加强诉讼调解利构建多元化化解社会矛盾的调解机制

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目前，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，民商事纠纷案件数量急剧增长。特别是今年4月1日国务院《诉讼费用交纳办法》正式施行以来，诉讼费用交纳标准降低，交纳范围缩小，民商事案件出现“诉讼爆炸”的现状。在司法资源相对匮乏的条件下，如何正确处理新形势下的人民内部矛盾，及时预防、消除和化解各种不稳定因素，已经成为各级人民法院面临的一个全新的重大课题。为此，笔者主张加强诉讼调解，充分利用人民调解，建立调解大格局，构建多元化化解社会矛盾的调解机制。

一、诉讼调解，是促进或者实现法律效果与社会效果有机统一的良好方式。

诉讼调解，又称为司法调解，是指在人民法院的主持下，当事人互谅互让，就民事权利义务或诉讼权利义务达成协议，合情、合理、合法地解决民事纠纷的诉讼活动。诉讼调解有利于化解社会矛盾，息诉止争，维护社会稳定；有利于实现公正与效率和案件的执行；有利于节约诉讼资源。诉讼调解是我国重要的诉讼制度，是人民法院行使审判权的重要方式。诉讼调解作为重要的诉讼机制，具有解决纠纷的独特优势，被国际司法界称为“东方经验”。诉讼调解本不是个“新”话题，但笔者坚持再提，并且认为还必须加强。

（一）目前，诉讼调解现状不容乐观，调解结案力度正在削弱。由于民事案件数量大量增加，法院审判力量相对不足，随着民事诉讼审判方式改革的进一步深化，法院的民商事审判工作中出现了弱化调解功能片面强调“当庭宣判率”而致使人民法院以调解解决纠纷的方式受到冷遇，出现了当事人不愿意接受调解，法院不注重调解结案率的情况。特别是国务院《诉讼费用交纳办法》实施后，由于诉讼费减少，诉讼门槛降低，使得当事人普遍将诉讼作为解决纠纷的首选方式，人民调解组织诉前化解社会纠纷的功能将会弱化，法院多年来倡导的社会化调解等多元化纠纷解决机制的发展将受到冲击。以往当事人考虑执行成本选择在诉讼阶段调解而获得债务人直接履行，现在的当事人则不愿调解让步而更愿意进入强制执行。同时，案件的大幅度增长进一步加剧了法官的办案强度和法院人手不足的矛盾。大家都知道，一次成功的调解，需要法官花费大量的时间和精力，需要法官在不违反审限期规定的前提下，有充裕的时间和精力，耐心细致地开展诉讼调解工作。面对法院经费保障越来越严峻的形势，在现行财政保障的情况下，法院办公、物质装备建设、法官福利待遇等经费保障问题将进一步突出，这些因素直接影响到法官调解结案的积极性。实际上，不少法官诉讼调解结案的积极性大不如前，而且更倾向于直接判决。

但是，法院如果对诉讼调解重视不够，该调不调，能调不调，调解结案率就会下降，上诉、申诉率就会上升，信访压力就会增大。调解结案率的降低，相对促使了判决结案情况的上升，无疑，法官的工作量必然大增，这也是导致基层法院案件的上诉率、发回重审、改判率上升的原因之一。这些情况的出现，使法官的工作难度加大，审判质量有所降低。事实上，尽管一次成功的调解在审判程序中耗时间、耗精力较多，但从总体上讲，诉讼调解结案，减少或者避免了案件二审、再审、执行等后续诉讼程序和涉诉信访处理的工作量，达到了缩短诉讼周期，节约了司法成本的功效，促进和实现了法律效果和社会效果的有机统一。

（二）构建加强诉讼调解、激励诉讼调解的有效机制。诉讼调解的优势非常明显。首先，调解让诉讼更加“人性化”。调解强调当事人的积极参与，通过当事人自愿协商而不是法官依法裁判来解决纠纷，整个诉讼过程当事人都非常清楚，容易理解和接受。其次，调解可以有效降低诉讼的对抗性。调解强调当事人之间的友好协商和妥协，促进当事人之间互谅互让和友好合作。大降低和弱化了当事人之间的对抗性，有利于社会的和谐与稳定。再次，调解更符合诉讼效益的要求。调解具有简便、高效、经济的特点，调解方式灵活，能减轻当事人的诉讼负担，也能节约司法资源。第四，也是更重要的，调解结案更符合“司法公正”的实质要求。只有当事人自己最清楚纠纷的真像和他的利益所在，所以他们自愿选择的处理结果应当说是最符合他们的利益需求的，也最接近当事人追求的实体公正。因此，也有利于当事人的自觉履行。①为此，人民法院更应加强诉讼调解，激励诉讼调解。

一是增强法官的亲民意识、敬业精神，提高法官的诉讼调解能力。《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》第七条就是规范法院诉讼调解工作，提高诉讼调解效率与质量。我们要扎扎实实为人民群众办实事，司法为民，首先就应增强亲民意识、敬业精神，提高诉讼调解调解能力。诉讼调解工作需要法官的耐心和细心，以及相应的法律水平和调解技巧，需要通过多种途径对法官的亲民意识和敬业精神进一步强化，以及法官的诉讼调解工作能力进一步培养教育提高。例如，开展诉讼调解工作经验交流活动，组织学习法院系统“胜败皆服”的诉讼调解优秀法官宋鱼水的先进事迹、诉讼调解优秀法官湛秀英先进调解经验等。

二是建立诉讼调解激励机制。诉讼调解必须遵循自愿合法的原则。因此对调解结案率不宜直接下达指标，避免诱发强迫调解、违法调解、以判压调等问题，但是在对审判工作考核时，调解结案率作为一个重要参数，还是应当予以关注。例如，对审判庭或者个人调解结案率高的，以单项表彰奖励等方式激励做好调解工作。同时，将案件上诉、申请再审、申诉、涉诉信访作为审判工作的考核指标，适当加重案件改判或者发回重审，以及涉诉信访案件原承办人的责任等方式，引导法官在自愿合法原则内尽力做好调解工作，这实际上就是对法官诉讼调解工作的间接激励，激励法官更加注重审判工作的整体效果和终端效果，激励法官更加注重实现法律效果和社会效果的有机统一。

二、加强对人民调解组织的指导，提高人民调解工作的质量。《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》十七条规定，加强对人民调解组织的指导，提高人民调解工作质量。加强对人民调解组织的指导，提高人民调解工作的质量，是多渠道解决矛盾纠纷的一个重要环节。人民法院要按照最高人民法院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》和最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的若干规定》的精神，加强对新情况、新问题的调查研究，进一步研究完善衔接诉讼调解和人民调解的工作方式，注意引导群众重视人民调解的作用，积极以简捷经济的方式化解矛盾纠纷。要积极配合当地司法行政部门，采取多种方式、多种途径，对人民调解员进行业务培训，提高人民调解员的法律知识水平和调解纠纷的技巧。基层人民法院及其人民法庭可以配合司法行政部门，以举办培训班、座谈会等方式对人民调解员进行培训，或者组织旁听案件审判，把指导人民调解的工作具体化，不断提高人民调解工作的水平。②

（一）当前人民调解存在的问题和社会矛盾化解机制现状。1、人民调解员的业务素质不适应调解工作的实际需要。特别是农村基层调解组织的人民调解员。目前，我国农村基层调解组织的人民调解员，绝大部分是农村干部，平均文化程度不高，这与所承担的日趋复杂的调解任务极不相适应。人民调解员常常因为法律知识的欠缺，摆道理时不能胸有成竹，特别是在对情理与法理关系的理解产生冲突时难以自圆其说。2、人民调解员实际操作缺乏规范性的办法。当前人民调解实践面临的诸多问题难以解决，人民调解在追求低廉和迅速解决纠纷的同时，可能出现“廉价正义”的问题，即可能导致一些非正义的结果。例如，人民调解的范围把握不准，把不应作为人民调解的纠纷，也大抱大揽过来调解；还有调解的程序存在不公开、不公正的嫌疑等。人民调解实际操作中，其内在基准和程序都有极大的随意性和非规范性，影响了人民调解的公正性和公信力。3、当前法院案件“诉讼爆炸”，而人民调解“无所事事”。由于人民调解法制宣传不够，传统的人民调解辐射面过小，调解人员业务素质参差不齐，程序不严密，致使人民调解在部分群众中形成“人民调解似乎只能解决家庭邻里之间芝麻绿豆小事，婆婆妈妈琐事”的看法。同时，人民调解的社会公信力不高，不少经人民调解委员会调解达成的协议书，当事人可以反悔、不履行，造成人民调解失败，当事人不得已选择通过诉讼解决涉及自身的纠纷。一旦进入诉讼程序，纠纷解决的成本在原来的基础上增加，反而给当事人造成了更大的负担。因而，不少当事人认为，与其花时间在无法律约束力的人民调解中空耗，还不如选择交纳诉讼费走具有法律保障的司法诉讼途径，这样促使了纠纷的解决从人民调解转向人民法院，造成了当前不少的法院案件大量积压、“诉讼爆炸”，法官工作压力大，而人民调解组织想办案无案办，整天“无所事事”的现象。

（二）指导人民调解，提高人民调解的工作水平。基层人民法院及其人民法庭要积极配合当地司法行政部门，采取多种方式、多种途径，对人民调解员进行业务培训，提高人民调解员的法律知识水平和调解纠纷的技巧。基层人民法院及其人民法庭可以配合司法行政部门，以举办培训班、座谈会等方式对人民调解员进行培训，或者组织旁听案件审判，把指导人民调解的工作具体化，不断提高人民调解工作的水平。笔者所在人民法庭管辖的部分乡镇的人民调解委员会，一是人民调解员自身素质高，长期从事人民调解工作，人民调解经验丰富。二是笔者所在的人民法庭，每年多次与当地的司法所，采取以会代训，开办人民调解培训班，召开辖区乡镇人民调解联席会，同时每年组织人民调解员旁听法庭案件审判、调解，把指导人民调解的工作具体化、经常化，规范化，不断提高人民调解组织的调解工作水平。三是通过不同的形式，经常邀请人民调解员参与案件的诉讼调解，一定程度上指导了人民调解工作，提高了人民调解组织的调解工作水平，同时还有效地预防和化解了一定的社会矛盾。

三、调配、整合、借助调解力量，构建多元化化解社会矛盾的调解机制。

《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》后，全国各级法院结合自身工作实际，制定了一系列司法便民、利民、为民的具体措施，并狠抓落实。但这些措施，均是在法院系统内部进行的。然而，目前正是经济转轨、社会转型、利益调整时期，新问题新矛盾层出不穷，越来越多的深层次矛盾反映到司法领域，法律关系更加复杂，利益冲突更加尖锐，矛盾对立更加激烈。单靠人民法院的司法资源，及其人民法院的审判工作，来化解社会矛盾是不现实的。

现代法治追求的是社会矛盾多元化解决机制，构建社会主义和谐社会，追求的是以疏导、和谐为理念的社会矛盾解决方式。因此，构建多元化化解社会矛盾的调解机制，是构建社会主义和谐社会的现代法治的追求。

（一）调配法院内部调解力量。不少法官在长期的审判工作中，积累了先进的调解经验，并且乐于、善于做调解工作。为此，有必要将这些法官调配到民商事审判庭和人民法庭，有利于民商事审判庭的法官相互学习，积累调解经验，培育调解“新人”。

（二）借助人民陪审员。相对于法官而言，人民陪审员对社情民意比较了解，对当事人具有较强的亲和力，在诉讼调解中具有很多“天然优势”。法院就要注意发挥其优势，取长补短，弥补法院调解力量的不足，同时收到事半功倍的功效。人民陪审员参加合议庭时，既可以直接开展诉讼调解工作，又可以对其他案件的调解发挥积极的调解作用。

（三）借助亲人或者朋友等社会正义力量。法院的诉讼调解工作，借助当事人的亲人或者朋友等社会正义力量进行调解，其优越性、可性性已经司法实践证明。

（四）整合人民调解力量。人民调解员虽然素质参差不齐，但我们只要积极配合当地司法行政部门，采取多种方式、多种途径，对人民调解员进行业务培训，提高人民调解员的法律知识水平和调解纠纷的技巧。基层人民法院及其人民法庭可以配合司法行政部门，以举办培训班、座谈会等方式对人民调解员进行培训，或者组织旁听案件审判，把指导人民调解的工作具体化，不断提高人民调解工作的水平。人民调解员就是化解社会矛盾的诉讼外调解机制的生力军。

（五）构建多元化化解社会矛盾的调解机制。一是建立诉前调解机制，就是案件起诉前，由人民调解组织先行调解而化解矛盾的调解机制。人民法院或者人民法庭加强与人民调解组织的沟通与协调，注意引导群众重视人民调解的作用，积极以简捷经济的方式化解矛盾纠纷。要对人民群众释明，针对纠纷的解决来说，人民法院的审判和调解应该是解决纠纷的最后途径，而不应该是主要途径。例如，当事人直接到法院或者人民法庭咨询或者起诉的，一要耐心热情接待，二要注意适当引导当事人优先选择人民调解途径来化解矛盾。如果当事人经过适当的引导，愿意选择人民调解途径，法院就加强与人民调解组织的沟通与协调，由人民调解组织直接组织双方当事人进行调解，在双方当事人合法自愿的基础上，有效地化解社会矛盾。如果人民调解不成的，或者无法进行调解，及时将情况反馈能法院，并告知当事人进行诉讼解决。二是建立借力调解机制，也就是建立委托调解或者协助调解机制。《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第三条明确规定，根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。该《规定》对调解人员的范围作了扩大性规定，解决审判力量严重不足，提高了诉讼效率，确保了司法公正。调解组织的社会化主要通过两种方式实现，一是邀请协助调解，就是人民法院依法可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。二是邀请主持调解，就是在经各方当事人同意后，人民法院委托有法律知识、相关工作经验或者与案件所涉问题有专门知识的单位或者个人对案件进行调解。如技术专家、居委会、人民调解组织、行业主管部门等。经调解达成调解协议的，由人民法院依法予以确认，与法官主持调解产生相同的效果。③三是邀请人大代表和政协委员旁听案件的审判和调解，借人大代表和政协委员“代表力”来协助人民法院的诉讼调解。人大代表和政协委员旁听案件的审判和调解，主要是监督法院的公正司法，但无形中也让当事人明白人民法院司法的公正性，无形中减少当事人对承办法官的抵触情绪，让当事人更容易接受法官的调解意见，即使诉讼调解不能成功，也容易让当事人服判息诉，化解社会矛盾。近年来，笔者所在的人民法庭案件诉讼调解率高，案件上诉率、发回重审率、改判率低，涉诉信访为零，均与人民法庭调配、整合诉讼调解资源，充分利用人民调解，借助人民调解力量，构建了多元化化解矛盾的调解机制分不开。

综上所述，化解社会矛盾纠纷，减少社会治安隐患，是构建社会主义和谐社会的重要内容。我们要充分认识新的历史条件下，加强社会矛盾纠纷化解工作的重要性、紧迫性，增强政治意识、大局意识、忧患意识和责任意识，加强诉讼调解，充分利用人民调解，积极构建人民调解、诉讼调解等相互衔接、相互补充的社会矛盾多元化调解工作机制，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法化解社会矛盾。