调整村级行政区划的调查和思考

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调整村级行政区划是为了顺应生产力发展要求的一项积极的探索和实践，如何审时度势，明确发展目标，研究制定切实有效的政策措施，有领导有步骤地推进村级行政区划调整，已是当前农村工作的一项重大课题。

一、必要性和重要性

十一届三中全会以来，依靠改革促使农村生产力的大发展，出现了农村面貌的大改变。但是由于我市现有的村级行政区划“小、散、多、乱”现象突出，已经严重影响了农村经济社会的进一步发展，因此，顺应农村发展的新形势，调整村级行政区划已势在必行。

(一)推进村级行政区划调整是农村生产力发展的必然结果

随着社会主义市场经济的不断完善和确立，“四个多样化”趋势的加剧，我市农村的客观环境和基础条件发生了深刻变化。一是农村经济结构正在向以市场经济规律配置生产要素的方向转变。市场经济的逐步发展，农村产业结构发生了明显的变化，农村经济以市场为导向，人流、物流、信息流不断涌动，各种生产要素积极寻求经济社会效益的最大化，人口、产业的集聚日趋明显，主要表现在“四个转移”，即，承包土地向种养能手转移，农村剩余劳动力向二、三产业转移，分散企业向集镇园区转移，零星村宅向新村小区转移。村级行政区划的调整，有利于人流、物流、信息流的集聚和辐射，促进土地、劳动力、资金、技术等产要素在更大范围内的流动，实现生产要素的优化配置和优势互补，从而使农村生产力得到进一步解放和提高。二是村级行政管理正在向发展经济和公益事业为主的服务职能转变。农村实行土地联产承包责任制后，村级管理的职能、方式、内容都发生了变化。计划经济下，公社、大队、生产队这三级组织垄断了农村的资源权属和事务管理。现在，村级行政管理职能摆脱了原来计划体制下的组织生产、催种催收等繁杂的内容，而且可依靠科技进步和便利的交通通讯工具，使得管理的空间和时间相对缩短了许多，村干部有精力和条件调整管理内容、扩大管理幅度、提高管理质量，着重为本村经济建设和公益事业服务，带领村民为改善村容村貌积极工作。三是农民生活方式正在向现代文明的要求转变。随着农村经济的迅速发展，农民收入不断提高，富裕起来的农民，衣、食、住、行和通讯等条件大为改善，反映生活质量的恩格尔系数已下降到0.4左右，我市农民生活水平已进入小康阶段，对生活方式也有了新的理解，渴求先进文化的滋养和熏陶，更加注重农村的生存和发展环境，要求有配套齐全的基础设施、休闲娱乐的文化公园、方便的卫生医疗条件、高质量的学校教育、丰富的商贸购物场所，长期以来形成的封闭的村落生活风俗和自然经济的格局正在逐渐打破。因此，深入分析和把握我市当前农村生产力发展的状况，推进村级行政区划调整，既是生产力发展的客观要求，又是“代表中国先进生产力发展要求”的具体实践。

(二)推进村级行政区划调整是加速中心村建设的基础和前提

我市不少农村居民点，历史上形成了高度的分散布局。就村落模式分类大致有三种：第一种是“核桃”式，主要位于历史比较悠久的东南部地区，以小宗族单位成核分布，村庄建筑密度较高；第二种是“散沙”式，位于沿海一带，均为近代移民，农居一般都是沿江、沿塘而立，呈现“天女散花”的境况，大部分连自然村落的格局都未成形；第三种是“羊肉串”式，一般位于集镇周围，村村相连，没有明显的地域界限，在城镇的建成区中居多。这种村落的模式和格局，已制约了生产要素的优化配置，阻碍了人口的正常流动，形成了城乡分割的“二元结构”，影响了农村城市化进程。调整村级行政区划，是加快中心村建设，推进农村城市化的基础，它有利于村庄规划，重新描绘现代化新农村的篮图。可打破农村现有分散、自然、低档次的建设格局，使村村之间道路、水系、电力、文化教育、医疗卫生设施等可以合理布局，涉及村民生产生活的一些配套功能设施可得到有机衔接和实施，农村的资源配置可以得到优化，进一步提高资源的共享率。它有利于合理利用资源，推动我市经济社会可持续发展。通过扩大基础设施等资源的共享范围，可大大降低管理运行成本，提高资源利用效益，对一些小村实施迁村并点，还可以盘活农村土地资源。它有利于产业集聚，加快经济结构的调整，使一部分农民割断与土地的直接联系，离土离乡到中心村和城镇谋求生存和发展，既为合理流转土地，促进规模化、集约化经营提供条件，又能逐步改变广大农民传统的生活方式和思想观念。同时，不仅促使镇村向城镇的工业园区集聚，而且拓展了第三产业发展的空间，这些都为加快城市化进程提供了有力支撑。总之，推进村级行政区划调整，是经济社会新一轮发展，提前基本实现农业和农村现代化的必由之路，是与城市化发展趋势相适应、加快中心村建设步伐的一个重大战略部署。

(三)推进村级行政区划调整是巩固党在农村的执政地位的重要保证

党的十五大以后，我市各级党组织重视农村党的基层组织建设，促进了农村的改革、发展、稳定，取得了明显成效。今年我市被评为全省农村基层组织建设先进县(市)。但是深刻分析我市党的农村基层组织建设的现状，从面临的新形势、新任务的要求来看，还存在许多薄弱环节，基层基础工作还有许多不相适应的地方，突出的有两方面，一是部分村干部的素质与肩负的任务不相适应。经济社会的发展，对村干部素质提出了更高的要求，既要有带领群众共同致富的本领，还必须有为民服务的奉献精神。但现在有很大一部分规模较小的村和地理集团偏僻的村，村干部人选渠道狭窄、素质较低、管理水平不高，资源不能有效配置，出现了“中用的人不愿当，愿当的人又不中用”的现象，村干部选配难度增大，从根本上解决有人办事是一大难点。二是村级集体经济发展受到严重制约。几年来，尽管市委、市政府对扶持集体经济薄弱村采取了一系列政策措施，但一些村仍然不能解决脱贫问题。有的村经过连续几轮扶贫，面貌依旧未变，个别村的干部报酬都难以保证。这些问题的存在将严重影响村党组织的凝聚力、号召力和战斗力。总书记曾经指出，基础不牢，地动山摇。党的农村基层组织处在改革和建设的第一线，是党的农村全部工作和战斗力的基础，只有农村基层组织坚强有力，两个文明建设的各项任务才能落到实处；只有农村基层工作全面加强，全市经济和社会发展才有坚实的基础；只有农村基层稳定，才能有效地维护全社会的稳定，党的领导地位才能巩固。因此，要从全局和战略的高度，充分认识加强农村基层组织建设的重要性和紧迫性。针对农村基层组织建设存在的突出问题，只有用改革的办法，才能把农村这个基础夯实，从而进一步巩固党的执政地位。从一些镇的实践来看，调整村级行政区划是加强农村基层组织建设的治本之策。调整村级行政区划，可切实改变因村规模小，导致选人渠道狭窄，干部素质不高的状况，从而可在更大的范围物色村干部，使村干部的素质得到明显提高。同时还可精简干部职数，提高工作效率，进一步夯实党在农村的组织基础。调整村级行政区划，可以拓展村级集体经济发展的空间，通过精简职数，降低管理成本，减少非生产性开支；同时随着村域面积的扩大，能更加充分地发挥各种资源优势，开辟村级集体经济的新财源。调整村级行政区划，可改变现有的镇—办事处—村管理层次多，管理幅度大，办事效率低的状况，使管理层次和幅度更加科学合理，镇村之间的联系更加便捷，政令更加畅通。综上所述，推进村级行政区划调整，是被实践证明了的加强农村基层组织建设，巩固党在农村执政地位的成功之举。

二、难点的审视

村级行政区划调整是一项涉及面广、政策性强、复杂而敏感的系统工程。在实施过程中，还存在着一些难点问题。

难点之一是思想认识问题。一些干部担忧村级行政区划的调整，是艰巨、复杂、长期的过程，涉及生产结构、局部利益、风俗习惯、群众意愿、干部情绪和基层稳定等一系列问题，在部分干部群众当中，有以下几种思想困扰着并村工作的顺利推进。第一种是担忧心理。有的干部认为把过多的精力投入到并村工作，会影响和干扰抓农村经济发展的主线。有些经历过60年代前后村级行政区划调整的老干部，对当时所感受的曲折，特别是农民的利益被人为简单平调，影响了当时生产力的发展，还心有余悸，对现在又要并村，不免顾虑重重。第二种是畏难情绪。有些干部也认为并村是农村发展的必然趋势，但因并村工作比较复杂，因此，想得更多的是求稳怕乱。其主要原因是有些干部缺乏为官一任、造福一方的事业心和时不我待、只争朝夕的紧迫感，在工作上不求有功、但求无过，没有从率先实现农业和农村现代化的高度来勾划未来、促进发展，缺乏负重奋进、迎难而上的勇气和胆略。第三种是消极态度。还有些干部以为，前几年大量的农村建房基本告一段落，再抓村村合并，进行规模建设为时已晚。个别干部甚至还盲目乐观，觉得我市农村建设形势不错，农民生活条件有普遍提高，不愿再有“折腾”，偏面强调生产关系的调整要慎重，对并村还存在观望态度。有些村干部，对并村后，将面对新的选择，怕失去现有的既得利益，不免忧心忡忡，个别还有抵触情绪。有些村民，对长久形成的宗族、血缘、地域等人文情结和村落文化难以割舍，不愿一下子放弃原有的管理背景甚至留传至今的村名。第四种是简单化思想。有些干部认为解放以来村级的行政区划拆并调整已有好几次，方法上很简单，都是靠强制的行政手段进行拆并，现在如果要并村，也不过如此，对新形势下并村的新情况、新问题，认识不全、重视不够、准备不足。

难点之二是村域规划问题。改革开放以来，我市曾在1982年、1994年组织搞过两次大规模的村庄规划，但由于村庄规模过小，且村与村之间界线纵横交错，在进行规划布局时，缺乏科学性和操作性，各自为战、起点不高、村村之间难以有机衔接，村庄的功能不能合理的配置，大都缺乏建设性详规，到1999年末，全市村庄规划有建设详规只有22个中心村。在规划实施过程中，大部分村也刚性不强，有的村庄规划有图无实，成为“纸上画囤，墙上挂挂”的摆式。即使近几年来开展合并的村，编制新村总体规划也是薄弱环节，对新村的目标定位相当模糊，不成章法，使得现有的建设缺乏整体性、长远性和全局性，给可持续发展留下了隐患。上述问题的存在，究其原因：一是思想重视不够。长期以来，一些干部重建设、轻规划，重眼前、轻长远，对规划的作用认识还相当肤浅，造成“新房年年建，新村看不见”的散乱局面。二是部门协调不够。村庄建设规划涉及到城建、土管、交通、电力、教育、文化等部门，而有关部门对全市村庄规划缺乏足够有力的指导。三是政策措施不够。目前，规划费用较高，约每平方公里2万元，一个村一般需要5万元左右，村集体经济承受困难，各级政府对开展村庄规划缺乏扶持措施。四是规划力量不够。目前市内具备村庄规划资质的只有市建筑设计院、市规划设计院等少数几家单位，没有积极引进外来的规划力量，各镇也明显缺少规划骨干。

难点之三是资产融合问题。目前，村集体资产的构成主要由土地资产、固定资产、货币资产三大类。并村过程中，如何处理好原有各村集体资产是一大难点，也是干部群众最为关心的热点之一。我市部分镇在并村中曾出现这样的情况：从土地资产上分析，有的村靠近城镇旁边，村的大量土地被征用，土地资产一块自然减少，村村之间土地资产上出现了差异。从固定资产和货币资产上分析，有的村这两块资产达到几十万甚至上百万，而有的村没有固定资产，还亏损数万元。在并村中，应在坚持不搞平调的原则下，对村集体资产具体情况作具体分析。从整体的观点看，在村集体资产构成中，土地是各村最大的集体资产，也是公有制的体现，农民的根本利益在于拥有30年不变的土地承包经营权。并村不涉及土地的调整，这与公社化初期的“一平二调”有本质的区别。从辩证的观点看。有的村有较浓厚的资产，大都来源土地开发出让所得。因此，资产融合时，不能光看表面上的数量多少，而应从集体总资产的构成进行综合辩证地分析，有的固定资产多了，而土地少了；有的固定资产少，而土地的开发潜力大。从发展的观点看。尽管一些村合并中，资产的差距比较明显，但通过合并拓宽了发展的空间，可以实现优势互补，对经济薄弱村带来了新的发展机遇，为合并后的新村发展也增添了后劲。同时，有些实力较强的村，合并了一些小村、弱村，以强带弱，是从根本上使贫困村摆脱贫困的有效举措，也体现了社会主义走共同富裕道路的精神。

难点之四是班子重组问题。如何抓住村级区划调整的机遇，优化组合村级领导班子，既关系到并村工作的平衡过渡，也是并村的生命力所在。在并村实践中，班子重组主要有3个难点。(1)村书记选配难。并村后，新村村书记面临重新确定，而在农村，村书记是一个十分重要的工作岗位，所以一些原来的村干部有争当新村书记的倾向。部分农民群众长期来受宗族、宗派、宗教等狭隘封闭思想的影响，对自己本村的干部能否担任新村的书记，也非常敏感，这一点在两个村合并时尤为突出，上述这些思想不能顺利解决，会直接影响并村工作的实施。(2)干部精简难。现有的村级组织主要是村党支部、村民委员会、村经济合作社，其它还有如团支部、妇联、民兵连等群团组织，村干部职数多则12—15人。并村后，村干部的职数将大大减少，被精简的干部，怕失“位子”、怕失“票子”、怕失“面子”，需要重新寻找工作，对他们压力较大。如何妥然处理干部职数的精简问题，也是并村过程中必须引起高度重视的环节。(3)依法选举难。按照法律规定，新村成立后，其原有村级组织自然撤消，应该依法产生新的村民委员会，因村民对新村干部的认可还有一段时间，各种关系尚未理顺，需要有一个磨合的过程，因此，并村后，要马上产生新的村民委员会还比较困难，有些村新村民委员会暂时由村务领导小组等形式替代，其它还没有找到更加可行的办法。

三、基本思路

通过近几年的成功实践，全面推进村级行政区划调整的条件基本成熟，必须抓住机遇，果断决策，以取得整体效应。

(一)明确目标原则

总体目标：按照率先基本实现现代化要求，通过两年时间的努力，全市行政村从目前730个合并到350个左右，基本取消600人规模以下的行政村，形成良好的村级区划格局。依据是：目前全市行政村人口规模平均约为1200人，根据目前农村生产力发展水平及《市域城镇体系规划》对中心村规模要求，合并村人口规模一般以2000人以上为宜，这样可以并成400个左右；按照中央关于加快小城镇发展要求，规划建成区内的行政村(目前为332个)应逐步向社区体制过渡，从我市目前城镇建设现状和发展趋势判断，通过实施“村居合一”或“村改居”，两年内城镇区域内可以减少100个左右的村，这样行政村又可以进一步减少到300个左右；考虑到一部分村规模虽小但无法合并，因此，总体上看并成350个左右是比较可行和合理的目标。

实施原则：按照《国务院关于行政区划管理的规定》、《村民委员会组织法》和《村经济合作社条例》要求，村级行政区划调整必须坚持以下四项原则：一是坚持规划先行的原则。在村级行政区划调整前，要按照《农业和农村现代化建设纲要》以及当地经济发展水平、区位特点、资源条件，科学、合理地做好村级行政区划调整的总体规划。二是坚持尊重民意的原则。行政区划调整涉及到村民的切身利益，必须尊重村民的意愿，让村民行使自治权，确保村民的民主权利不受损害，不能不顾群众意愿搞“拉郎配”。三是坚持促进发展的原则。在村级区划调整过程中，无论是方案的出台和对象的选择上，还是在班子的确定和目标的定位上，都必须坚持有利于村级经济发展和社会事业进步，有利于强化村级组织“有人管事、有钱办事、有章理事”，有利于人们群众生产和生活水平的提高。这也是检验并村工作是否成功的主要标准。四是坚持积极稳妥的原则。村级财政区划调整方向正确，必须大胆推进。同时，它是深层次的改革，牵涉到方方面面，要取得预期效果，必须有计划、有领导、有步骤地稳步推进。

(二)合理选择模式

由于各地行政村情况不同，因此村级行政区划调整的模式也必须因地制宜，分类实施，不能搞“一刀切”。从目前一些镇的实践和全市的行政村实际情况看，有以下三种模式：

村庄迁移式合并。即把地处偏僻、规模较小、经济薄弱的村，迁移合并到地理位置相对较好的村。实施迁移的村庄，各项基础设施建设和村民建房实行规划控制，使之逐步自然淘汰。这类合并方式需较长时间。如匡堰镇尖峰村，只有300多名村民，原大部分村民居住在山上，生活生产环境恶劣。匡堰镇便动员村民搬迁到山下邵岙村附近，待时机成熟时与邵岙村合并，4年多时间已搬迁了30％的村民。优势互补式合并。即将区位相邻、资源各异的村合并，通过资源重新配置，实现优势互补，共同发展。这类村合并后发展比较快。如周巷镇原笆西村经济比较发达，全市最大的私营企业奇迪集团就在该村，该村在发展中急需土地资源。而与之毗邻的原庙后村经济发展比较缓慢，土地资源尚待开发。两村合并后实现了资源的优化配置，有力地促进了新村的发展。

区域联合式合并。即按照中心村定位，对一定区域内的村进行合并，通过统筹规划，规模开发，逐步形成区域中心。这类合并方式一般建立在有历史渊源的基础上。如胜山镇路南村、三灶村、河东村原都是薄弱村，三村合并后，通过区域开发，村级集体经济连年翻番，基础设施大为改善，其发展速度明显快于原有水平。

(三)把好关键环节

村级行政区划调整一般包括制订方案、民主决议、清产核资、组织审批、物色班子、成立新村、健全制度等七个步骤。主要应把好以下四个关键环节：

一要精心制订规划。为正确定位并村工作，在并村前，要对村级面积、人口、自然村分布、历史沿革、经济发展和群众思想等状况进行深入调研，在此基础上，着眼于推进农村城市化、率先实现农业和农村现代化的战略高度，科学论证，高起点、高标准地搞好村级行政区划调整规划。做到规模适度。要以生产要素的最佳配置、各种功能的效能最佳发挥为标准，确定并村规模。做到功能突出。要体现人与自然、社会和谐统一的主题，前瞻勾划未来新村的框架，按生产要素优化配置的要求，合理设置村庄的功能，对村工业、农业、商贸、建设、文化等有明确的定位，形成自身的个性和特色，使每个功能区块布局错落有致、生态优美、相得益彰。做到配套完善。村庄的形象和活力必定需要道路、绿化、电力、环保、消防、给排水、休闲等设施配套，在规划时，要留出足够的空间，避免以后发生补偿性的巨大浪费。

二要严格依法办事。村级行政区划调整必须按照《国务院关于行政区划管理的规定》和《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省村经济合作社管理条例》的规定办理。一般需要经过以下五个步骤：(1)镇党委政府将村级行政区划调整方案提交村民代表大会讨论表决，形成并村决议；(2)召开经济合作社社员代表会议，对资产合并的方式形成决议；(3)由村党支部和村民委员会，经济合作社根据村民代表会议、社员代表会议决议向镇党委政府提出报告；(4)镇党委政府讨论决定后向市民政局提出正式调整报告。(5)市民政局考察论证审批。

三要搞好资产融合。要在清产核资的基础上，认真稳妥地做好村级集体资产的合并工作。总的原则是坚持“不搞平调”的前提下，采取适当的方式，做到既操作简便，又能使群众接受。经社员代表会议通过，一般可采取以下三种合并方式：一是简单化合并，即对合并村集体资产基本平衡的，把原村各自的资产全部合并到新村经济合作社；二是平均化合并，即对合并村集体资产有一定差异的，以合并各村集体资产平均值为大致标准，对村级集体资产超平均部分，在适当的时候投入到该村域内搞建设，余下部分与其他村集体资产一起全并到新村经济合作社；三是股份化合并，即对合并村资产差异较悬殊的，先把集体经济实力浓厚村的集体资产按股份制量化到原村经济合作社社员，再合并到新村经济合作社，由新村经济合作社统一管理经营，按股分红。

四是配强选好班子。镇党委要抓住并村的有利契机，按照“德才兼备、精干高效”原则和“定岗、定编、定员”要求，选配好新村党组织及村民委员会、经济合作社等领导班子，精减一批年龄大、文化低、能力弱的原村干部。具体方式：一种是一步到位，即镇党委对原各村的班子成员进行择优筛选，确定新村三套班子人选，对条件成熟时进行正式选举到位。另一种是逐步到位，即把原各村的班子成员大部分过渡到新村，运转一段时间后，再由镇党委择优筛选，确定新村三套班子人选，等条件成熟时进行正式选举到位。在新村班子的确定中，选配好“一把手”村党组织书记是关键中的关键。对新村党组织书记的选配也有两种方式：第一，如原各村党组织书记中有能力特别突出的，则选这位书记任新村党组织书记。第二，如暂时没有村党组织书记的合适人选，则选派镇机关能力强的干部到新村暂任党组织书记，避免新村形不成“领导核心”或引发各老村党支部书记之间不必要的矛盾。如杭州湾镇主要采取镇机关干部下派的方式，对下派的干部由镇党委政府领导联系，进行重点指导，适当给予经济补助，效果比较好。与此同时，要妥善处理分流原村干部。

(四)落实保障措施。村级区划调整是农村生产关系的重大调整，市委市政府必须把它提上重要议事日程，建立领导小组，切实加强领导，努力创造良好的工作环境。

1、统一思想，要采取多层次、多形式的宣传教育，使广大干部群众充分认识村级行政区划调整的目的意义。要教育全市各级干部站在全局的、战略的高度，切实增强调整村级行政区划的紧迫感和使命感，以积极的态度和高度的责任感做好村级区划调整工作；要教育村干部村民正确处理个人利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系。

2、落实责任。乡镇作为行政村的主管单位，对村级行政区划调整负有主导责任，党政一把手要亲自挂帅。市委组织部、市农经委、民政局、规划局、新闻单位等有关部门，要从自身的职能出发，积极支持和做好村级区划调整有关工作。市委组织部要指导各镇在村级区划调整中配强村级班子，理顺村级组织工作机制。市农经委要搞好村级区划调整过程中有关村级集体资产处理的指导。市民政局要把好审批关，切实优化村级区划调整的结构。市规划局要指导各镇科学、合理地确定村级区划调整方案，调整结束后，还要及时指导各地搞好新村规划和中心村规划。各新闻单位要充分运用舆论宣传工具，营造浓厚氛围。

3、强化措施。对列入市中心村规划的合并村以及迁移式合并村，市每年要增加一定数量的用地指标；规定2002年以后，对规模较小的村，不再享受市级机关的优惠政策。严肃法纪，对无理聚众闹事的、干扰和破坏并村工作正常开展的，依照有关法规进行及时严肃查处。

四、值得思考的几个问题

为了巩固和发展村级行政区划调整的成果，不失时机地推进农村经济和社会事业更好地向前发展，有许多问题必须进一步去思考去解决。

(一)着眼长远，加快编制全市中心村总体规划。按照我市市域城镇体系“中心城市—副中心城市—重点镇—一般镇—中心村”的设置，中心村作为城镇体系中的有机组成部分，它是影响和辐射周围几个村的集聚点，处于镇与一般村之间的纽带地位。并村后，有更大的空间来统筹布局安排，求得生产要素的合理配置，加快编制全市中心村总体规划显得尤为必要和突出。尽管中心村建设的规划方向在《市域城镇体系规划》中已经确定，但由于并村的实际情况和现实条件的变化，也暴露出一些问题，原来的选点比较粗放，缺乏全面而系统的可操作性详规。为此，必须遵循农村城市化发展的客观规律，推行中心村发展战略，以集镇化的要求进行规划建设。

(二)着眼根本，积极推行村级干部岗位职业化报酬工薪制。

随着农村经济的迅速发展变化，村干部的作用和地位显得更加突出重要。并村后，村域规模扩大，村干部管理的层次和幅度面临较大的调整，对村干部的素质要求更高，而且必须全心身地投入到职业岗位上，同时，实施村干部的报酬工薪制也势在必行。我市经济相对比较发达，以村干部已实行规模效益报酬制，为全面推行村干部岗位职业化报酬工薪制奠定了基础。推行这项制度，有利于充分调动村干部的积极性，稳定和优化村干部队伍，确保党的方针政策在农村顺利贯彻落实。但有一些政策性的问题，如报酬制可享受的村干部对象、范围如何界定，村干部之间的报酬等级系数如何确定，村干部的职数、职责如何明确，工资的来源及奖惩的措施如何落实等等，都需要在调研的基础上，制定具体实施的方案。

(三)着眼基础，努力抓住村级集体经济发展的新机遇。

随着经济形势和社会环境的变化，村级集体经济发展不平衡矛盾突出，机制不活、后劲不足明显，已出现滑坡态势。村级集体经济能否发展，是并村的生命力所在，直接关系村民自治作用的发挥，影响农村社会的稳定。通过并村，促进农村城市化发展，人口、用地、产业加快集聚，生产要素重新配置，村庄重新规划建设，为发展村级集体经济提供了新的机遇。各地要抓住这次难得的机遇，跳出计划经济下的发展村级集体经济的思维定式，因村制宜、充分利用资源优势、人才优势和资金优势，理清发展思路，努力寻找新的经济增长点。

(四)着眼全局，积极探索顺应农村城市化进程的镇级体制。

伴随着工业化发展，农村城市化已是一种客观发展规律。并村后，随着村数明显减少，镇级的管理幅度缩小，为镇级区划和镇级管理体制创造了条件。随着农村城市化的推进，“撤扩并”后形成的镇域体制与新的发展要求日趋不相适应。一些镇地域经济联系紧密、产业结构类同、承载条件相差不大、低水平重复建设突出、基础设施难以共享等，存在着资源配置的巨大浪费，调整镇级行政区划和管理体制是势在必行。如何适时撤消镇级办事处，减少管理层次，及早勾划调整全市镇级行政区划和管理体制，是顺利推进农村城市化的战略性、全局性的任务。