政府转型进程与政府职能的阶段性变化

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中国是一个发展中大国，又是一个经济转轨大国。以往30年的实践说明，适应市场经济发展的历史性趋势，有效地发挥政府在经济社会转型和体制转轨中的作用，是中国改革发展的一条主线。在30年的改革发展进程中，我们时常讲的一句话是，“政府要做正确的事，要正确地做事”。一般来说，政府“做正确的事”，就是在科学而严格界定的政府职能范围内做正确的决策。从中国改革的实践看，适应市场经济的形成发展，政府“做正确的事”，关键是“科学而严格界定政府的职能”，推进政府转型。

一、实现从市场培育者向市场监管者的政府转型

中国市场经济的形成发展，是在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中实现的。转轨初期，改革的一项重要任务是要尽快培育市场、形成市场、发展市场。政府在发挥市场“卵化器”作用的同时，不断调整职能，实行角色转换。

1.承认市场，培育市场、开放市场。30年来，在政府与市场的关系方面，大体经历了从排斥到承认、从相互否定到互为补充、从政府主导向市场主导的转变过程。在上个世纪八十年代初，提出了以“计划经济为主，市场调节为辅”的改革框架；八十年代中后期，进一步提出“国家调节市场，市场引导企业”的改革思路；九十年代初正式确立社会主义市场经济体制的改革目标。最近几年，政府一再强调，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，确立市场经济的主导地位。从实践看，应当说在这样三个方面做的比较成功：（1）首先放开和搞活农产品市场，与此同时，对农业的主要产品，比如粮食，实行最低保护价。（2）采取双轨制的办法，逐步放开工业品市场，建立和形成统一的商品市场。（3）采取开放的市场政策，逐步开放国内市场，提高经济的开放度。

中国在市场形成发展中还存在某些矛盾和问题，当前突出的是两个大的问题：第一，利率及要素市场化还相对滞后。例如，中央及地方政府还在一定程度上保持着土地等重要资源的配置权力。第二，资源价格的市场形成机制改革严重滞后于经济发展方式转变的实际需求。许多重要的资源价格，既不反映市场的供求关系，也不反映市场的稀缺程度。

2.经济转轨中政府在培育市场、开拓市场中扮演重要角色。中国作为一个经济转轨大国，要使

传统体制下政府集中管制的价格机制为市场供求关系决定的价格机制所取代，需要政府在发育和开拓市场中扮演重要角色。此外，在市场经济体制框架基本形成后，政府需要及时地从市场培育角色向市场监管角色的转变，承担市场监管者的职能。比如：加强宏观经济监管，强化市场监管，维护市场竞争秩序，加快市场经济的相关立法，协调市场相关利益主体的关系等。透过政府监管者这支有形的手，实现以市场捍卫市场的目标。

3.要动态地观察并不断地调整政府与市场的关系。政府在市场形成发展过程中的角色定位是一个不断变化的过程。这个过程，也是政府与市场关系在不同经济发展阶段调整的过程，实质是市场形成和发展过程中政府转型的过程。中国的市场经济体制已基本形成，但体制机制尚未全面定型，某些方面还有突出的缺陷，经济增长方式仍然处于由政府主导向市场主导的转变之中。下一步，推进政府转型仍然是中国改革的一大主题和难题。

二、实现从经济建设主体向经济性公共服务主体的政府转型

在市场经济的形成发展中，要求政府从微观主体的羁绊中解放出来，由此实现政府职能转变的阶段要求。从中国30年改革发展的实践分析，这个阶段角色转变的目标是，实现从经济建设主体向经济性公共服务主体的政府转型。

1.客观地分析从经济建设主体向经济性公共服务主体角色转变的客观需求。改革之初，在市场尚未形成，市场主体严重缺位的条件下，各级政府扮演了经济建设主体的角色，我们称之为“经济建设型政府”。比如说改革的头十年，中央政府财政支出中的60%左右用于经济建设，虽然这个比例逐年有所下降，但在改革的前20年下降的幅度是比较小的。*年以后，自中央政府确定了以人为本的科学发展观后，这个比例开始由40%左右降到现在的大约20%。

最近几年，提出由经济建设型政府向公共服务型政府转型，其现实基础是：（1）民营经济得到较快发展。到去年为止，民营经济占GDP的总量已经达到65%左右。民营经济吸纳非农就业比重高达80%左右，并成为税收的重要来源。中国30年的改革开放，在发展以民营经济为主的市场主体方面取得了重大进展。民营经济已经成为中国市场经济最重要、最活跃、最有生力、最有潜力的市场主体。（2）积极稳妥地推进国有企业改革。虽然各方面对国有企业改革有一些不同的争论，但总体来看，以股份制为重点的国企改革取得了明显进展。到目前为止，国家国资委直接监管的国有企业只有150多家，而且一半以上都实现了投资主体多元化。并且，布局相对比较集中，即主要是关系国计民生、经济命脉的重要领域，相当部分竞争领域的国有企业已经退出。（3）地方政府在推动经济增长中的角色开始发生变化。改革之初，实行行政性分权，1994年又实行分税制改革，这在很大程度上刺激了地方政府追求经济增长的积极性，并使地方政府在推动经济增长中扮演了重要角色。进入本世纪以来，尤其是最近几年，地方政府充当经济建设重要角色的弊端逐步显露出来，并成为投资过热的重要原因之一。随着新阶段宏观调控的实施，以及某些财政政策的调整，逼迫地方政府逐步把主要精力放到改善投资环境和关注民生上。但是，由于现行财税体制把地方政府的财政状况同GDP增长直接挂钩，由于GDP增长在实际上仍然是地方政府官员政绩考核的主要标准，地方政府的转型尚未有实质性进展。

现在，我们面临着两个与政府转型不到位相联系的突出矛盾和问题：（1）经济增长中资源环境约束的矛盾和问题越来越突出；（2）垄断行业改革相对滞后。中国从上个世纪90年代中后期就开始启动基础领域改革，由于政府转型不到位，垄断行业改革进展缓慢，甚至在某些方面有走“回头路”的倾向，这也是我国资源价格改革长期滞后的重要原因。

2.政府转型要同所有制改革的实际需求相适应。作为一个经济转轨大国，政府在推动所有制改革中具有重大责任。在这方面，中国积累了某些成功的经验。例如：（1）确立以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度。由此，民营经济的发展有了制度保障。（2）明确股份制应当成为公有制的主要实现形式，并加快形成以股份制为主体的现代企业结构。（3）推进国有资产管理体制改革，建立以产权清晰为基础的现代企业制度。但是，由于政府转型的程度与所有制改革进程不相适应，由此，民营经济参与完全意义的平等竞争、国有控股企业真正成为市场竞争主体，都在一定程度上受到制约。

3.要合理界定政府作为经济型公共服务主体的范围。从总体来说，现阶段经济性公共服务的基本要求应当是：宏观经济政策的稳定性和有效性；中长期规划的科学性和刚性；经济信息的公开性、及时性；市场监管的有效性；重要的基础设施建设。进入新阶段，积极推进经济发展方式转变，需要中央政府实施有效的宏观调控。如何建立一个有效的宏观调控体系，是政府经济性公共服务中最复杂、最关键的问题，也是正在着力解决的一项重大任务。

三、实现从以GDP为中心向以“人”为中心的政府转型

经过30年的改革发展，从总体上来说，中国已开始进入一个以人的全面发展为目标的新阶段。为此，发挥政府作用，推进政府转型，需要从这样一个阶段变化的角度来考察。

1.新阶段的政府责任与政府转型。中国30年的改革开放，实现了经济社会发展的历史性跨越，即由生存型社会开始步入发展型社会。当前，无论从经济发展水平、消费结构、产业结构、就业结构，还是从城镇化率来看，中国都出现了历史性的拐点。在这个特定背景下，政府这几年正在着力做好几件事：（1）把以基本公共服务均等化为重点的民生问题作为政府工作的重要任务。（2）以解决城乡关系为重点，成功实施反贫困战略。中国大部分贫困人口在农村，这几年采取的在统筹城乡发展过程中实施有效的反贫困政策取得重大进展。（3）积极实施区域均衡发展战略，从西部大开发，到中部崛起，到振兴东北老工业基地，正在逐步形成区域均衡发展的初步格局。（4）不仅要有硬实力，更要追求软实力。社会文化建设和人力资源发展已成为政府工作的重要任务之一。当前，我们也面临着两大突出问题：一是基本公共服务均等化起步比较晚，基本公共服务供给同实际需求有着很大的差距；二是城乡差距不是在缩小而是有所扩大。当前，中国城乡的名义差距是3.3倍，如果把社会福利因素算进去，城乡实际差距大概在5-6倍。社会福利的二元制度安排，在城乡实际收入差距中占有很大的比例。

2.伴随着经济社会发展阶段的历史性跨越，政府发展理念的转变是至关重要的。从生存型社会进入发展型社会，使“生存性”压力明显减弱，“发展性”压力全面凸显。

传统的发展理念以“物”为中心，强调一个国家或地区经济总量的增长。按照这种发展理念，所谓发展主要指经济发展，而经济发展又在很大程度上等同于经济增长。现代人类发展理念以“人”为中心，认为经济增长只是手段，而人的全面发展才是目的。面对经济社会发展的新形势新矛盾，中央政府*年提出了科学发展观，突出强调“以人为本”、实现经济社会全面协调可持续发展、构建和谐社会。这个新的发展理念，强调发展的主体是人，强调发展成果要最终落实到改善民生上，让全体社会成员共享改革发展成果。最近这些年，正是这样一个发展理念的形成，促使着政府作用的范围、作用的手段开始发生变化。

3.进入新阶段要突出强调政府在提供基本公共产品中的主体地位、主导作用。*年分税制改革划分了中央、地方的财权，但中央与地方政府之间的事权划分不明确，尤其是各级政府的基本公共服务职责划分不明确，地方政府特别是乡镇政府承担了大量农村公共服务的供给责任。由于缺乏相应的财力，农村基本公共服务的供给严重不足，加之城乡二元经济结构导致的农民收入长期偏低，农民自付公共服务费用的负担越来越重，“上学难、上学贵”，“看病难、看病贵”等问题在一些地区比较突出。*年的SARS危机，比较充分地反映了中国基本公共服务体系不健全、政府责任不到位的矛盾和问题。在这个特定背景下，中国政府突出强调，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生是政府的基本职责;各级政府应着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共服务。目前，中国的公共政策正朝着以人为本、关注基本公共服务的方向发展。

中国30年改革发展中政府角色转变的过程，是政府职能的调整过程，实际上集中反映了政府转型的历史进程与政府职能的阶段特征。改革发展进入新阶段，政府转型的重要性进一步凸显。例如，实现经济发展方式的转变，取决于实现经济运行机制由政府主导向由市场主导的转变；推进以民生为重点的社会建设，取决于政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用的确立。

新时期新阶段，随着经济社会的发展，公共治理结构中的一些矛盾也凸显出来。例如，行政成本增大、行政效率低下的问题；政治参与积极性提高与表达渠道不相适应的问题；一些政府官员的腐败现象与社会监督机制不健全的问题；利益主体多元化与社会组织发展滞后的问题；公共政策制定中的公众参与问题等，这些都对改革行政管理体制，完善公共治理结构提出新的要求。为此，近几年中国政府着力推进政府转型，改善公共治理结构。今年，中央政府的一个重要决策是，要用十年左右的时间进行以政府转型为重点或者为目标的行政管理体制改革，并把它作为经济体制、社会体制、政治体制、文化体制改革的关键和重点。适应中国经济社会发展阶段的要求和公民社会发展的客观趋势，实现政府转型、改善公共治理结构，将成为中国下一步改革的重大任务。