健全法院信访制度之思考

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一、信访制度的现状

*年1月5日国务院第76次常务会议通过了《信访条例》。《信访条例》的出台是顺应信访工作面临的新形势、新任务的客观要求，是党和政府密切联系群众、倾听群众意见、接受群众监督的重要途径，做好信访工作是各级党政领导的重要职责。

一方面，从外部环境看，我国经济社会进入了一个关键的发展阶段。一些国家和地区的发展历程表明，人均GDP在1000美元至4000美元之间，往往是一个国家经济社会发展的重要战略“关口”。这个时期既是“黄金发展期”，又是“矛盾凸显期”。在此期间，社会结构剧烈变动，利益分配格局重新调整，新老矛盾相互交织，社会不稳定因素大量增加。跨越这一阶段，美国用了100年，日本用了70年，按照党的十六大确定的目标，我国将只用20年时间。这意味着我国在这一阶段将发生巨大变化。在这一阶段，化解各类矛盾、解决各种问题、维护社会和谐稳定的任务繁重艰巨，这些给信访工作带来了新的挑战。

另一方面，从自身实际看，当前我国面临的信访形势依然严峻，主要表现在五个方面：一是信访总量呈高位运行态势。二是越级上访大幅上升，赴京上访成倍增加。三是重复信访比例大。四是群众来信来访反映的问题相对集中，以利益性诉求为主。反映企业改制、土地征用、房屋拆迁、涉法涉诉、移民安置等方面的信访问题突出。同时，反映劳保、农村农业、党纪政纪等方面的问题所占比例较大。五是一些问题处理难度大。随着改革向纵深推进，涉及群众切身利益引起的上访量比较多，且处理难度大。再就是对少数长期无理上访老户缺乏有效的解决办法。对些，我们必须保持清醒的认识。所以，改革和完善现有的信访制度，建立合理、科学的信访机制，是法院信访工作的当务之急。

二、法院信访工作中存在的主要问题及原因

（一）目前法院信访工作中存在的主要问题

一是上访、申诉不规范。对同一案件、同一问题，多次反复上访申诉或控告；有的为了达到改判目的，利用重大活动，传统节日，市、省、全国“两会”期间，到市、省，甚至赴京上访，给法院施加压力；有的甚至结伙上访以引起重视。

二是当事人抓住瑕疵，不断上访。有些案件的判决结果是正确的，但一些当事人却抓住审判、执行中存在的瑕疵，如手续不规范、文字有误、承办人员言行有些欠妥等到处上访、控告，这类信访占信访总数60%左右。

三是一些部门过分强调“属地原则”，将本应由自己解决的信访推给法院。如：房屋拆迁案件涉及安置补偿政策问题，应属建设部门处理；劳动争议案件涉及工龄问题，属企业、劳动部门的信访问题，但这些信访往往被推诿给法院。

（二）法院信访工作中问题产生的根源

1、法院信访具有行政性。法院信访是国家信访的重要组成部分，但它与行政机关及其他国家机关的信访不同，有其自身特点，根本的区别在于法院信访工作具有诉讼性。即对申诉人提交的申诉、申请再审的材料先行复查，经复查认为有错误，符合法定再审立案标准的，则予以再审立案，反之，则驳回申诉或再审申请。然而，在现行信访制度中，当申诉人向国家机关申诉的，国家机关认为申诉人有道理的，即以“有错必纠”为由，要求法院复查进入再审，以息事宁人；有的新闻媒体仅根据当事人的申诉材料所反映的内容，不了解，不核实，仅听一面之词便对法院裁判妄加评论，严重损害裁判的权威；申诉人申诉随意性大，不受时间、次数、审级的限制，缺乏诉讼制度约束，有的案件多次处理，但申诉人仍申诉不止，导致不断出现上访。

2、缺乏有效的管理、监督机制。现行法院来信来访由立案庭登记接待、分类、处理。但对分流到相关业务庭或其他部门的信件、信访问题，由谁来负责、怎样处理、如何答复当事人等缺乏统一规定，缺乏有效的管理、监督措施，导致相互推诿，引起申诉人不断上访。

3、对滥用权利缺乏法律约束。当事人对生效裁判不服的可以向法院申诉、申请再审，这是法律赋予当事人的权利。但是，部分当事人利用法律、制度上无制约的漏洞，滥用这一权利。有的就同一问题到处申诉上访、控告、无理纠缠，甚至辱骂法院信访工作人员，影响法院正常的信访秩序。

三、改革与完善现行法院信访接待制度的对策

（一）树立信访接待工作新理念

一是树立信访既是法律问题，又是社会问题和政治问题的理念。在坚持依法办事的同时，从讲政治的高度看待法院信访工作，认识到信访工作对社会政治稳定的紧密关系，强化信访工作责任制。

二是树立“大信访”的理念。立案庭是信访工作的主要职能部门，其他审判业务部门和综合部门也应认真处理信访。目前群众来信来访所反映的问题涉及到法院工作的很多方面，没有各部门齐心协力，单靠信访部门是难以解决信访问题的。

三是树立申诉信访是诉讼行为的理念。当事人和人民法院处理申诉信访，都必须依法进行，严格依法办事，摒弃“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的传统观念，严格做到大问题大解决，小问题小解决，没问题不解决，坚决控制无理上访，把更多的精力投入到解决正当的信访工作中。

四是树立信访工作也是审判工作，是审判工作的一项重要内容的理念。提高办案质量和效率，认真、及时处理审判过程和执行过程中的信访，尽最大可能减少案件处理后发生的申诉信访。

（二）加强信访司法解释工作和信访接待制度建设

建议最高法院尽快出台法院信访工作司法解释，明确信访工作性质、范围、职能、信访工作操作程序、管理监督制度、考核奖惩办法，规范申诉上访范围、次数，制约或限制滥用权利的当事人，处罚妨碍信访正常秩序，且造成一定影响的当事人。各法院要在认真执行最高法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见》基础上根据本院信访工作情况，制定和完善具体的信访工作制度。

（三）建立合理、科学、有效的信访接待机制

一是加强对信访工作的领导，明确责任、分级负责。一把手对信访工作负总责，亲自抓重大、复杂信访案件；分管领导具体负责；立案庭主要领导直接负责；其他庭室各负其责，形成齐抓共管的大信访工作格局；实行一级抓一级，层层抓落实的工作机制。

二是实行信访工作流程管理。信访工作流程管理包括来信来访登记、分流、审查、处理、统计等各个环节，通过动态管理，在内部形成相互监督、相互制约、相互促进的工作机制。

三是积极探索行之有效的信访工作方法。在信访工作中，要加强法律咨询、法制宣传的力度，及时与有关部门沟通协调，力求群众的来访问题能一次解决；要不断增强解决信访老户及疑难问题的能力，加强解释工作，坚持“实事求是、有错必改”原则，“对症下药”做好息诉息访工作，将矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。

四是建立切实可行的信访接待制度，及时办理申诉复查案件。接待来访当事人要做到热心、诚心、耐心、细心。树立“信访无小事”观念，要重视初信初访，建立来信来访限期答复制度，做到事事有交代，件件有着落；对申请再审的案件及有关部门交办、督办的案件，要及时审查，认为符合再审条件的，及时提交审监庭予以复查立案，尽量避免积压；对不符合再审立案条件的，在驳回其申诉或申请再审的同时，要做好耐心细致的解释说服教育工作，力争息诉息访；对突发性的重大群体、集体申诉上访的案件，要及时报告有关领导及相关部门并启动应急方案；对少数社会弱势群体的申诉人，如果申诉上访案件不能通过法律途径解决问题但又确实存在生活困难的，要尽力做案外协调工作，尽可能帮他们解决生活中的实际困难。

五是定期召开信访工作情况分析会，实行信访案件讨论制度。要定期分析影响当前社会稳定的主要因素，对涉法信访案件进行认真排查梳理，对重大信访问题和老上访户的信访，立案庭信访组要提交相关部门定期讨论研究，有针对性地提出解决信访问题的措施，制定解决方案。通过耐心细致的思想工作，防止越级上访。

六是建立完善与信访工作配套的相关制度。如建立信访工作考核通报制度、信访信息月报和跟踪督办制度、与地方政府和有关部门合办、协办制度。特别是要完善院长接待日制度。实行院长定期接待来访当事人的工作制度，便于院长了解掌握全院审判、执行工作情况，进一步了解申诉人上访案件的情况。增加与人民群众之间的情感联系，缩短与群众之间的距离。

七是加强信访干部队伍建设，为开展依法信访工作提供组织保证。打铁还需身先硬，为推进信访工作法治化进程，人民法院要挑选法律专业知识和其他综合素质较高的人员到立案庭信访接待室工作，做到能随时依法说服教育上访人，为上访人指出一条依法解决问题的法律途径。要加大法律知识培训力度，解决涉法信访问题。

总之，在新形势下人民法院解决信访案件特别是疑难复杂的信访案件，要有新思路、新机制。除了完善各种制度外，必须创新信访案件解决的方式方法，坚决贯彻信访无小事、服务是根本、稳定是关键的工作原则，达到妥善处理好各类信访案件，切实化解矛盾的目的。