如何增强社区民主自治功能

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*年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对社区民主自治的最基本组织——居民委员会的性质、权源、主要任务等都作了明文规定。但实际上，长期以来居委会没有按照宪法和法律的规定运作，而是被变相地视为最基层一级的行政组织。居委会干部直接或间接由街道任命；居委会干部工作的好坏只由街道通过考核作出评判，而没有居民的参与；居委会的工作任务远远超过了《居组法》规定的任务。不可否认，居委会这种有悖于宪法和法律的运作方式，在计划经济和社会转型时期，为政府分担了大量工作，对社会稳定起到了积极的作用。但是，随着依法治国方略的推进，随着我国加入WTO，这种运作方式将会变得越来越不适应。

一、当前增强社区民主自治功能存在的主要问题

（一）从认识上来看，对增强社区民主自治功能的理解还有待于深化。目前我国社会正逐步从计划经济体制下的行政一体化社会结构向政府、市场、社会三大结构分化和整合转变，与此相适应，社区建设中政府也要适时改变直接包揽社区事务的状况，确立社会本位的认识，把发育社会、培育社区作为政府的目标，注重民间群众社区参与的自主性、积极性培育，只有实质性的转换城市基层社区管理模式，建立符合社会主义市场经济的民主管理模式，才是社区发展的目标所在。但是很多人还没有认识到按照《居组法》增强社区自治功能是改革党的领导方式，巩固城市基层政权建设，推进社会主义民主政治建设的一项重要工作。因而，还没有引起普遍的重视，没有把社区民主建设作为一项紧迫的政治任务来抓，拘泥于按照纵向的行政方式管理社区，习惯于将居民委员会视为城市政府行政管理的“末梢”。

（二）从政策上来看，增强社区民主自治功能还缺乏规范性文件的指导。虽然宪法和《居组法》对在社区开展民主建设提供了法律保障，但是究竟怎么操作，如何处理街道与居委会、居民区党组织和居委会的关系，还缺乏规范性文件的具体指导，因而造成居民委员会、居民区党组织和街道的关系不顺，主要表现为两个关系的错位。一是街道和居委会的关系错位。随着上海城市化进程的加快，街道办事处工作事务急剧扩展。街道通过自己所掌握的政治和经济资源，将居委会“改造”为自己的“派出机关”，并将大量琐碎的行政事务交给居委会执行，从而使居委会走上了“行政化”轨道。居委会的居民自治功能由此发生严重偏离。因而在城市现代化进程向更深层次推进时，居委会的自治功能难以发挥，而单靠行政力量实现社区的成功治理又有些力不从心。二是党支部与居委会关系错位。许多居委会和党支部实际上是两块牌子，一套班子。虽然党章明确规定社区党组织享有领导权，居民自治组织享有自治权力。但由于对二权无明确界定，实践中就出现了权限不分、职责不明。有的将两种完全不同性质的组织交合为一体，党组织包办了社区居民自治事务，居委会实际上成了党支部的执行机构，从而制约了居委会自治功能的正常发挥，使得居委会的自治功能萎缩，社区居民参与积极性降低；有的党组织不知如何对居委会实施领导，对民主自治不能发挥主导作用，使自身成为各种矛盾的焦点。

（三）从理论上来看，对增强社区民主自治功能，推进社区民主建设研究的力度不大。社区民主建设，是新时期社区工作面临的一个新课题，它在理论上的研究还远远滞后于实践上的发展。随之而来的是，社区民主建设的指导思想和原则、形式和内容、运作机制及规律等等，都需要从理论上进一步深入研究，否则，无以指导当前的实践。在我们对杨浦区五角场浣沙四村这一直选示范点的调查中发现，虽然“直选”推进了社区民主和自治建设，但仍存在一些问题，比如候选人的推荐上，由于现代城市社区的特点和都市人生活的习惯，人们相互之间缺乏足够的了解，如何使直选做到公平、公正；在直选中行政干预尺度是否得当，怎样才能变居民的被动参与为主动参与，跳出原来的“包办”式选举；居委会选举程序性制度欠缺，如罢免社区居委会成员的程序，包括罢免案的提出、罢免的方式等等问题，都需要理论工作者作深入细致的研究。

（四）从实践上来看，社区民主建设的工作还处在起步阶段，居民群众的参与率有待提高。美国学者卡尔·科恩认为，所谓民主，是一种社会管理体制，“参与”是其中关键性的概念。社区参与是社会整合和稳定的基础之一，体现了社区成员对共同利益和需求的自觉认同，有助于发挥社会成员的主动性、互助性、自觉性。只有居民广泛参与社区事务，才能培养社区意识，形成社区范围内有效的组织结构和运作机制，最终实现社区发展。从我们的调查来看，目前社区居民的参与意愿与参与行动都是不够的，首先表现在居委会的选举上，街道对居委会干部选举的过多干预或影响，加上居委会干部连任现象较普遍，有向“职业化”发展的倾向，造成居民对选举的兴趣与信心下降，导致选举参与率低。其次，总体参与率分布不均。从年龄看，参与社区活动的主要是离退休人员和中小学生，在很多社区都有老年活动室，有为学生开办的种种教育活动，但却很少为中青年人提供社区活动的平台。再次，居民参与程度不深。居民大多数情况下，只是参与社区事务的运作，而很少参加决策与管理，比如说配合居委会的社会救助活动、计划生育工作、文化宣传工作、卫生绿化工作等，都是一种被动的行为，未能真正体现居民自治，从而导致居民社区参与的弱化，对社区公共事务、公共活动的态度冷漠，所以居委会发动的各种社区活动难以引起居民的强烈响应，有时甚至遭到非议与责难。最后，社区建设中一些活动流于形式，有的未能真正代表群众利益，挫伤了群众参与的积极性。比如，为了迎接上级检查而打扫公共卫生、搞文艺汇演等，都没有真正考虑居民的需求，很大程度上削弱了居民对社区的认同感，同时也增加社区建设的成本。

二、增强社区民主自治功能需要处理好两种关系

（一）注重社区民主自治与社区党建协调推进。首先，在认识上，必须明确加强基层党建与社区开展民主自治具有深刻的内在联系，两者是相互促进、密不可分的。一方面，加强社区党建是在政府对社会的干预和调控从直接转向间接、从无限转向有限的条件下，确保社区群众民主自治能够健康、有序发展的重要条件。另一方面，由于社区中社会成员性质的多元性、社会关系的松懈性，从而使得无论是在社区民主自治组织的建设上还是自治制度的运作中，社区群众自治的发展都需要一个有效的、有力的主导力量，这个力量就是党的领导。总的而言，党的领导是社区群众民主自治发展的内在要求，加强社区党建是社区群众民主自治发展的重要条件，而社区群众民主自治是党巩固和发展自己社会基础的重要途径。其次，由于社区党建与基层民主建设的发展有着十分深刻的内在联系，社区党的民主建设不仅关系到社区党组织自身的活力，而且关系到社区基层民主建设的总体发展。社区党内的民主建设可以对社区民主建设的开展起到示范和辐射的作用，实现两者间的有效互动。最后，当前社区党的民主建设中存在许多问题，这些问题的存在影响了其对基层民主建设的示范和推动作用的发挥。这就要求我们必须完善党内各项民主制度，切实保障社区党员民主权利的行使。

（二）注重培育社区组织与推进社区民主的良性互动。自主性、自治性社区组织的培育和发展对社区民主自治的开展意义重大。首先，对于国家来说，社区组织的发展和成熟为政府对社区职责的转换提供了平台，促使政府从社区具体事务操作中解放出来，变操作社区管理为调控社区管理，有利于社区基层民主政治的发展。其次，对于社区民主自治的主体——居民来说，培育社区组织，为扩大居民参与，推进社区管理中民主政治的发展提供了现实途径。居民可以通过加入社区组织，表达自己的愿望和要求，借助社区组织的力量，实现个体力量无法满足的利益需求。此外，在社区组织的共同生活，还可以实现社会成员间的良性沟通。最后，对于社区来说，社区组织是社区建设的组织性主体。它的成长和发育有利推进社区工作专业化和社区工作志愿性质的提高，有利于打破部门和区域行政界限，整合社区资源和满足居民日益增长的多样化、个性化的物质和文化需要。

因此，必须正确为政府和政党在发展社区自治组织中的作用定位，给社区组织一个更加开阔的生长空间，淡化对社区组织的行政领导色彩，切实为社区组织在法律地位、社会保障、财政政策、活动费用等方面的情况提供一系列明确的政策和法律规定，从法律上保护社区组织的合法地位和自主地位。同时，社区自治组织又要在党的领导下，依法发展，加强自主能力的培养和自主机制的完善，减轻和摆脱对行政的依赖。

三、对增强社区民主自治功能的操作性思考

（一）加强领导，正确引导，培育居民的民主参与意识。要加强对社区民主自治，推进社区民主建设工作的领导，进一步统一各级党政领导干部的思想认识，增强社区民主建设的意识，制订适合本地区实际的社区建设的工作措施。要把按照宪法和法律的要求，落实居委会自治功能，列为街道党工委、办事处改进领导方式的重要内容，加强指导和检查，保证社区民主建设落到实处。同时，要积极引导，培育居民群众的民主参与意识。在目前条件下，可通过政府动员的方法来刺激居民的参与意识，但这种动员不能靠外在的强制性压力，而是要将居民参与的行动与其真实利益联系起来，避免一些形式主义、表面文章、只讲究声势而忽视居民真正需求的做法，通过一些踏实有益的工作培养居民对社区的认同感，增强居民参与的兴趣，主动的参与社区公共事务的决策管理。要切实从“四性”工作出发，创造形式多样的平台，使居民认识到，在生存的载体由单位转移到社区、自己由“单位人”转为“社区人”后，必须积极培养自己对社区的主人翁意识、自治意识，积极参加到社区各项工作的管理和决策中去。提高自己的社区意识和社区认同，倾力维护社区的公共利益，协调好自身与社区的利益关系。

（二）明确界定社区的自治权。与《居组法》的要求相比较，目前社区的实际自治的空间明显不够，有必要明确具体地界定社区的自治权。1、财产权，包括：居委会财产的所有权和收益权任何单位和个人不得侵占；社区兴办的社区服务业收入只能用于社区公益性事业和改善社区工作者待遇，任何单位和个人不得挪用；社区在兴办公益事业时，可以通过民主自愿方式，向受益的社区成员筹集资金；居委会有权拒绝不合理的财力和人力摊派。2、决策权，在社区党组织的领导下，社区成员代表大会可以根据《居组法》的原则自主决定本社区公益事务中的重大问题。3、选聘权，社区成员代表由社区成员通过一定的民主程序选举产生，社区成员代表大会选举产生居委会和议事层，居委会自主选聘居民小组长、楼组长等社区工作者。4、管理权，包括社区硬件设施的建设、管理和维护权（如办公室、图书室、健身器等公共设施的维护与管理）、社区自办的服务网点管理权、社区群众性文化教育活动的组织和开展、社区不文明行为制止权、社区群防群治的组织权、社区民间纠纷调解权等。5、监督权，包括对街道等政府部门实施监督的权利；对社区内的各种经营单位的行为进行监督的权利；向有关部门举报和反映问题，并要求答复的权利；向有关部门反映社区成员的利益需求，并维护社区成员的合法利益的权利。