规范司法行为问题研究

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规范司法行为必须深入了解司法行为的性质、特点和内容；全面掌握当前司法行为存在司法主体素质不高，执法不公、不规范等问题的现象和因素；认识和分析其产生的根源，从而寻求出规范司法行为需要解决的问题和解决的方法、途经、对策和措施。并加以完善和改革，从而在我国建立起公正、高效、权威的社会主义司法制度。从而最终规范司法行为，早日在全社会实现“公平正义”。

一、司法行为的概念、内容、特点和要求①

1、司法行为的概念：司法行为的概念分为广义和狭义两种概念。广义的司法行为是指国家司法机关的工作人员开展司法活动，履行司法职责以及与履行司法职责相关的各种行为的总和。如审判行为、检察行为、执行行为、普法教育、法制宣传、信访接待、作风建设、清正廉洁、后勤保障等行为。狭义的司法行为仅指国家司法机关的具有执法主体资格的司法主体依据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门性活动的行为总和。如审判活动行为、检察活动行为等。根据现实社会的需要，本文拟对广义司法行为的相关问题进行阐述

2、司法行为的内容：总的来讲是指国家司法机关的工作人员具体适用法律按照法定程序处理案件及执行相关法律工作的活动。它包括司法行为主体、行为客体、行为内容。

⑴、行为主体，主要包括人民法院的法官、执行员、书记员、司法警察；以及人民检察院的检察官、书记员等人员。

⑵、行为依据，即法律等规范性文件。

⑶、行为客体，即司法行为对象包含的标的物。也即法院和检察院处理的各种案件、纠纷所承载的权益（物质的、精神的、政权的、主权的权益）

⑷、行为程序，行为主体依法适用法律处理各种案件、纠纷时所应遵守的方式、方法、步骤和顺序。

⑸、行为环境②，即行为主体进行司法活动时所面对和需要的的特定环境（体制的、对象的、文化的、工作和生活的环境）。

⑹、行为结果，即行为主体开展的司法行为结束后所取得的结果。

3、司法行为的特点：司法行为是作为国家政权内容之一的国家审判权、国家检察权在行使中产生的行为。因此它包含了以下特点：

⑴、行为主体的特点：

①主体具有法定性，司法行为主体必须是国家权力机关（同级人大部门）许可并授予其执法资格的人员。如法官、检察官等。

②权力行使的独立性、司法行为主体行使司法职权时，具有独立性，不受任何其它组织和个人的干涉。否则难以保证司法权行使的公正性。

③活动的程序性。司法主体在进行司法行为时必须按照法定职权和法定程序进行。如在处理刑事案件时必须按照刑事诉讼法所规定的程序进行。

⑵司法行为内容的特点：

①职权法定性。是司法主体依照法定职权和法定程序运用

法律规范处理案件的专门活动。即以国家名义行使司法权的专门活动，其它任何其它组织和个人都不能行使该项权利。

②程序法定性。司法行为是司法主体按照法定职权和法定程序进行的专门活动。如在处理刑事案件时必须按照刑事诉讼法程序进行。严格按照诉讼程序进行是保证司法公正、公平的首要条件。否则难以保证当事人的合法权益和法律的正确适用。

③裁决权威性。司法行为大多是司法主体适用法律裁决纠纷的行为。是矛盾纠纷的终局处理行为，是社会正义的最后一道防线。所以法律赋予了其很大的权威性和强制性。一旦作出裁决即具有法律效力，任何组织和个人都必须执行，非因法定理由不得随意改变。

4、司法行为的要求：

⑴、公正，“公正和效率”是司法活动的生命线，公正即司法行为应做到正确、合法。做到“公平正义”。正确的要求即在司法活动中首先是做到以事实为根据，把事实认定正确；其次做到以法律为准绳，适用法律正确；最后对案件的处理要准确。合法的要求即法律适用要合符法律之规定，既要做到每一个步骤，每一个程序按照法律的规定和权限进行，在定性上要合乎法律的标准和要求。公正是司法行为的核心内容。也是规范司法行为的根本目标。

⑵、透明，就是司法行为尽量做到公开，让老百姓接受和理解。就是最高人民法院院长王胜俊要求的“必须切实尊重人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，以让人民群众看得见、听得懂、做得到、靠得住的方式保障司法公正”。“让人民群众从各级法院承办的每一起案件，处理的每一起纠纷，接待的每一次申诉，化解的每一个矛盾中，感受到司法的公正与效率和社会的公平与正义”。

⑶、高效，及时。就是司法行为要做到及时，案件不能久拖不决。要求司法行为在保证质量的基础上尽最快速度让当事人的诉求得以实现。

⑷、权威，就是指司法行为得到各方当事人及社会的充分尊重，并由义务人不折不扣地履行。也就是法律得到全社会的崇高信仰，司法行为具有极高的公信力，对有效化解矛盾，定纷止争具有不可替代的作用。

公正、透明、高效、权威是司法行为活动的基本要求，四者是个统一整体，缺一不可。正如肖扬院长所说“司法失去公正，高效就没有意义，权威难以树立；司法不讲效率，案件久拖不决，公正就会大打折扣，权威也难以树立；司法没有权威，即使办理的案件再多，也不能起到有效化解矛盾、定纷止争的作用”。司法行为和要求也是本文研究规范司法行为问题的根本目的和意义所在。也就是争取在全社会实现“公平正义”

二、司法行为与司法主体、司法制度、司法保障间的相互作用关系。

1、司法行为与司法主体间的关系，

司法主体与司法行为之间密不可分。没有无主体的司法行为，司法主体离开司法行为就不能称其为司法主体，二者是辩证统一的整体。同时，二者又相互影响、相互作用和制约。主体的素质高，业务精，水平强，司法行为的公正、规范、准确、权威性就高，反之就会较低，司法的公正高效权威就难以建立。因此相互关系非常密切，是个辩证的统一整体。因此，要提高司法的公正高效权威性就必须提高司法行为主体的各项素质和能力。

2、司法行为与司法制度间的关系，

司法制度是司法行为规范正确实施的保障，司法行为是各项司法制度得以落实的必经途径。司法制度越是符合客观实际，设计得越是科学合理合法，就越能保证司法行为的规范实施，反之就会阻碍司法行为准确、合理、合法、规范的运行，就会阻碍司法公正和依法治国的建设。因此，当前在我国必须建立起完善的符合社会客观实际的司法制度。

3、司法行为与司法保障间的关系，

司法行为离不开司法保障，提高司法行为能力水平的重要保障措施就是加强对司法行为的后勤保障。司法能力建设是党的执政能力建设的重要组成部份，加强对司法的保障是保证司法能力建设的重要物质基础，包括对司法机关的经费投入，基层基础设施的建设，司法科技装备投入等等物质装备的支持。否则，就会出现前几年报纸报到的“法官不得不为了一家人的生饥而上街登三轮车，哪有时间和精力全身心投入到工作和提高知识能力水平上去？”的无奈之举动，这又怎能提高司法行为水平和能力呢。为此必须大力提高司法保障水平。

三、规范司法行为的概念、内容及作用。

1、规范司法行为的概念，首先需要认识的是规范的概念：《词典》对“规范”一词的解释是：“约定俗成或明文规定的标准”。如是推之，规范司法行为即是指按“约定俗成或明文规定的标准”开展司法行为，或说使司法行为成为“明文规定的标准”的司法行为，而当前我国对于司法行为标准的要求是公正、透明、高效、权威，广而推之，规范司法行为即是司法行为成为公正、透明、高效、权威的司法行为。

2、规范司法行为的内容：规范司法行为的内容即是对司法行为的内容进行规范。即对司法行为主体、行为客体、行为依据、行为程序、行为环境、行为结果等内容中与司法行为标准要求的公正、透明、高效、权威不一致的内容、现象和方面进行清理、纠正、整改、完善，从而最终达到规范司法行为、促进社会实现公平、正义、和谐的目的。

3、规范司法行为的作用：规范司法行为是建设我国社会主义法治国家的需要；是保证司法机关独立、公正办案的需要；是最大限度的实现保护人民群众的合法权益的需要；是最终在全社会实现“公平正义”以及建立“平安和谐”国家的需要。足见其意义十分重大。

四、当前规范司法行为的必然性、重要性、紧迫性③。

1、当前我国司法行为存在许多不规范的现象，既影响司法公正，又影响司法权威和公信力，这对规范司法行为显得很有必然性、并且显得非常重要和紧迫。主要表现在以下方面。

⑴、司法主体的司法水平和能力与需要不相适应④，直接制约规范司法行为的正常实施。表现为：一是司法主体的思想观念落后，没有做到解放思想，实事求是，与时俱进；二是司法主体的工作作风和纪律不硬，对当事人“冷、硬、横、推、拖、嘲笑”等等问题，没有树立起脚踏实地，求真务实，开拓进取的作风，没有完全做到令行禁止，政令畅通；如一位人民法庭的法官在开庭前遇见其审理案件的当事人和当事人所委托的律师，因其与当事人和律师均认识，便无意识地开完笑对该律师说了句，“大律师好！”，结果就被该当事人人抓了“把柄”，说法官鄙视或侮辱了该律师，并立马向院长告了一状，认为该法官审理此案一定不公，遂产生了不信任，为此，法官的一句笑话影响了司法权威。三是司法主体的服务意识不够，责任心差、办事漂浮、特权思想严重，没有树立起服务基层，服务群众，服务发展的意识；四是司法主体履行工作职责的责任心不强，个别人员不具有强烈的事业心和责任感；五是司法主体的廉洁自律不够，个别人员没有做到严于律己，廉洁从政，秉公执法；六是司法行为主体专业水平和业务素质较差，对案件事实认定不清、法律适用错误、文书制作粗糙，造成错案问题突出。

⑵、司法行为依据即法律等规范性文件存在一些瑕疵。表现为法律法规之间不完善，相互间有矛盾以及法律法规中有些部分己滞后等问题。

⑶、司法行为客体没有完全得到法律的全面的保护，或者说保护调节行为客体的法律规范不健全，致使百姓部分诉求没有得到完全保护，导致当事人对部分司法行为不满。

⑷、司法行为程序存在随意性，行为主体处理各种案件、纠纷时没有遵守法定的方式、方法、步骤和顺序，导致程序违法事件时有发生，严重影响司法公正。

⑸、司法行为环境不宽松，即行为主体进行司法活动时所面对的特定环境（体制的、对象的、文化的、保障的、工作和生活的环境）严重制约司法行为的公平、公正实施。

⑹、司法行为结果不当，不合理、不公正，导致公众对整个司法行为失信或不认可。

2、司法行为主体及其家人、亲友利用职权之便实施的谋私利行为（可称为司法附属腐败行为，其与司法行为有密切联系的行为）致使司法行为本身的独立性，中立性、权威性、公正性受到严重侵犯和损害。具体表现为以下方面。

⑴、一是司法行为主体实施徇私枉法、权钱交易等违法行为；

⑵、二是司法行为主体玩忽职守、司法不作为，导致损害法律及当事人的行为；

⑶、三是司法行为主体家属经商，办企业，开娱乐场所，从而近接接受他人钱物谋利，严重者导致司法行为主体实施的司法行为受到他人控制，导致办案不公。

3、司法官员和司法机构受制于地方，存在地方保护主义，司法权力地方化，既影响法制的统一和权威，又制约着司法行为的规范化实施。

五、规范司法行为需要解决的问题和解决的方法、途经。

（一）、需要对司法行为主体的结构和素质进行规范。

1、规范司法行为主体的结构⑤，

明确司法机关各类人员的职责，实行工作人员分类管理。司法机关人员种类较多，有驾驶员、书记员、审判员、检察员、法警、后勤行政人员等等，近来有些政法单位还招收了部分临时人员（如驾员、打印员等）他们往往越权办案，职责不分，素质低下，没有经过专门的培训而无专业知识，导致司法行为不规范的时候较多，为此，必须进行人员分类管理，做到职责法定，各司其职。一是加强对临时人员和管理和培训；二是推动书记员管理体制改革，推动聘用制书记员单独管理序列；三是进行法官、检察官助理试点，探索人员配置新模式；四是推动改革，加快法官、检察官定编工作，严格其准入的条件和程序，确保其素质。

2、需要全面提高司法行为主体的素质和能力。

作为不断推动社会历史进步强大动力源泉的社会生产力组成主要要素的劳动者，其素质和能力的高低往往在很多时候起着决定性的作用，这己是不争的事实。为此，作为司法行为实践者的主要参与人，即司法行为主体（司法队伍）素质和能力的高低尤为重要，它也是对规范司法行为起决定作用的要素。为此，必须从以下几方面进行解决。

⑴、首先，要树立好“三观”⑥。

第一，要树立好道德观，法官和检察官是“道德的化身、正义的使者”。古人讲“百行以德为首”，作为社会群众的精英——法官、检察官，道德上更应严守清白，精神上更应追求高尚，行为上更应磊落坦荡；要勤勉敬业，在履行职责和其他司法行政职责时，忠于法律和公正的信念，热爱并尊重法官职业，要有一种不干好工作就“食不甘味，寝不安席”的责任感；要讲团结，就是大事讲原则，小事讲风格，就应牢记“以恕己之心恕人，以责人之心责己”，要讲组织纪律，要甘于奉献，淡泊名利。

第二，要树立好人身观，要有牢固的宗旨意识。司法官员的人身使命就是“公正司法、一心为民”，必须要把这种使命作为人身的目的和归属，就象革命先烈忠心于党的事业一样，用尽全身心力忠诚于司法事业。做到恪尽为民之责、多谋为民之策，善办为民之事。

第三，要树立好价值观，要认识到法官、检察官的价值是人类社会稳定繁荣不可或缺的守护使者，或说是守护神。其价值不可替代，其尊荣不可以用词表达。司法行为主体一定要认识到这一点，为此要做到廉洁自律。要做到象同志的“居高官而纤尘不染，理万财而分文不贪”。其尊荣不可以被金钱名利所收买。其千万不要居功自傲，贪图享乐，甚至迷恋钱、权、堕落沉沦，要树立一身为维护其尊荣、清廉而献身的价值观念和精神。

⑵、其次，要提高素质和能力，加强法官、检察官职业化建设。必须做到水平过硬。司法工作是一项高度专门化和技术性很强的工作，司法的过程是一个综合运用哲学、社会学、法学等各门知识的过程，具备渊博的知识和丰富的经验，方能胜任该职业。故司法工作者务必精通政策、法律知识，精研法理，熟悉司法工作所必需的社会科学与自然科学，要不断提高解决具体问题的能力。否则就会错案不断，错误常犯。严重影响司法行为的公正性。

（二）、需要对司法行为依据的法律法规及规范性文件补充、修改和完善。

首先，法律是依法行政的根本，在我国大力推进依法治国的进程中，只有法律完善了，才有法治的依据。随着我国改革的不断深入，市场经济的不断完善，相应的法律、法规也必须制定和完善。因而，在条件允许时，全国人大对法律进行必要的修改，补充和完善。使之更加符合实际、更具可操作性，加大力度打击违法行为。否则会导致无法可依，影响司法行为的规范和准确性。

其次，要进一步做好我国立法权限划分工作，处理好中央与地方、人大与其常委会、国务院各部委及其直属机构与地方人大及其常委会的立法权限关系，尽量避免立法权限不清楚现象的发生，解决好法律等级效力问题，尽量避免立法冲突；其次要进一步完善我国的立法程序，我国应进一步把立法程序细化，使之更具有操作性，更具有民主性和公开性，从而在程序上保障"良法"的出台；最后，要进一步提高立法技术，保证立法质量，立法技术直接影响到立法的质量。认真研究和熟练运用立法技术，是我国社会主义法治建设的一个必要条件。

（三）、需要改革和不断完善司法制度，建立司法独立的新体制，以增强司法体制自身的防腐蚀和抗干扰能力⑦。

司法独立是司法的内在本质要求，是司法活动的一般规律。

司法的功能是定纷止争。司法机关是与争议双方无利害关系的中立的第三者，只有它在司法活动中能始终保持中立的立场，才能公正无偏地解决纠纷。司法应该独立，就像体育比赛中的裁判应该中立一样，是理所当然的事情。

现行司法体制受制于人的因素太多，难以实现真正的独立审判，使法官、检察官们经常处于要么坚持原则、秉公办案而被“合法地”报复，轻则被穿上“小鞋”，重则被“因工作需要”而“正常”地调离法院，要么听之任之、违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地。为此，需要改革和不断完善司法制度，建立司法独立的新体制，以增强司法体制自身的防腐蚀和抗干扰能力。

（四）、需要加强对司法的监督，防止司法权力的滥用，以有效的监督规范司法行为，从而推动司法公正和效率的实现。

任何权力都是一柄双刃剑。在赋予司法人员独立的司法权，以增强其抗干扰能力的同时，还必须加强对司法的监督，以防止权力被滥用而背离赋权的目的。应进一步完善现有的党内监督、人大监督、群众监督，当前尤其需要加强的是新闻舆论的监督，强化新闻监督职能是许多国家廉政建设的成功经验之一。要抓住腐败分子“不怕丢官，不怕坐牢，就怕见报”的心理，在不影响和损害司法独立的前提下，对腐败行为要坚决予以曝光，并做连续报道，紧追不放。当然，对新闻舆论的监督也应加以规范，应尽快制定新闻法和监督法，使各种监督方式规范化、法制化，使舆论监督如朱容基同志题词：“舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵。”

（五）、需要大力加强司法保障⑧。

司法主体是维系国家法治的特殊群体。他们行使职权，理应受到较为完备的法律保护。在我国法官、检察官在履行职务活动中，由于各种原因而被停职、免职甚至判刑的事情也常有所闻，遭遇围攻、殴打等事件也时有发生。同时司法机关办公设施老化、办公经费不足，严重制约司法效率和能力的与时俱进的发展。因此，需要加强司法保障。

1、建立法官、检察官司法豁免制度。司法豁免是各国的司法通例，我国也不应例外。我国应当改变管理模式，建立一套符合法官、检察官职业特点的监督制约机制，对法官进行停职、免职、降职、辞退、处分予以明确的规定和保护。

2、建立法官、检察官不可更换的专职制度。非经法定事由，不可更换，不得被免职、转职或调动工作，这些年来，法官、检察官因为职业风险大、待遇低、压力重，有的改行走人，有的辞职干律师，法官、检察官队伍流失严重。

3、实行法官、检察官高薪制度。法官、检察官地位高和较高的劳动价值，应与他的职业待遇、社会地位、尊严、职务紧密相连，显示他们与公务员的不同，体现他们职业的特点，这也是职业保障中的核心内容。因此，必须提高其待遇，要让他们享有比一般公务员高的薪金，提高法官、检察官职业的社会地位，能使其充分感受到职业的荣耀感。同时，提高了待遇，使他们有较好的经济支撑，有助于其增强抵制来自各方面利益诱惑的能力，有助于其抵御腐败的动机和行为。因此，从社会层面来说，法官、检察官的待遇提高了，就会提高社会公众对法官、检察官职业重要社会价值的认同和应有的尊重。

4、建立法官、检察官安全保障制度。有些当事人在个人愿望或者利益得不到满足，或者对司法活动存有偏见的情况下，甚至还会把怨恨发泄到法官、检察官的身上，或者谩骂，或者伤害，进行人身攻击。在发生暴力或暴力威胁事件时，应与公、检部门建立快速联动机制，共同采取有力措施打击威胁办案人员的不法行为，情节严重的予以追究刑事责任。

5、建立法官、检察官职业培训制度。职业培训和接受再教育既是法官、检察官的权利，也是法官、检察官的义务。培训的内容主要抓好上岗教育，对现任法官、检察官进行知识、观念和方法论的更新教育，以及法官、检察官个人品德教育、职业道德教育和纪律教育。培训基金每年应由国家财政统一拨付。

6、需要大力加强司法机关办公设施等装备建设、逐年提高办公经费投入。

（六）、需要不断的、大力的提高公民的法制意识⑨。

提高公民法律意识是实现法治的观念基础，是当前增强公民诉讼意识和营造宽松司法环境的必然途径。从而也给司法行为一个宽松的司法环境。因此，提高公民法律意识的问题显得尤为重要。提高公民法律意识的途径主要有：

1、提高专业法学教育的质量。首先是解决专业法学教育与法律职业相分离的问题。其次，专业法学教育本身存在着诸多问题，在法学教育的目标定位方面，必须把培养学生的现代法律意识作为法学教育的教育之本，从课程、教材、师资等方面予以切实的保障，只有这样，才能为全社会公民法律意识的提高创造条件。

2、提高普法工作的质量。普法教育应以提高公民法律素质，推进中国公民现代法律意识为目标。除将公民法律意识的现代化作为普法教育的目标外，在普法教育的内容方面，应由原来的具体法律规范和条文的教育为主转化为现代法律意识的教育为主，编写较为易懂的全国统一的普法教材，主要灌输给公民现代法的基本观念和主要内容，重点在于对公民权利意识、诉讼意识和法治意识的培养。

3、实施依法行政培养公民对法律的信任感。行政机关作为国家权力机关的执行机关，直接行使着大部分的国家权力。对行政权进行控制无不必要。实践证明最为有效的是法律方法的控制。要加强与完善行政组织、行政行为、行政程序和行政救济各个方面的立法，提高行政执法人员的素质，强化行政执法责任制，完善法律对行政权的控制。

4、通过公正司法增强公民对法律的信任感，提高司法行为公信力。

（七）、需要进一步改革和不断完善司法机关的体制、机制和管理制度⑦⑩。

为了公正司法和严格执法、以及规范司法行为的需要。必须进一步改革和不断完善司法机关的体制、机制和管理制度。为此党的十六大作出了推进司法体制改革的重大战略决策。于2004年底提出了改革和完善诉讼制度，改革和完善诉讼收费制度，改革和完善检察监督体制，改革劳动教养制度，改革和完善监狱和刑罚执行体制，改革司法鉴定体制，改革和完善律师制度，改革和完善司法干部管理体制，改革和完善司法机关经费保障机制，改革有关部门、企业管理“公检法”体制等10个方面35项改革任务，成为新中国成立以来集中进行的一次重要司法改革。目前，各项改革任务都取得了实质性进展，其中绝大多数已经完成或基本完成。总的看，司法体制和工作机制进一步理顺，监督制约机制进一步完善，执法环境和执法保障进一步改善。但是为了公正、高效、权威的社会主义司法制度早日建立和完善。我们还必须在改革和完善司法干部管理体制，改革和完善司法机关经费保障机制等方面建立起符合中国特色和实际的制度。从而保证司法行为的合法有效行使。

1、进一步改革和完善法院、检察院的内部管理制度。如合议庭制度，审委、检委会制度，法律文书签发制度，科学合理的工作管理和考核制度。这些制度的不合理、不完善、不健全严重制约了司法行为的规范运行。因此必须加以改革和完善。

2、进一步改革和完善干部管理体制，应当建立起不受地方政府、机关控制的司法机关干部人事任免和管理的制度。

3、进一步改革和完善司法机关经费保障机制，应当建立起不受地方政府控制的司法经费投入保障制度。

4、在司法体制上改变目前法院的建制。理顺司法机关与地方党政机关和权力机关的关系，从宏观司法体制上确保司法独立，防止司法机关受到地方党政机关乃至权力机关的非法干涉，导致司法不公。

六、规范司法行为是一个与国家社会经济发展同步的长期的渐进的不断完善的过程。

规范司法行为是一项系统工程，既需要公民法制意识的大力提高予以配合支持，又需要下大力气，通过多种手段提高司法主体的各项素质。既需要随政治体制改革一起推进司法体制改革，又需要不断加大对司法机关的保障投入，这些工作不可能一蹰而就，只能是稳步推进，是一个与国家社会经济发展同步的长期的渐进的不断完善的过程。