新农村建设中的农村职业教育与农民培训

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农村职业教育、农民培训对于提高农村劳动力素质、培育新型农民、发展现代农业、农村劳动力转移就业、提升农村工业和服务业层次、繁荣农村经济、建设社会主义新农村都具有重要意义。当前，我国农村职业教育和农民培训工作还相对滞后，投入不足、培训就业脱节等问题仍亟待解决，新型的财政补贴机制、市场化及多元化运作模式、部门之间乃至输入地与输出地之间协作机制等制度体系还有待完善。

一、加强农村职业教育和农民培训对于新农村建设具有重要意义

在一切生产和发展要素中，人是根本。在社会主义新农村建设中，农民是主力。长期以来，我国农村劳动力素质低下、农村职业教育不发达、农民缺乏培训已经成为制约我国农民就业增收和农村经济、社会发展的主要因素。在统筹城乡发展、建设社会主义新农村的时代背景下，如何更好地发挥农村劳动力的作用和价值，促进城乡统筹发展、促进农村繁荣就成为一项紧迫而艰巨的任务。

根据*年《中国农村统计年鉴》，*年我国总计有乡村从业人员50387.3万人，其中不识字或识字很少占6.87%，小学程度占27.23%，初中程度占52.22%，高中程度占10.25%，中专程度占2.37%，大专及大专以上占1.06%。高中（中专）及以上劳动力合计只占到农村劳动力总数的13.68%，而有86.32%的农村劳动力受教育都在初中及以下。此外，没有接受过技术培训的农村劳动力约占70%。可见，我国没有受过职业教育或培训的低素质农村劳动力还比较多。

加强农村职业教育和农民培训是适应经济结构转变、促进充分就业的迫切需要，对工业化发展、解决“三农”问题、富民强国具有深远的战略意义。在我国城乡经济社会结构加快转变的时期，农村职业教育及农民培训与解决“三农”问题、工业化及城镇化发展、建设社会主义新农村、构建和谐社会的重大战略密切联系在一起。

发展农村职业教育及农民技术培训，是提高我国广大农村劳动力素质的客观需要。我国农村职业教育长期相对落后，培训缺乏，导致劳动力整体素质低下。大量农民没有接受适当的职业技术教育，缺乏“一技之长”。全国每年有八、九百万初中毕业生不能升入高一级学校，未接受职业技能培训而直接面临就业。让农村劳动力接受职业教育或培训，提高他们劳动技能和素质的重要性已日益显现。

加强农村职业教育和农民培训有利于培育新型农民，促进现代农业的发展和新农村建设。农民是新农村建设的主体，是农业发展的实践者。新农村建设和现代农业都需要新型农民来推动。而农村职业教育和农民培训就是培养新型农民的最主要手段。新型农业技术的推广、农业机械化程度的提高、农业专业化的增强都对农民从事农业生产提出了更高的要求，农民已不能简单依靠传统的农业生产方式，而需要更新知识和技能，推进传统农业向现代农业转变。同时，农村经济和社会结构已发生了重大转变，农村中经济内涵的增强和生产活动的丰富更对农民提出了新的要求。这些都需要依托经过职业教育和培训的农民来进行。

搞好农村职业教育和农民培训有利于我国二三产业发展。农村劳动力素质对二三产业的发展水平及企业的国内外竞争力有着决定性的影响。目前我国二三产业就业人口中，农民工占半壁江山，在制造业中约占60%，在建筑业中占80%。发达地区非农产业包括外资企业员工中，农民工占2/3。在乡镇企业里就业的几乎都是农民工。农村职业教育及农民工培训的状况，关系整个国家工业化的水平、后劲和在国际上的地位。欧美发达国家、日本、韩国等，其发展的共同经验是重视教育、劳动力培训、职业教育。我国二三产业的发展和优化升级迫切需要我国广大农村劳动力能普遍接受职业教育和培训。*年以来我国由沿海发达地区及大中城市发端并向内地及中小城市逐渐蔓延的“技工荒”和“民工荒”，已经反映了我国农民工劳动素质与产业升级和企业技术进步的不相适应。搞好农村职业教育和培训在促进我国二三产业发展的同时，也会有利于农村劳动力务工就业，农村劳动力向城镇和非农产业转移，提高农民收入水平。

二、农村职业教育与农民培训工作中存在的一些问题

近年来，我国已出台一系列支持农村职业教育和农民培训的政策，并陆续开展了一些教育培训项目。农村职业教育和农民培训涉及教育、农业、劳动、财政、科技、扶贫等部门，在这些部门的主导和推动下，我国农村职业教育和农民培训工作开始逐步得到重视、增强并取得了积极进展，农村职业教育规模不断扩大，农民培训形式、内容也日渐丰富。但农村职业教育与农民培训工作中也存在一些问题，主要表现在以下方面。

（一）农村职业教育及农民培训发展滞后

从*年到*年，农村成人文化学校数从49.64万所下降到16.66万所，农民教育和培训的教职工数从41.35万人下降到25.07万人。农民实用技术培训规模也逐年缩小，从*年的年培训8732.31万人次下降到*年的4793.18万人次，不少地方农村成人教育出现发展缓慢甚至弱化的趋势，农民培训的师资力量相对不足。

中等职业学校在校生中农村学生占70%以上，中等职业教育的发展是农村职业教育发展的一面镜子。我国中等职业教育发展态势不稳定，从1994到*年12年间呈波浪式发展。其中，*年中等职业教育的招生人数处于该时期最低水平，为395.22万人，在校生人数1170.34万人。此后，中等职业教育规模才开始逐年扩大。中等教育学校数量则一直处于下降趋势，*年为14466所，比最高年份1997年少7763所，而普通高中数量则稳步增长。中等职业教育占高中阶段教育比重无论是从招生数还是从在校学生数方面都一直处于下降趋势。中等职业教育招生数、在校生数占高中阶段教育比重分别从1994年的65.20%、62.61%减少到*年的42.43%、39.08%，降低幅度较大，分别为22.77%和23.53%。体现了高中阶段教育中普通教育和职业教育发展不平衡，“一条腿长、一条腿短”现象比较明显，中等职业教育发展相对落后。

（二）农村职业教育和农民培训工作历史欠账不少

长期以来，农村职业教育和农民培训工作没有受到政府和社会真正重视，农村劳动力素质提高方面的历史欠账不少。近年来，中央政府及教育、劳动、农业等主管部门对发展职业教育已日益重视，但需要指出的是，地方政府及社会各界仍然普遍更加重视普通高中教育和高等教育，而忽视农村职业教育和农民培训。由于我国教育资源配置严重不合理，农村职业教育发展资金不足、生源缺乏、社会和企业认可度低。近年中央在扭转忽视职业教育与培训“重城轻乡”的局面，但从全社会看，忽视农民教育培训的问题尚未解决。在一些地方和部门，缺乏人力资本投资的战略眼光，工作中往往热衷于投资项目和硬件建设，而对农村人力资源开发重视不够、投入不够；培训工作还没有摆在党委、政府的重要议事日程，缺少统筹规划和协调发展，缺少对培训单位、对用工单位、对农民的配套激励政策。这些都相应地造成我国人才结构也很不合理，一边是高校毕业生就业压力日益加大，另一边是技能型人才较为紧缺。以深圳为例，据*年《深圳市技能人才培养和发展问题调研报告》分析，深圳真正存在的不是“民工荒”，而是“技工荒”，深圳技能人才缺口达5万多人。报告描述深圳现在是三个岗位“抢”一个中级技工，五个岗位“抢”一个高级技工。据其预测2008年深圳技术岗位从业人员将达到180万人，比较现有技能人才存量的142万人，缺口高达38万人。*年广东全省技能人才657万人，与实际需求量相比，缺口高达130万人，而整个职业技术教育培养出来的毕业生仅30万。技能型人才的紧缺，已经成为增强自主创新能力、推进产业结构优化升级、转变经济增长方式、提高产业技术水平的制约瓶颈。

（三）农村职业教育投入机制和农民培训支持体系不完善

我国农村职业教育和农民培训资金投入不足。总体上我国对教育的投入本身就相对偏低，其中用于职业教育和成人教育的投入就更少，这些教育资金向农村的配置则更少。以技能型人才需求大省的广东为例，虽然职业教育的投入从*年的38.9亿元增加到*年的52亿元，但职业技术教育占整个教育经费的投入比例却从*年的10.5%逐年下降为*年的6.7%。国家和地方财政近年虽然对农民培训投入有了一定提高，但与广大农村劳动力的培训需求不相适应。

近几年，国家财政对农民教育培训有了一些专门的教育项目和培训工程支持，但农民职业教育和培训的投入还缺乏制度保障和相对稳定的收入渠道。农村职业教育和农民培训投入呈现不稳定性，一些培训项目还需要地方申请、部门审批，对地方而言，这种项目的随机性比较强，实施效果也会打折扣。而且多数地方在教育经费中也不安排农村职业教育和农民培训经费，缺乏对农民教育培训的支持。这些都显示了农村职业教育投入机制和农民培训支持体系还不完善。

（四）农村职业教育及农民培训与劳动力市场需求的衔接不紧密

虽然从统计数据看，我国农村中接受过职业教育和培训的农民数量大大增加，但实际上农民技能素质还是没有得到有效提高。从劳动力市场看，技工供求矛盾依然存在，许多企业面临技工缺乏的困难，同时一些农民工却不能满足其要求。造成农民职业教育和培训与劳动力市场衔接欠佳主要有两个原因：一是农村职业教育和农民培训的条件不足、水平落后，教育培训与市场需求不适应。职业教育和培训不仅需要理论课程的学习，而且更重要的是实践能力的培养。而我国农村职业教育和农民培训往往面临培训条件落后、实践设备器材缺乏且陈旧、培训方式跟不上技术更新等问题。同时农村职业教育及培训还存在专业和项目与市场不相适应的情况。职业学校在推出适应市场需求的专业方面滞后，一些培训项目跟不上形势需要，从而培养或培训出来的学生不能满足企业的条件。二是一些培训内容比较简单，且只重形式和数量，没有注重实际效果。由于受经费和条件限制，多数培训只能进行一些简单的培训项目，这直接限制了农民接受培训的选择范围和能力的提升。还有一些部门和培训机构没有以提高农民劳动力素质为真正出发点，没有把培训的内容和质量作为重点，使一些培训项目流于形式。相应地受训农民的劳动技能也就不能满足市场的需求。

（五）农村职业教育和农民培训中社会化办学、市场化培训的机制还有待建立

我国农村职业教育和农民培训还主要是靠政府部门和机构来进行，社会化办学、市场化培训的机制还没有建立，社会参与力量不足。如我国民办职业教育只占全部中等职业学校的10%，职业教育适应市场经济、市场需求的办学机制还未能真正建立，行业参与性差。政府对于社会办学和市场化培训的扶持政策和财政补贴方式也是值得思考的一个问题。对于带有公共品性质的农村职业教育和农民培训活动，政府的投入和支持必不可少，而如何将政府投入和社会化、市场化教育培训结合起来尤为重要。而在这些方面，中央各部门和地方政府都相对缺乏具体的操作措施和办法。

（六）农科教资源、政府资源与产业和企业资源的协调性不强

农村职业教育和农民培训需要各个部门的参与和各种资源的整合。我国农村职业教育和培训资源比较分散，主要分布于教育、农业、劳动、科技等部门。如农业部门在全国有农业职业中专和农民中专3000多所，县级以上农业广播电视学校3000多所，农机学校*多所，各类农民技术培训学校44.1万个。劳动部门在全国有技工学校和就业训练中心各3000余个，并分管社会力量办的职业培训机构19139个。教育部门有成人高等学校481所，中等职业教育学校14466所，职业初中和成人初中共2665所。各个部门都有自己支配的教育和培训资源，但这些教育和培训资源还都是相对独立运行，在农村职业教育和农民培训方面的合作性不强，缺乏资源共享机制。部门之间由于职责不清和利益关系，也往往存在工作合作和资源整合的困难。而农村职业教育和农民培训是一个系统工程，需要各方面专业力量的介入才能顺利完成。资源的分割和缺乏协作影响了农村职业教育和培训的实力和效率。

此外，政府资源与产业、企业资源之间的协调性也不强，政府的职业教育和培训活动与企业培训之间的互动性不强。政府部门的教育和培训资源还没有被企业很好利用，而企业的培训资源也多数仅局限于本企业，没有发挥最大的价值。

（七）劳动力流入地与流出地间农民职业教育及培训相脱节

劳动力流入地与流出地间农民职业教育和培训尤其是劳动力转移培训中存在明显的地区分割现象。一方面是流出地政府认为，教育和培训的农民主要不在当地就业而服务于其他地区而不愿对这些劳动力进行教育培训投资，另一方面流入地政府认为这些农民不是当地人，不愿对他们进行人力资本投资。从而造成了输入地政府和输出地政府对农民职业教育和培训的“两不管”境地。而且流出地在教育和培训的项目、专业等方面也与流入地劳动力市场需求不相适应，以致影响了劳动力的有序转移和具备专业素质农村劳动力的供给。

三、推进我国农村职业教育和农民培训工作的政策建议

当前开展农村职业教育和农民培训工作的政策环境良好，更加上经济发展及劳动力市场对高素质农民劳动力的强劲需求，我国农村职业教育和农民培训工作迎来了良好的发展机遇。但同时我国农村职业教育和农民培训中还有一些有待加强和完善的方面。

（一）进一步增强政府和社会对农村职业教育和农民培训工作的认识和重视程度

总理在*年召开的全国农村教育工作会议上曾指出：要彻底转变鄙薄职业教育的传统观念，使农村职业教育在今后几年有一个较大发展。但是，社会意识形态的转变是一个长期的过程，还需要教育体制改革、人事制度变革、企业用人机制转变等做铺垫，才可以形成各级政府和社会各界都重视技能型人才、注重培养和合理使用的良好氛围。

对广大农村地区而言，农村职业教育和农民培训更多地是服务于当地的经济建设和社会发展需要，农村职业教育和农民培训的发展对于地方实用技能型劳动力的培养、从而对地方经济的发展尤为重要。地方政府部门更应当高瞻远瞩地意识到农村职业教育和农民培训的重要性，将促进本地农村职业教育和农民培训的发展作为执政要务，从政策、资金和办学环境等方面积极给予扶持。

（二）稳步增加对农村职业教育和农民培训的财政投入，将教育经费更多向农村和农民倾斜

农村职业教育、农民培训同普通教育一样，具有很强的公共性和外部性，政府财政应对职业教育进行积极支持，尤其是在我国农村职业教育和农民培训发展投入严重不足的情况下，政府更应从财力上加大支持力度。我国政府已经提出到2010年，中等职业教育年招生规模达到800万人，大体相当于普通高中的水平，同时职业教育比普通教育需要更多的资金，这就对职业教育的投入提出了更高的要求。

我国农村劳动力转移培训任务艰巨，也需加大对农村劳动力转移培训的资金投入。根据《*-2010年全国农民工培训规划》要求，我国从*-2010年，要对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训，并对其中的3000万人开展职业技能培训。同时，对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。据农业部门推算，仅就完成农村劳动力转移前5000万人的引导性培训和3000万人的职业技能培训任务看，按照开展引导性培训人均100元、职业技能培训人均600元计算，共需资金230亿元左右。这都需要国家和地方政府在将农民工培训经费纳入公共财政预算并逐步增加预算支出。

（三）引导企业、社会资本投资农村职业教育和农民培训

农村职业教育和农民培训事业只依靠政府财政投入还远远不够，必须借助社会、企业和农民力量来进行。政府应采取激励政策、建立激励机制，积极引导企业和社会资本投资农村职业教育和农民培训。一方面，要积极鼓励社会资本兴办农村职业学校和培训机构，支持参与农村职业教育和培训的企业和个人，在审批、税收、财政补贴、信贷等方面给予适当的优惠措施。政府通过购买培训成果等方式，调动社会资本参与农民职业教育培训也是值得借鉴的一个思路。应充分利用农村职业教育培训实用技术性强、与企业具有天然紧密的合作关系特点，将农村职业教育培训资源和企业资本有机结合，创新和发展多种形式、灵活有效的办学模式，不仅可以拓展职业教育投资渠道，还可以为学生实践和就业创造更好的条件，为各类企业选用优秀的技能型人才提供丰富的人力资源。另一方面，政府还应宣传和引导用人单位加强对企业职工的培训工作，提高他们对培训工作的意识。对农村劳动力也要进行宣传和引导，使农村劳动力认识到接受职业教育和培训的好处和利益，使农民能自觉接受职业教育和培训。最终形成政府部门、社会资本、企业和农民都积极投入、参与农村职业教育和农民培训的多元化投入机制。

（四）充分运用农业、教育、劳动、科技、扶贫等部门资源，形成开展农村职业教育和农民培训的合力

综合运用政府部门资源、协调利用社会资源是农村职业教育和农民培训工作中的一个重要方面。农村职业教育和农民培训中呈现多部门管理、实施的格局，农业、教育、劳动、科技、扶贫等不同部门都掌握一定数量的政府资源。如何打破部门局限、充分利用这些资源、避免重复建设和浪费、提高财政资金使用效率就成为推动农民职业教育培训进程中一个需要特别关注的问题。中央和地方政府部门亟需创新体制，综合利用农村各类教育资源、培训资源、科技资源、农业技术推广资源。同时要协调使用政府资源和社会资源，在农村劳动力教育和培训中也要充分发挥市场在资源配置中的作用，尊重市场需要、尊重农民需要、不搞强迫命令。政府主管部门一定要树立让社会资源积极参与职业教育和培训的意识，实行管理和教育培训相分离的方式，引入市场竞争机制，优化培训资源配置，充分调动不同部门、不同行业、不同类型政府和社会资源参与农村职业教育和培训，形成开展农村职业教育和培训工作的合力。

（五）完善农村职业教育和农民培训管理体制，创新农民职业教育培训管理模式

国务院已经成立了由教育部、国家发改委、财政部、劳动和社会保障部、人事部、农业部、国务院扶贫办等7部委组成的职业教育工作部际联席会议，农业部等六部门也联合进行了农村劳动力转移培训阳光工程，我国政府对职业教育和农民培训管理的综合协调能力得到加强。但农村职业教育和农民培训管理体制还需要进一步理顺和改善，中央、省、市、县各级政府的职责和任务也应当进一步明确。农村职业教育和培训还需要坚持市场化方向，以就业和社会需求为导向，创新教育培训管理模式，借鉴国外“教育券”等管理制度。农村职业教育学校和培训机构还应增强自身管理能力，不断创新办学和培训理念，以市场需求确定办学方向和思路，合理进行专业和课程设置，努力加强学校管理，为企业和社会提供高水平的技能型人才培养基地。

（六）建立健全农村职业教育、农民培训与务工就业、劳动力转移相挂钩的公共服务体制和就业机制

农村职业教育和农民培训不是最终目的，最终目的是通过这种手段提高农村劳动者素质，进而促进其务工就业和农村劳动力转移。因而，就需要建立农村职业教育及农民培训与劳动力务工就业和转移的公共服务体制和就业机制。以教育培训促进农村劳动力务工就业和转移，以劳动力就业和转移带动农村职业教育和农民培训发展，形成良性互动机制。其中，应强化就业服务体系建设，增强政府部门和劳动中介机构的服务能力，构筑农村劳动力转移和就业的信息平台。不仅在农村，而且在城市都应建立面向农村劳动者的公共就业服务体系。通过劳务输出、职业介绍、市场招聘、亲友介绍等多种方式促进农民工就业和转移。从而更好地实现农村职业教育和农民培训的最终目的，增加农村劳动力的就业机会并提高其收入水平。

（七）增强输出地与输入地农村劳动力转移培训、就业中的分工协作机制

我国有1亿之多的外出就业农民工，对于这些农民工的培训和就业工作，输入地和输出地之间在资金投入、合作办学、就业介绍、劳务输出输入方面应密切配合。输出地不仅要开展当地需要的职业教育和培训项目，而且还要从有助于农民劳动力转移就业的角度出发，开展适应输入地需求的职业技能培训及引导性培训。而劳动力输入地政府也应树立大局观念，适应经济社会发展的新形势，资金上支持外来农民工教育培训，政策上创造有利条件接纳农民工及其子女成为当地的一份子。不仅要让外来农民工留在当地服务企业和经济发展，而且还要让他们接受职业教育和培训，成为高素质的技能型人才。苏州市职业教育系统已经实行了与西部一些地区进行联合办学培养技能人才的模式，劳动力输入地和输出地之间优势互补，实现劳动力输入地与输出地、企业与农民工的多赢局面。

（八）创新职业教育体制，探索多元化办学模式

职业教育体制和办学模式是农村职业教育顺利进行的内在条件，山东省滕州市等地在这方面进行了积极的探索并取得了一些实践经验。多元化办学模式主要可以归纳为以下五种。一是教学、科研、生产、经营一体化模式,即职业学校在搞好教育教学的同时，采取多种形式发展校办产业，实行产教结合，以工养学，增强自身造血功能和办学活力；二是职教向普通教育渗透模式，即适应初中毕业生分流，试办综合高中，既为学生提供了成才的“立交桥”，又加速了普及高中段教育的步伐；三是职业教育与成人教育结合模式，就是把职前教育与岗位培训有机结合起来，提高了企业职工和教师的整体素质；四是学历教育与技术等级考核结合模式，是对学生进行专业技术等级证书和计算机等级证书考试考核，实行资格等级证书制度，通过考核学生的实践操作技能，提高学生的专业动手能力，增强学生就业的技能和水平；五是挂靠高校联合举办高等职业教育模式，即依托本地职业学校上挂高等院校，横连有资格招收高职的同类学校举办高等职业教育。教育体制和模式的创新和改善取得了积极的效果，以滕州为例，*年全市初中毕业生升入职业学校的人数达8292人，占全市初中毕业生升入高中段人数的42.48%。*年以来，各级各类实用技术培训机构为社会培训各类技术人才56万人次，培训下岗职工6600多人，有力推动了当地经济社会快速协调发展。