城镇移民建房的特点及法律适用问题思考

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近年来，库区法院尤其是基层法院审理的涉及三峡移民建房纠纷案件，发现在城镇移民建房过程中，由房地产开发引发的移民建房纠纷具有其自身的特点，在法律适用上面临许多具体的问题和障碍，笔者就此作一浅析，以期与同行共勉。

一、库区城镇移民建房的主要现状

从近年来人民法院审理的移民建房纠纷看，库区城镇居民的移民建房主要有两部分：一部分是单位职工的移民建房；另一部分是街道居民的移民建房。他们在移民迁建中都存在着各自不同的情况。

在移民迁建中，作为各机关、企事业单位的职工移民建房这部分，移民建房多是由国家按单位原占地面积和改建情况无偿划拨土地，由单位出面与建筑公司签订建房合同，统一修建，房屋建成后职工集资以成本价取得该房的所有权。建筑公司提供技术和劳务，并获取相应的报酬。这是一种典型的集资建房方式。此处建房单位可看作是定作人，建筑公司可看作是承揽人，双方的权利义务可参照承揽合同的相关规定处理。

另一部分则是街道纯居民的移民建房。这部分街道居民没有工作单位，没有固定的职业，只是一个单纯的街道居民，不可能在单位集资建房，故他们的移民建房主要是在街道居委会指导下进行。

街道纯居民的建房存在两种模式：一是“大联建”的建房模式。即街道居委会以自己的名义与开发商签订一个总的移民迁建安置协议，然后在该协议下开发商再分别与各居民户签订一份移民安置购房合同，确定双方的权利义务。通常是由居委会将居民所有的土地交给开发商，由开发商投资开发，房屋建成后根据居民原有土地面积及房屋面积开发安置该居民，居民取得相应的房屋所有权和土地使用权，安置剩余的房屋归开发商所有。这种建房方式一般称为“大联建”。这种情况实际是土地使用权人（主要是负责管理划拨给居民的街道居委会）提供土地，房地产开发商提供资金和技术，以街道居委会（土地使用权人）名义进行开发，这正是我国实践中的合作建房形态之一。二是“小联建”的建房模式，即由街道居民联户自建。一般是由十几户居民联合起来，政府将居民所有的土地直接划拨给居民，由这部分居民共同出资修建房屋进行安置并对安置剩余的房屋的利益按投资比例分配；或是将该块土地交由开发商开发修建，由开发商自行投入资金和技术建房，房屋建成后，移民根据原有土地及房屋面积与开发商进行归补结算取得房屋的所有权，除安置原有移民外的其余房屋归开发商所有。这种建房方式称为“小联建”，实质上同于“大联建”的合作建房性质，只是合作的一方为自然人（即拥有土地使用权的居民）。

在移民安置中，无论是“大联建”还是“小联建”的建房模式，要么是“以地换房”，要么是“以房换房”。“以地换房”，就是按居民在旧城原淹没土地面积以一定比例（一般是1：1.3）换取住房面积，超出部分实行互补差价，该居民在旧城淹没时取得的房屋补偿款归居民所有。“以房换房”，则是按居民在旧城原淹没房屋面积换取新县城的住房面积，超出部分实行互补差价，该居民在旧城淹没时取得的房屋补偿款归开发商所有。

二、库区城镇移民建房呈现的主要特点

1、建房主体多元化。参与移民建房的主体除房地产开发企业外，还有其他企业或经济组织，甚至自然人。拥有划拨土地使用权的国家机关、事业单位也参与其中。另外，街道居民委员会作为开发主体更是城镇移民搬迁中的一大特色。

2、纠纷性质不易确定。目前库区城镇移民建房多以合作建房模式进行，故移民迁建中出现的各种建房纠纷，多是以合资、合作经营房地产、集资建房纠纷或联建纠纷名义出现的。有的名为合作建房，实为非法借贷或劳务合作或纯属土地使用权转让或为集资建房。这类纠纷，人民法院在司法实践中不易确定和把握其纠纷性质，给审判工作带来一定难度。

3、先建房后办手续情况普遍存在。移民建房往往标的大，履约周期长，所需手续繁多，而移民迁建工作又时间紧迫，任务繁重，所以二者之间形成矛盾，产生冲突，往往建房过程中承建方并没有严格按照法律法规的规定办理相关手续，时时是先修建后办相关手续或边施工边完善相关手续，其结果必然导致房屋建成后，相关手续未能配套完成，遗留问题较多，易引发各类纠纷。

4、相应法律规定缺乏。移民搬迁安置建房并非一般意义上的房地产开发，也非简单的合作建房，涉及移民搬迁的相关问题主要是执行国家有关移民政策。而国家在制定相关政策时，考虑更多的是如何顾全移民工作大局，尽可能较快地完成移民搬迁任务，制定的政策具有较强的针对性。审判实践中，发现某些移民政策与国家的法律发生冲突，人民法院在具体处理案件时存在较大困难。且目前对什么是合作建房，如何处置移民建房纠纷，国家既无法律法规明确规定，最高人民法院也无详尽的司法解释可操作。

三、库区城镇移民建房中涉及的法律适用问题

三峡库区城镇移民建房特有的建房方式，在有利和加快移民搬迁，促进移民工作的同时，也存在许多弊端，因法律法规与移民政策发生冲突引发了不少纠纷，导致法院审理该类纠纷案件掌握的尺度不一致，具体适用法律时十分困难。这主要体现在以下几个方面：

1、某些房产地开发商不具备法定条件，在发生纠纷时责任应如何承担？

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十九条的规定，设立房地产开发企业必须具备相应的条件，并在工商行政管理部门登记备案。但在移民建房中，某些开发商并未严格履行法定手续，特别是某些个人挂靠企业名义进行房地产开发，相关部门因觉得移民工作应特事特办，而放松了对开放商的审核监管，一部分房地产开发企业根本就只是个皮包公司，无实际履行合同约定的权利义务，导致在后来的移民工程建设中引发种种纠纷。如某些施工人施工后未获得报酬，却因开发商无资质而追讨无着。法院在审理此类案件时，就不应简单认定由开发企业承担责任，而应确定实际承包人负连带责任，以维护实际施工人的合法权益。

2、开发商在未取得《房屋所有权证》或《商品房预售许可证》的情况下将房屋卖与他人，对这类房屋买卖合同的效力应如何认定？

按照《城市房地产开发经营管理条例》和《城市商品房预售管理办法》的相关规定，“商品房预售实行许可证制度。开发企业进行商品房预售，应当向城市、县房地产管理部门办理预售登记取得《商品房预售许可证》。”在移民建房中，开发商常为筹集资金而将尚未竣工的房屋（一般系其安置移民剩余的房屋）以市场价格卖与第三人，后双方为房屋所有权发生争议诉至法院时，法院不能简单以该开发商未取得《房屋所有权证》或《商品房预售许可证》为由而认定该房屋买卖合同无效，而应根据契约自由原则、相关手续能否补办原则及保护善意相对人的原则对合同效力进行认定。一是契约自由原则。即应尊重当事人之间所签署的合同或协议规定。只要当事人之间的合同或协议无法律、行政法规禁止性、强制性规定，就不应该轻率地判定合同无效。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条规定：合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。二是相关手续能否补办原则。房地产开发商在未取得《商品房预售许可证》或《房屋所有权证》的情况下，将房屋出卖给第三人，因房屋建设涉及众多法律手续，如能补办，则判定有关当事人补办相关手续，而不能草率行事，判定合同无效，否则，就会给缺乏诚信的当事人以可乘之机。三是保护善意相对人的原则。善意相对人的利益应受到法律保护，这既是建立诚信社会的需要，也符合我国法律的相关规定。库区移民的房屋买卖并不是单纯的商品房买卖，房屋的性质不能简单认定为纯粹的商品房，其具有自身的特点。在移民建设中，开发商一般是以合作建房的形式取得该部分的房屋所有权，虽尚未办理相关产权登记手续，但仍应根据契约自由原则，只要是双方当事人的真实意思表示，且未违反法律法规的禁止性规定，就应当认定该房屋买卖合同有效。这样既保护了库区移民等善意相对人的合法权益，也符合新颁布的《物权法》第十五条之规定，即“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”在审判实践中应严格区分债权行为与物权行为，不能把合同成立与物权变动等同起来。当然在确认合同效力的基础上，仍应当办理相关物权登记手续。

3、房屋所有权人在未取得房屋产权证时，将房屋转卖他人，该合同效力应如何认定？

法院曾受理黄某与田某房屋买卖合同纠纷案，黄某将其所有的单位移民房（尚未取得产权证）卖与田某，田某按合同约定交付了大部分房款并实际居住使用。合同同时约定，余款5000元田某在取得房屋产权证时给付黄某。后因房价上涨，黄某以卖房时未取得房屋产权证为由向法院起诉请求撤销该房屋买卖合同。对该房屋买卖合同，法院究竟如何认定其效力。

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，未依法登记领取权属证书的房地产不得转让。但在移民搬迁中，房屋建设与产权办理并未严格依法定程序进行，因为这类移民迁建安置合同与其他合同相比，履行周期长，涉及众多法律关系，主体之间的权利义务关系深入延续于整个合建过程之中，而为了移民工作大局的需要，政府往往是要求将房屋修建好后先让移民入住，随后再完善相关手续。在这种移民的大背景下，就不可避免会出现房屋所有人未取得房屋产权证，即将房屋转卖他人的情况。如遇房价上涨，原卖房人往往以自己卖房时尚未取得房屋所有权证为由主张原房屋买卖合同无效。法院在审理此类案件时，如严格按照《城市房地产管理法》的相关规定认定该房屋买卖合同无效，势必损害购房人的合法权益。针对此类纠纷，法院应严格审查该房屋买卖合同成立要件，只要是双方当事人的真实意思表示，符合契约自由原则，且当事人之间的合同或协议无法律、行政法规禁止性、强制性规定，即应尊重当事人之间所签署的合同或协议规定，不轻率地判定房屋买卖合同无效。

4、“一房数卖”的情况，该房屋产权应归谁所有？

在移民迁建中，开发商或房屋所有人将同一套房屋先后卖与不同人的情况时有发生（多数情况下开发商或房屋所有人未取得房屋产权证）。当买房人为房屋所有权发生争议而诉诸法院，法院如何认定该房屋的产权归属。笔者认为法院应首先审查房屋买卖合同的真实性，如果买房人之一已办理了房屋产权证，则可认定该买房人取得房屋所有权；如所有买房人均未取得该房屋的产权证书，则可以考虑房屋是否交付使用（占有）、买房人是否付清价款等因素来确定最终的房屋所有权人。未取得房屋所有权的买房人可向卖房人主张违约责任。