民动员的准军事机制。作为一个危机频发的国家，以色列具有“全民皆兵”的特点，其应急反应机制从结构上与美国十分类似，最高处理机构是总理办公室下属的国家安全委员会，成员包括安全内阁成员、总参谋长、总理顾问以及情报机构首脑。

(三)危机管理中媒体的作用

1.媒体在危机管理中的作用

在全球化与信息化迅猛发展的今天，大众传媒已经渗透到社会生活的各个方面，对人类的社会环境、生活方式、思维模式、价值观念、文化结构、教育等产生着重要影响。

在危机管理过程中，媒体的作用主要表现：发现危机征兆；满足公众对危机信息的需求；引导公众情绪和公众参与；影响政府决策；塑造政府形象。

2.各国在危机中的媒体管理

政府对媒体的管理一般遵从四大原则：安全(即管制的时机和方式有利于社会的稳定和危机管理)；正确(即基本尊重事实)；适当(力度要适宜，内容要经过选择)；协调(要符合政府的相关政策)。此外，还应注意以下方面：(1)政府或以政治经济手段直接控制、管理国内主要传媒，或者与各传媒集团保持密切关系。(2)一旦危机发生，政府一定要反应迅速。政府不能采取“堵、瞒”的做法，应变被动为主动，提供经过精心挑选的信息，将信息的主动权掌握在自己手里。(3)加强对网络媒体(也被称为“第四媒体”)和手机短信(有“第五媒体”之称)的管制。控制门户网站的主流信息。必要时采取封锁及屏蔽措施。(4)及时封锁危机敏感区域，对媒体实行有条件开放并控制其活动范围。(5)重大事件中建立新闻记者团制度，严禁个人自由采访。(6)建立和完善各级新闻会制度，统一报道口径。

(四)危机管理中的社会参与

1.危机管理中政府与民众的良性互动是化解危机的关键世界秘书网版权所有

通常情况下，公众是受危机事件直接威胁的对象。因此，公众的生命和财产安全便成为政府危机管理最为重要的内容，而公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平便成为决定政府危机管理质量的重要因素。有效的公共危机管理需要以政府为主体，建立起有效的动员机制，发动国内和国际社会各种力量共同参与公共危机的管理。

在危机管理领域，由于政府在资源、人力、组织体系等方面存在各种局限，因此各国都非常重视在危机管理的各个阶段发挥非政府组织和民间团体的作用，积极吸纳全社会广泛参与危机管理。非政府组织可以充当有效的社会控制中介，在国家与社会之间、国家与公民之间起到一种缓冲作用。

2.强民众反危机意识的教育世界秘书网版权所有

危机管理中社会整体的内在有序和恢复能力，不仅来源于专门性危机管理机构的运作，也取决于全民反危机意识和能力。作为政府反危机战略的一部分，政府在平时要积极有效地通过警示宣传、自救互救培训、学校教育、社会演习等各种方法和手段，最大可能地增进社会整体应对危机的能力。