如何完善党政领导干部交流制度和任职回避制度研究

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推进党政领导干部交流和任职回避是干部制度改革的一项重要内容，也是加强对领导干部廉政建设的重要管理措施。领导干部合理流动，不仅有利于提高干部队伍整体素质，改善领导班子结构，增强领导班子战斗力；而且有利于干部打破狭隘的地域观念，摆脱人情和关系的束缚，放手开展工作，具有重要意义。党的十六届四中全会《决定》提出了“加大干部交流力度，进一步落实和完善干部任职回避制度”的要求，为完善这项制度指明了方向。我们在贯彻落实中央和省市有关文件的基础上，结合鼓楼实际，认真总结了《干部任用条例》实施以来我区实行干部交流和任职回避制度的情况，围绕如何进一步完善领导干部交流和任职回避制度进行了探讨。

一、实施干部交流和任职回避的意义

交流和任职回避制度从古就已实行，是对干部（官员）管理的一项行之有效的措施之一，它的优势在于：

1、有利于增强领导班子整体功能。实施干部交流和任职回避，能增强班子活力、优化班子结构，更新思想观念，带来新的理念和好的工作方式，同时能使干部摆脱各种不正常的“关系网”，大刀阔斧地开展工作，从而促进当地经济社会各项事业全面健康发展。

2、有利于培养锻炼干部和造就人才。实施干部交流，可以使干部在不同环境中经受磨砺，开阔视野、提高能力、求真务实、开拓创新，特别能在艰难困苦的环境中磨炼意志、坚定信念，保持良好的作风，练就为民服务的本领，从而快速成长成才、建功立业。特别是培养和造就想干事、能干事、干成事的优秀领导干部，更要通过实施干部交流来培养、提高和磨砺他们，使他们练就非常之才、成就非常之业。

3、有利于地区事业的整体发展。我们实施干部交流，有利于培养造就人才，自然也就有利于实现地区的发展大计；同样，我们要实现地区发展大计，必须实施干部交流使干部资源合理流动、科学配置，使优秀干部向重点部门和急需部门聚集，在干事创业中成长。

4、有利于领导干部的廉政建设。干部交流和任职回避可以防止或减少领导干部运用手中权力徇私舞弊的机会和可能，为党政机关的廉政建设提供保障机制。

二、鼓楼区实施干部交流和任职回避的主要做法

一直以来，特别是《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布以来，鼓楼区委高度重视干部交流和任职回避工作，通过实施干部交流和任职回避培养锻炼了一批批干部，干部队伍整体素质明显提高，各级领导班子干事创业的整体功能明显增强。主要做法是：

1、提高认识，狠抓落实。区委把干部交流和任职回避作为干部管理的一项重要手段来抓，注意把干部交流与班子换届、班子调整和实行干部任期、任届、任职回避制度结合起来，与锻炼、培养年轻干部结合起来，与加快经济发展的需求结合起来。在回避、交流中，注意做好干部岗位轮换工作，使干部在多个岗位上经受全面锻炼，并制定了相应的制度予以落实。2000年，我区出台了《鼓楼区科以下干部交流暂行规定》，去年，又制订下发了《鼓楼区党政机关干部交流工作实施办法》，作出了实行干部交流的具体规定。同时，加强做好干部的思想教育工作，教育干部自觉服从党的需要和组织上的工作安排，强化服从组织的意识，做到那里需要就到那里去，到那里要努力把工作做好。强调回避、交流是一种考验，是党性锻炼，要求每个领导干部都要过好这一关。

2、形式多样，重点突出。一是走下派交流之路。有不少优秀年轻的干部长期在机关工作，虽然具有较丰富的机关工作经验，但却缺乏街道社区工作经历和经验。区委着眼于提高机关干部适应街道社区工作、服务社区群众的能力，分期分批组织优秀年轻的干部交流到街道社区工作。2002年以来，共有20多名机关年轻干部到街道或社区任职，通过锻炼，他们的工作能力特别发展经济、驾驭全局、应对复杂局面的能力有了明显提高。二是走“上派交流之路。为了学习上级机关的先进经验和做法，提高干部素质，提升工作水平，近年来，先后选派优秀干部到市委办公厅、市计委等单位学习锻炼，从锻炼情况来看，他们的综合素质有了较大提高。

3、科学规划，确保实效。干部交流是一项长期且复杂的工作，因此，我区在实施干部交流工作中做到科学规划，重点突出，精心组织，确保被交流干部在新的工作岗位能做出成绩。一是明确交流主体。重点抓好下列干部的交流：有发展潜力和培养前途的优秀年轻干部；各级党政班子主要领导；管人、管钱、管物、掌握政策调控权的，权力相对集中的岗位上的领导干部。通过抓好这类干部交流一方面培养造就优秀党政管理人才，另一方面引导干部增强廉洁自律意识，有效地防止以权谋私等腐败现象的产生。二是正确把握交流方向。重点抓好干部的横向交流和纵向交流。通过交流使班子成员的知识结构趋于合理，气质趋于相容，从而减少内部磨擦，增强班子团结，也可以使干部开阔视野、增长才干，还有利于干部换位思考，增强全局观念。三是制定干部交流工作规划，结合领导班子换届、领导班子届中调整和干部的提拔使用来实施，使干部交流工作能够健康有序开展。

三、实施干部交流和任职回避中存在的主要问题及原因

实施干部交流和任职回避，有利于增强领导班子整体功能，有利于培养锻炼干部和造就人才，这是实施干部交流的优点所在。但是我们在实施干部交流和任职回避过程中也遇到了一些困难，主要是在干部交流上存在困难，因为任职回避大家容易理解和接受，概括起来，主要是：

一是交流渠道不够顺畅。我们在实施干部交流中，遇到相同的问题就是“交流不畅”，即：由下向上交流易，由上向下交流难；向条件好的地区交流易，向条件差的地方交流难；“冷门”单位向“热门”单位交流易，“热门”单位向“冷门”单位交流难；事业单位向行政部门交流易，行政部门向事业单位交流难。

二是计划性不够强。实施干部交流既要科学规划又要具体计划，有步骤地组织实施。目前，我们实施干部交流的随意性较大，没有制定长期规划，有时候甚至缺少年度计划。

三是交流人员素质不够高。有些领导对干部交流工作理解不够、重视不足、支持不多，对优秀干部或者听话的干部“不放手”，对“不听话”或毛病多的干部则借机甩包袱。

四是交流与任期制难处理。干部交流要求分期分批、适时及时交流，而干部任期制则要求在一个任（聘）期内，尽可能地少调整干部，特别是不能较大幅度调整干部，这就使实施干部交流与执行干部任期制产生了一些矛盾，两者关系较难处理。

五是易产生“短期行为”。实施干部交流制度，特别是干部交流比较频繁的地区，领导干部没有在一个地区一个单位长远工作的打算，容易产生急功近利的思想，都想在短期内作出成绩，有的还不惜成本搞所谓的“民心工程”和“形象工程”，浪费了资源，损害了党委政府的形象，影响了地区的发展。

在实施干部交流中存在上述共性问题的主要原因是：

1、思想认识不够到位。有的单位主要领导对干部交流工作不重视，不支持，对干部交流的意义和目的宣传不够，给交流工作带来了一些思想障碍。被交流的干部若是平职交流，尤其是从大单位交流到小单位，从条件好的单位交流到条件较差的单位的干部，很多人未能正确理解，认为这个干部有问题，有些交流干部的亲朋好友也不理解，给被交流干部造成很大的思想压力。

2、权责利不对等。由于部门与部门之间、上级机关与下级机关之间、行政部门与企事业单位之间、“热门”单位与“冷门”单位之间，在一定程度上存在权责利不对等的现状，因此很难向条件差的部门交流干部。

3、配套制度不完善。干部交流特别是跨区域的交流，对被交流的同志会带来一些不便，如工资标准等，现在都没有明文规定，操作起来较难把握。正因为干部交流的配套制度不完善，未能很好地解决被交流干部的实际困难和后顾之忧，在一定程度上影响了他们工作积极性和创造性的发挥。

4、管理、监督不到位。对干部交流中存在的问题，未进行有效的监督和管理，同时，对被交流干部的跟踪考察不够，未能及时了解他们的实际状况和存在的困难，因而不能及时有效地进行教育管理。

四、完善干部交流和任职回避制度的对策

干部交流和任职回避工作存在的问题，有主观因素，也有客观因素，有机制体制上的原因，也有干部素质不高的因素。要解决这些问题，需要从多方面入手，切实处理好以下几个环节。

1、进一步加强宣传教育，提高对干部交流和任职回避工作的认识。采取多种形式，对干部交流的目的和意义进行广泛宣传，引导广大干部提高认识，明确实行干部交流和任职回避是加强领导班子和干部队伍建设的需要；是深化干部人事制度改革，培养优秀年轻干部的需要；是改善干部工作环境，增强班子团结，加强党风廉政建设的需要；是提高自我、完善自我的需要，从而自觉接受组织安排，以高昂的斗志和崭新的精神面貌迎接新的考验。

2、继续完善领导干部交流和任职回避制度。需要制订更为规范的、操作性强的措施，使领导干部交流和任职回避工作制度化、规范化。干部交流回避制度应该对干部交流的目的、交流的范围、形式、交流的时限、交流的对象和条件、交流的数量和时机、交流的流向、交流的程序及交流的纪律等作出规定，减少随意性，实现多层次(正职之间、副职之间、同级单位之间)、多形式(纵向、横向、轮岗、挂职)的交流。

3、制定计划，突出重点，加大交流力度。一是着眼于优化各级领导班子结构，推行调整性交流。对班子成员结构不合理和存在问题的领导班子，要通过交流其中的某些成员，改变班子的结构。对于能力较强、政绩突出、群众公认的干部，实行提拔交流；对于政治素质较差、事业心不强、自身要求不严、甚至影响班子团结的干部，实行降职交流；对于年龄偏大或身体不好，不宜在班子中工作的干部，实行非领导职务岗位的安置性交流。二是着眼于培养锻炼年轻干部，推行培养性交流。针对年轻干部文化素质高，但工作经历、社会阅历、实践经验相对不足的实际，有计划地对他们实施培养性交流，让他们在多种环境和岗位上增长才干，逐步成熟。三是着眼于改善领导干部的工作环境，推行换岗性交流。干部使用的周期性规律表明：一个干部在同一职级岗位上任职时间过长，求知欲和进取心容易弱化，工作上容易滋生经验主义和教条主义，工作难以创新。因此，要通过换岗交流，为干部创造新的环境和岗位，激发他们的活力。四是着眼于加强领导干部廉政建设，推行回避性交流。主要是“避亲避籍避熟”。有亲属关系的领导干部不安排在一个领导班子内或有领导与被领导关系的直属单位内任职。这样更有利于领导干部减少社会关系的束缚，全身心地投入工作。

4、要多关心和帮助交流的干部。交流人选确定后，要事先向被交流的干部打招呼，详细介绍调往单位的性质、特点、工作成绩及存在的问题，以便他们心中有数，提前做好准备。交流后，要加强跟踪考察，随时了解他们的工作情况，及时帮助指点提醒，以便通过交流切实得到锻炼提高。

5、要制定相应的配套制度。一是对各单位干部的福利待遇作出相关规定，尽量缩小之间差距，减少干部交流的阻力。二是把推进领导干部交流与深化、推行干部人事制度改革紧密结合起来，与公务员制度的实行、干部的升降、奖惩、回避等结合起来，形成干部能上能下、能进能出的机制。三是要严肃领导干部交流和任职回避纪律，对无正当理由、拒不执行组织交流决定的要给予免职或降职处分。