突发公共事件应急机制美国经验及其对我国的启示
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政府危机管理
[内容提要]突发事件应急处理，是宪法行政法中的重要内容。这次“非典型肺炎”的突发，给宪法学
行政法学提出了新的课题。美国的突发公共事件应急机制中的许多做法，如设立专门的应急事务管理总
署、制定联邦应急计划以及相关法律、法规等，值得我们学习、研究和借鉴。
突发事件应急处理，是公共管理中的重要问题，也是宪法行政法中的重要内容。这次“非典型肺炎
”的突发，不仅暴露了我国的公共卫生应急机制中存在的问题，对我国公共安全管理体制提出了挑战，
同时也给宪法学行政法学提出了新的课题。
应当承认，西方发达国家建立突发公共事件应急制度比较早，并且积累了一些经验。如美国的突发
公共事件应急机制就是一个比较突出的例子。其中的许多做法值得我们学习、研究和借鉴。
美国突发公共事件应急机制主要是由美国联邦应急事务管理总署、联邦应急计划和有关的法律、法
规组成的总体。[1]
一、联邦应急事务管理总署（FEMA）
美国联邦应急事务管理总署（FEMA）原来是联邦独立机构，其任务是对灾害应急处理，并进行灾害
的防治计划、恢复和减轻工作。美国联邦应急事务管理总署的总部设于华盛顿特区，与其经常保持工作
关系的机构有27个联邦政府机构、美国红十字会和州与地方政府的应急事务管理机构。2003年3月，美
国联邦应急事务管理总署成为新成立的国土安全部的一部分。
美国联邦应急事务管理总署可以追溯到1803年的国会法（一般认为它是处理灾害问题的第一次立法
尝试）。随后，美国通过了近百个法案处理诸如飓风、地震、洪水和其他自然灾害的问题。但是，这一
分散提供灾害援助的做法，是很成问题的，因此，很多人要求制定加强联邦机构之间合作并授权总统协
调这些活动的法律……
二十世纪60年代和70年代初，在住房与城市发展部设立的联邦灾害救助局处理了大量需要联邦应
急处理的重大灾害，如1962年卡拉飓风、1965年贝特西飓风、1969年卡米雷飓风和1972年阿格尼斯飓
风，以及1964年阿拉斯加地震和1971年圣佛南多地震。这些灾害引起了人们对自然灾害问题的关注并增
加了有关立法的数量。随后，国会于1968年通过《国家洪灾保险法》、于1974年通过《灾害救助和紧急
援助法》。
但是，由于紧急事件和灾害发生在各个领域。当与核电站和危险物质运输有关的灾害也被认为属于
自然灾害时，100多个联邦机构涉及到灾害、危险和紧急事件中。州和地方一级机构还有许多平行的计
划和政策，联邦政府、州政府和地方政府在突发事件发生时常常各行其是，甚至发生冲突。全美州长协
会呼吁减少与州和地方政府重叠的联邦机构，并要求吉米。卡特总统集中联邦政府处理突发应急事件的
权能……
1979年卡特总统行政命令，成立联邦应急事务管理总署，将原先许多分散的与灾害有关的责任
统一起来行使。联邦应急事务管理总署吸收的其他联邦机构，主要有：（1）从住房与城市发展部吸收
了联邦保险局、国家火灾预防与控制局、国家气候服务社区准备规划局、公共事务管理联邦准备局和联
邦灾害援助管理局的活动；（2）国防部的民防机构的民防责任也被转移到新机构中。
联邦应急事务管理总署在成立之初，就遇到了意想不到的极其复杂的挑战。早期的灾害和应急事件
包括腊夫运河污染、古巴难民危机和三英里岛核电站事故以及1992年安德鲁飓风。1993年，克林顿总统
任命詹姆斯L.维特为联邦应急事务管理总署署长。
2001年布什总统任命乔M.奥尔鲍夫为联邦应急事务管理总署署长。几个月后，发生了“911事件”
。这使联邦应急事务管理总署的工作重点转到国家紧急准备和国土安全上。
2003年3月，联邦应急事务管理总署吸收了22个其他的联邦机构，成为新成立的国土安全部的一部
分。汤姆。里奇领导的国土安全部将突发事件，包括自然灾害和人为事件的协调责任，提到关乎国家安
全的重要地位。
目前，联邦应急事务管理总署是国土安全部四大部门之一，其下的应急准备与复原局（EPRD）有约
2，500全职雇员，并有5，000多的后备人员。
美国联邦应急事务管理总署设署长办公室、总顾问办公室、国家紧急准备办公室、国家安全协调办
公室、公民使团办公室、平等权利办公室和监察长办公室。署长办公室下设七个机构：
（一）应急准备与复原局（联邦协调官员处），内设应急处、复原处、行政处；
（二）联邦保险与减灾局，内设灾害地点测定处、工程科技处、减灾计划与传送处、规划财务和产
业关系处、风险信息传送处、索赔、谅解与保险运营处；
（三）联邦消防管理局，内设国家消防研究院、国家消防规划处、国家消防数据中心、支持服务处
、培训处和城市搜索救援队；其中的城市搜索救援队在“911事件”中表现特别出色。
（四）外部事务局，内设国会与政府间事务处、公共事务处和国际事务处；
（五）信息技术服务局，内设信息与资源管理处、企业经营处和系统规划与开发处；
（六）管理和资源规划局，内设人力资源处、财务与采购管理处、设施管理与服务处和气候紧急运
营处；
（七）地区协调局，负责协调在华盛顿、纽约、芝加哥等城市设立的10个地区办公室的行动。
联邦应急事务管理总署的主要任务是：1、就建立处理规则和洪灾日常管理提出建议；2、教会人们
如何克服灾害；3、帮助地方政府和州政府建立突发事件应急处理机制；4、协调联邦政府机构处理突发
事件的一致行动；5、为州政府、地方政府、社区、商业界和个人提供救灾援助；6、培训处理突发事件
的人员；7、支持国家消防服务；8、管理国家洪灾和预防犯罪保险计划等。联邦应急事务管理总署的
权力很大，被有的人称为美国的“秘密政府”。
二、联邦应急计划（FRP）
（一）联邦应急计划的概念
联邦应急计划于1992年4月由联邦应急事务管理总署公布。联邦应急计划是美国联邦各部门和机构
签署的一项协议。签署协议目的在于：（1）提高联邦各部门和机构协调一致地处理突发事件的能力：
（2）启动灾害救助法的实施；（3）发挥联邦政府对州与地方政府救灾努力的应急反应、恢复和援助的
支持作用；（4）提供联邦有关部门和机构的法定责任项下的援助。
实施联邦应急计划的目的是为了动员联邦资源、协调联邦行动和提供联邦支持，以增强州和地方政
府、私人和自愿组织在灾害应急方面的努力。
（二）联邦应急计划的范围和实施
联邦应急计划的范围适用于所有联邦机构。联邦应急计划规定了突发事件应急处理的政策和程序、
运行的定义、联邦与州的协调机制以及联邦的能力和责任。联邦应急计划还阐述了应急反应的一系列活
动。
联邦应急计划在预计发生飓风等可能导致需要联邦援助的突发事件时实施。联邦应急计划可作为
对需要联邦灾害或紧急援助重大事件发生时的应急反应；它也可以在某一受影响州的州长向总统提出联
邦援助请求时实施，或因发生某一重大灾害或总统紧急宣告时实施。
根据联邦应急计划，美国对突发公共事件实行地方、州和联邦政府三级反应机制。各地方政府都设
有应急反应部门，包括消防、警察、医疗和公用部门等。由于美国是联邦制国家，各州的应急服务部门
在名称、建制和分工等方面不尽相同。
（三）紧急救助职能（ESF）及涉及的领域
根据“紧急救助职能”，可以确定需要联邦政府支持以加强州和地方政府处理突发性事件努力的重
点领域。“紧急救助职能”涉及联邦部门和机构在12个主要职能领域的活动和能力。
紧急救助职能涉及的领域有：1、交通：提供平时和战时运输服务，主要由运输部负责。2、通讯：
提供通讯服务，主要由国家通讯委员会负责。3、公共工程：恢复公共服务和公共设施，主要由国防部
的美国陆军工程师队负责。4、防灾：发现并减轻森林大火、城乡火灾，主要由农业部的森林司负责。
5、信息和规划：收集、分析公布重要信息，促进联邦紧急反应机制运行，主要由联邦紧急事务管理总
署负责。6、公众关怀：管理并协调食品供应，安置并抢救伤员，分配救济物品，帮助家庭团圆，主要
由美国红十字会负责。7、人力支持：在紧急事件处理时期为联邦机构提供设备、物资、物品和人力，
主要由联邦总务局负责。8、医疗卫生服务：提供公共卫生和医疗援助，主要由卫生与公众服务部的公
众卫生司负责。9、城市搜索与救援：发现、解救被夹在废墟中的受伤者并进行前期治疗，主要由国防
部负责。10、危险物质：为实际或潜在疾病和危险物质防治提供联邦紧急支持，主要由环境保护署负
责。11、食品：确认食品需要，确保食品到达受灾害影响地区，主要由农业部食品营养司负责。12、能
源：恢复电力系统和能源供应，主要由能源部负责。
三、美国的相关法律
突发公共事件是一个模糊但非常重要的概念，而且在不同国家有不同的含义和范围。在美国，突发
公共事件主要包括自然和人为的两大类，如灾害和紧急事务等，也包括紧急状态宣布等。相应地，有关
立法也主要包括这几个方面。
（一）灾害应急处理
1、《灾害救助和紧急援助法》
1950年制定的《灾害救助和紧急援助法》，是美国第一个与应对突发事件有关的法律。该法规定了
重大自然灾害突发时的救济和救助原则，还规定了联邦政府在灾害发生时对州政府和地方政府的支持；
适用于除地震以外的其他突发性自然灾害。《灾害救助和紧急援助法》由罗伯特。斯坦福提议制定，故
也称罗伯特。斯坦福法。该法曾于1966年、1969年和1970年多次修改，每次修改的结果，都是扩大了联
邦政府在应对突发公共事件时的能力。现在实施的《灾害救助和紧急援助法》是1974年的修订本。
2、《国家地震灾害减轻法》
1977年10月，国会通过《地震灾害减轻法》，目的在于“通过制定和实施一项有效的地震灾害减
轻计划，减少地震造成的生命和财产危险”。该法规定建立国家地震灾害减轻计划（NEHRP）。1990年
11月制定的《国家地震灾害减轻计划法》对减灾机构的职责、计划的目标和目的作了详尽规定，对国家
地震灾害减轻计划作了重大修改。
国家地震灾害减轻计划规定的四个减灾机构是：联邦应急事务管理总署、国家标准技术局、国家科
学基金会和美国地理测量局。
国家地震灾害减轻计划的任务包括：改善对灾害的了解、描述和预测；完善建筑法规和土地利用计
划；通过灾后调查和教育降低危险；提高设计和建造技术；促进研究结果的应用。国家地震灾害减轻计
划法指定联邦应急事务管理总署为计划主管机关，并赋予其规划、协调和报告的责任。
1996年4月，总统科技政策办公室提交了一份名为“国家地震损失减轻战略”（NEP）的报告，根
据该报告，联邦政府制定了国家地震损失减轻计划，虽然没有取代国家地震灾害减轻计划，但规定了减
灾机构更广泛的活动范围，并提供了更能有效协调这些活动的框架。
（二）紧急状态立法
1976年美国国会通过的《全国紧急状态法》，是影响最大的应对突发公共事件的法律。它对紧急状
态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间的权力作出了详细规定。根据《
全国紧急状态法》，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布
一些法规。一旦紧急状态终止，这些法规将随之失效。《全国紧急状态法》还规定，紧急状态期间，因
国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁时，总统可以与外国或外国人有关的外汇进
行管制，还可以对国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力。
（三）反恐方面
反对恐怖主义是美国应对突发事件的最重要内容之一。早在1952年，美国国会就制定了《移民与归
化法》；1984年制定《反对国际恐怖主义法》。以后还制定了《法律实施通讯援助法》、《有效反恐法
》和《化学品安全信息、场所安全和燃料管理救济法》等。
“911事件”发生后，美国制定了大量法律加强反恐工作。如于2001年9月18日制定《2001年紧急补
充拨款法》，规定对2001年财政年度进行紧急补充拨款，以应对“911事件”的应急反应和受害者救助
及处理袭击事件的其他后果；2001年9月18日制定《使用军事力量授权法》，该法授权总统采取一切必
要和适当军事力量，以对付其认为是“911事件”以后有计划、授权、有组织或协助进行恐怖主义袭击
的任何国家、组织和个人的恐怖主义活动；以后还制定了《空中运输安全和体系动员法》、《航空运输
安全法》、《提高边境安全和完善入境签证法》、《公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法》、《
恐怖主义风险保险法》和《恐怖主义风险保险法》等。
特别是2002年11月25日《国土安全法》，该法规定设立国土安全部，并重构和加强了联邦政府有关
行政部门，以更好对付恐怖主义威胁。
此外，美国还制定了其他有关紧急状态或突发事件应急处理的法律，如《美国法典》的相关条款以
及历届总统的有关行政命令、1968年《国家洪灾保险法》、2002年《国家建筑物安全协作法》、
2002年《安全爆炸物法》、2002年《海洋运输安全法》和2003年《天花应急处理人员防护法》等，其数
量相当可观，内容十分详尽。
四、对我国的启示
应该说，一个国家如何建立突发公共事件应急处理机制，是与该国的经济发展水平、政治体制和面
临突发事件的范围和频度等因素相关联的，因此不可能有统一的应急处理突发公共事件的机制，但突发
公共事件的应急处理毕竟有一些规律性的东西可以把握和普遍适用的规则可以遵循。
这次突如其来的“非典型肺炎”，对我国突发事件应急机制和相关的法律、法规，都是一次严峻的
挑战。如果不仅仅从传染病的视角，而是从一场波及社会各方面的突发事件的视角反思“非典型肺炎”
，可以清楚地看到，建立健全我国突发事件应急处理的管理机制特别是法律机制已经刻不容缓。[2]
我国虽然已经制定了若干突发事件应急处理的规定，但它们散见于各项有关法律、法规和规章中，
而且大多是针对单一灾种、事件或疾病的，如《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》、《传染
病防治法》、《海上交通安全法》、《监控化学品管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《传
染性非典型肺炎防治管理办法》等等，没有形成纲领性的突发事件应急处理基本法；我国宪法和法律虽
然规定了戒严制度和战争状态，并制定了戒严法，但未确立国家紧急状态制度。与美国的突发公共事务
应急处理机制不同，我国在相当的程度上和范围内，在应对突发公共事件方面，政策和行政手段还代替
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我国也缺乏各级政府处理突发事件的应急机构，我国各级政府虽然也有一些处理突发事件的议事协
调机构，如防治非典型肺炎领导小组以及一些职能部门，如卫生机构、安全生产监督管理部门等，但它
们是政府的某一个工作部门或议事协调机构或临时成立的机构，有的缺乏法定权限，有的机构之间的关
系还不顺，还像美国应急事务管理总署成立以前那样，还不是处理突发应急事件的专门机构。
我国还缺乏处理突发公共事件的基本应急计划，各级政府在应对突如其来的“非典型肺炎”时基本
上是无计划、无准备的，这给“非典型肺炎”突发时的防治带来极大的混乱，也使“非典型肺炎”以后
的经济和社会发展受到一定的负面影响。世界秘书网版权所有
借鉴美国的突发公共事务应急处理机制，考虑我国的实际情况，为完善我国的突发事件应急处理机
制特别是法律机制，现提出如下的政策性建议：
1、设立由行政首长负责的各级政府应对突发公共事件应急处理的专门机构，由涉及突发公共事件
应急处理的有关部门参加，通过立法赋予其特别权力，建立从中央到地方的突发公共事件应急处理组织
体系；
2、制定突发公共事件应急处理计划，由主管部门商相关部门制定，并通过立法加以确定；将防治
突发公共事件的经费纳入各级国民经济和社会发展计划，明确有关部门在防治突发公共事件中的责任，
并加强主管部门的协调能力。
3、修改宪法，确立紧急状态及其宣告法律制度，在此基础上制定全国紧急状态法，明确国家实行
紧急状态的条件、程序及紧急状态时权力的行使等；
4、制定突发公共事件应急处理法、减灾基本法，并按公共卫生应急事件（如非典型肺炎等传染病
、炭疽等）、生物恐怖威胁、环境灾害（如化学品污染、核污染等）、自然灾害（如地震、洪灾等）、
国土安全、供水安全、电站安全等方面，分别制定有关突发公共事件应急处理的单项法律或行政法规，
或将有关法律规范体现在相关立法中；
5、通过立法来完善由应急处理主体、紧急行政措施、应急处理法律后果以及违法行为的法律责任
等构成的应急处理机制。
参考文献
[1]有关美国突发公共事件应急机制的最新资料，由美国国土安全部联邦应急事务管理总署（FEMA
）2003年6月惠供。
[2]金磊。突发公共事件应急机制[J].中国科技纵横，2003.6.44-48.
