乡镇改革关键于转变职能

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多年来社会舆论对乡镇政府和乡镇干部贬多誉少，乡镇干部出了力，做了事，但是戏不好看。究其原因，关键在于职能错位。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确定乡镇人大职权13条，乡镇政府职权7条；《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委职责任务6项，但乡镇干部告诉我们：“乡镇职能不是文件上写的那样。”“上面千条线，下面一根针。”自中央到地方安排的各项工作，大部分都要通过乡镇来落实。而乡镇该管的事往往管不了、管不好。职能越位与职能缺位同时存在。越位主要表现有三：

一是办实体搞经营。目前乡镇政府政企不分、事企不分的问题并没有得到很好地解决。有的乡镇因为经费拮据，病急乱投医，赤膊上阵参与市场竞争搞创收。如岳阳县某乡镇有砖厂、瓦厂等集体企业5家，专门安排2名干部协调；湘阴县某乡镇投资办起加油站、超市、农资公司等实体4家，安排6名干部经营管理。有的乡镇因分流人员无出路，兴办经营实体安置人员。如云溪区某乡镇办起了3家“产调公司”，安置分流人员13名，连年亏损，财政背下沉重负担。

二是引税买税。乡镇既没有收税的职能，也没有收税的资格。但事实上，收税现在成了乡镇工作的头等大事。有的乡镇把税收任务分解到个人，人人都有10000元以上的税收任务。“完不成税收任务，就回家‘休息''''。”一名乡镇书记告诉我们，他60%的时间在搞钱，填补税收窟窿。因为各级核定的税收基数过高，乡镇在自有税源不足的情况下就“引税”，说白了就是“买税”。华容县有一个乡镇核定国税基数54万元，地税基数56万元；实可收取国税15万元，地税2－3万元；缺口92万元，为“买税”支付“税收成本”40万元。

三是跑资金跑项目。由于政府投资制度和转移支付制度不公开透明，“跑部钱进”的现象还没有得到遏制。乡镇财政压力最大，自然跑得最勤。一名党委书记说：“因为还能跑到一些钱，镇上暂时还能维持下去。”今年5月中旬，他到省、市跑到半个月，跑进40多万元。下半年他还准备专门抽整整1个月时间跑钱。跑资金跑项目也不能说是坏事，问题是跑来的钱都用来发工资、保运转甚至买税，根本没有用来办事业。

职能缺位主要表现有四：

一是农业生产服务。乡镇涉农服务站所数量不少，但搞经营的多，真正服务的少。农技站大部分时间在卖种子化肥农药，科技推广、病虫防治做得很不够；水利站大多是收钱养人，许多山塘水库年久失修。我们走访了12户农业大户，他们对乡镇事业站所的服务很有看法。一名青年农民说：“农技站就是每年发几张资料，上面的内容他们自己也搞不懂。”

二是精神文明建设。农村精神文明建设与社会发展要求还不相适应，健康向上的文化娱乐活动开展得少，广播站主要就是有偿提供有线电视服务（收取闭路电视费）。有的乡镇文化站、广播站无所事事，广播系统成了摆设。与之对应的是：“码”害、“麻”风盛行，宗教迷信活动猖獗。

三是基础设施建设。乡镇没有搞基础设施建设的能力，其他各级没有搞基础设施建设的动力，现在农村基础设施建设速度很慢。我们调查的乡镇当中，有的“六小”工程七、八年没有动工了。村镇规划有的完全没有，有的仅仅是画在纸上，农民乱搭乱建的现象很普遍。道路建设也是个大问题。乡村公路国家还能配套部分资金，但村组之间的公路根本还没有纳入国家计划范围，有的村庄无法忍受“晴天一身灰、雨天一身泥”的路况，就自发集资修路，加重了农民负担，进一步拉开了城乡差距。

四是社会治安。现在农村最大的矛盾是普通群众与农村黑恶势力的矛盾。群众最恨的是黑恶势力，最怕的是黑恶势力，最无可奈何的也是黑恶势力。一名群众极其激愤地告诉我们，他曾被本地社会青年殴打、勒索。我们问他：“为什么不报案呢？”他说：“报案顶多关他几天，一旦出来了，他就要搞得你倾家荡产。”我们走访了一名70多岁的老党员，他说：“建国50多年来，现在是群众最没有安全感的时候。”

职能错位是乡镇大部分问题的根源，如果这个问题长期得不到解决，矛盾会进一步激化，甚至要影响到党的执政基础，影响到社会主义和谐社会的构建，影响到国家的长治久安，推进机构改革刻不容缓、势在必行。

内外交困：职能错位的主要原因

尽管人民群众对乡镇干部意见大，社会舆论对乡镇干部评价不高，但我们接触到的绝大部分乡镇干部品性优良，主观上，他们都愿意为群众办好事办实事。“都是土生土长的几个人，谁不想留一个好口碑？”职能错位实在是“不得已而为之”，是内外交困的必然结果。

外部的压力主要来自“指挥棒”，即上级对下级的政绩考核体系。在现行体制下，要不要“指挥棒”不是问题，要什么样的“指挥棒”才是问题。现行政绩考核体制存在三点不足：

一是本身带有计划色彩。不该考核的考核了，该考核的又没有考核。比如现行考核体系偏重于乡镇的GDP和财政收入，其实政府的经济职能主要是优化投资环境、服务经济发展。相反，现在对优化经济环境这个该考核的项目又考核不到位，对社会事业、公共产品考核更不到位。只听说完不成财税任务要“一票否决”，没听说科技推广、涉农服务、扶贫助残不到位的要“靠边站”。即便是对社会事业的考核，也往往充满计划色彩。某县搞农村合作医疗，文件明确规定由农民自愿参与，但上面定了参与率80%的指标。现在农村合作医疗管理还不规范，医院暗中提高合作医疗对象的治疗费用，农民无利可图。但上面“指挥棒”所向，容不得讨价还价，乡镇就不得不做大量工作来动员农民参与。

二是常常打错对象。现在乡镇牌子响，责任大，权力小，协调难，管理体制不顺。相当一部分站所人、财、物、事权由县管，但“指挥棒”打在乡镇身上。比如收税，明明设有地税、国税两个垂直管理机构，但责任在乡镇。完不成任务，“一票否决”的对象是乡镇领导。税务所权大于责，可以在乡镇干部千辛万苦抓财税的时候组织旅游；乡镇责大于权，有的乡镇书记大年初一不给父母拜年，先给税务所长拜年。又比如社会稳定问题，派出所、司法所以县管为主，乡镇政府只有协调权，但社会稳定工作出现问题，上面唯乡镇是问。为了协调关系，许多乡镇政府宁可自己不发工资，也要每年拨款3－4万元给派出所。

三是弱化了乡镇的主体意识。乡镇处在权力链条的最下端，在“指挥棒”的积威之下唯有服从，否则便会面临“一票否决”的危险。当前乡镇的流行语言是：“交不出票子，就让位子；管不住生孩子，就摘帽子。”由于过分强调上级意图和任务，乡镇在一定程度上失去了作为一级政府的自主权，变成了单纯完成上级任务的工作机器，无暇顾及乡村的公共产品需求。一些乡镇领导告诉我们，乡镇工作有“三多”：一是接受的任务指标多，“两个头”（乡镇书记和乡镇长）几乎天天有会，会会有任务；二是签订的责任状多，社会稳定、计划生育、森林防火、抗洪救灾、信访工作等无所不包，一旦签下了责任状，出了问题就要追究“领导责任”和“直接责任”；三是接受的考核检查多，尤其是年终的时候，往往两三个部门同时抵达，乡镇干部应接不暇。“一年到头，好像都是在为上面做事，很少为自己做事。”

内部的压力主要来自财政危机。乡镇财政危机是一个普遍存在的严重问题。作为一级政府，乡镇应当从自身利益中超脱出来，把公共利益作为工作目标。但当其自身存在与发展遭遇困境时，它的行为就会发生变异，从而产生自利，无暇他顾。乡镇财政危机到底是什么情况呢？我们解剖了一个中等乡镇，该乡共计负债1700万元。如果能胜利完成全年税收任务，该乡每年将获得税收分成和转移支付等共计126万元，其硬性支出如下：

1、工资支出：72万元

2、运转经费：72万元

3、部门拨款：50万元

4、民政优抚：15万元

5、利息支出：100万元

6、税收成本：50万元

共计：359万元

在胜利完成税收任务的情况下，该乡年亏损233万元。

一名县委书记告诉我们：“一般的乡镇，每年要到外面跑100－120万元进来，好一点的乡镇也要跑80万元进来，否则就运转不下去。”至于这些钱是从哪里来的，那叫“八仙过海，各显神通”。我们解剖的这个乡*年是这样来的：

1、乡镇林场收入：40万元

2、乡友会捐款：30万元

3、向外争项目争资金：50万元

4、不足部分对外借款、欠帐

其中乡镇林场收入每10年才有1次，乡友会捐款不可能年年都捐，该乡领导非常担心今年的收入问题。

财政危机迫使乡镇干部不再一心一意谋发展，而是一心一意保运转。为了弄到钱，乡镇政府采取了各种合理的与不合理的手段。有的挪用各类事业经费。有一个乡镇去年收取共同生产经费80多万元，其中60多万元被挪用来发工资。有的办经营性实体与民争利，或通过收费、罚款、经营来弥补经费缺口，不但不能提供公共服务，反而恶化了经济发展环境。有一个乡镇经管站实有7人，乡镇财政每年每人只核拨3000元人头经费，缺口很大。为了保运转，这个经管站每年向下属各村收取审计费1000元。

乡镇处在内外交困的艰难处境中，无可奈何地站在了群众的对立面，无法把错位的职能理顺过来，他们迫切需要自上而下推进机构改革，从根本上解决职能错位的问题。

正本清源：突破乡镇改革困局

抓乡镇机构改革，首先要明确一个方向：乡镇政权只能加强，不能削弱。从时代的发展要求来看，经济社会发展到越高级的阶段，政府的服务职能越强；从我国“三农”问题实际来看，加强党的执政能力、建设农村小康社会需要一个强有力的基层政府；从现阶段乡镇政府存在的主要问题来看，必须还权于乡镇，解决权责不对等的问题。当前学者提出的撤销乡镇政府、弱化乡镇政府的主张是不切实际的。其次要抓住一个关键：转变职能。任何机构改革，合理核定职能是前提与基础。明确职能之后，才能定机构，定编制，实施改革。不调整职能，而以减轻财政负担实施的机构改革是“头痛医头、脚痛医脚”的短期行为，注定摆脱不了“黄宗羲定律”的宿命。根据此次调查的情况，结合外地改革实践，我们认为，新一轮乡镇机构改革可按以下步骤实施：

一、转变政府职能。要进一步强化政治职能，维护社会稳定，打击黑恶势力，保障人民群众的生命财产安全。要规范经济职能，注重优化经济发展环境，实行政企、事企分开，加大招商引资、发展经济的力度。要加强社会职能，抓好计划生育，发展社会事业，加强精神文明建设，配合做好社会保障工作。为实现这个目标，一是要进一步完善对乡镇的考核。考核内容应当建立在乡镇政府职能职责的基础上，有什么职能就考核什么，什么职能重要就重点考核什么；要统筹考核经济增长和社会协调发展，重点关注农民收入、农民就业、农民社会保障、环境保护等民生问题。考核方式上要尽量减少“一票否决”的强制性手段。“一票否决”对推动工作效果很明显，但如果过多过滥就会产生“以强制应对强制”的现象，直接导致工作中弄虚作假，搞形式主义。二是要在财政体制上向乡镇倾斜。要适当调整税收分成比例，增加对乡镇的转移支付，足额核拨乡镇干部的人头经费，缓解乡镇的财政危机。尤其是要坚持实事求是的原则，合理核定乡镇税收基数，把税收征管的职责真正交给税务部门，解决财政空转、引税买税的问题。三是要合理划分事权。乡镇财力有限，不减少其事权，职能缺位的问题就难以得到解决。当务之急是要进一步明晰县乡政府在义务教育方面的责任。义务教育实行“以县为主”的管理体制，“为主”包括哪些内容，“为辅”又包括哪些责任。进一步明晰基础设施建设的责任。但现在国家确定的基础设施建设项目要求乡镇配套资金，比如通乡公路，国家每公里投资37万元，其余靠乡镇自筹。有的乡镇连保运转都十分困难，根本拿不出钱来搞建设。一名乡镇书记说：“国家给了我们一个金娃娃，但我们抱不动。”越是穷的乡镇，越是需要基础设施建设，越是拿不出配套资金，所以现在乡镇发展也面临“穷者愈穷、富者愈富”的问题。四是要稳定乡镇干部队伍。对乡镇领导干部要严格实行任期制，在规定的任期内非特殊原因不得对其调整异动，尽量减少因干部任免而导致的短期行为；实行乡镇任期目标责任管理,届初明确目标,届中检查督促,换届或离任时对照目标测评审计。对普通干部要适当提高经济待遇，改善工作条件，尽量避免“年年改革，人人自危”，降低其职业风险。

二、理顺管理体制。根据人、财、物、事相统一的原则和有关法律规定，凡必须上收到县直部门管理的，其人、财、物上收后，事权也必须一同上收，乡镇只负责协调。该交给乡镇管理的，其人、财、物、事都要真正交给乡镇。2001年乡镇机构改革时，市委、市政府在《关于乡镇机构改革的意见》（岳发〔2001〕5号）中明确规定：“县（市）区直部门延伸到乡镇的机构，除政法系统（不含司法所）和实行省以下垂直管理的工商、地税、质量技术监督和药品监督管理系统，以及国土实行县乡共管以县为主管理体制外，其他站、所、中心的人、财、物、事都要下放给乡镇管理。”但有的县里一直没有按要求下放；有的地方本来已经下放了，由于省、市、县有关主管部门利用资金、项目、奖励等方式进行干预，陆续又上收了一些。比如省司法厅近年来提出建设标准化司法所的三年目标，每个站所投入约20万元，但条件之一就是人员县管，所以华容、湘阴、平江等地已陆续收归县管。当前必须像湖北省一样下决心把该下放到乡镇的站所坚决下放给乡镇管理，今后凡涉及乡镇站所管理体制的变更，必须经市委、市政府或市编委批准，不能随意收收放放，来回折腾。

三、加强编制管理。过去乡镇人员编制过多，既有客观原因，也有人为因素。一是过去乡镇工作任务确实比较重，需要的人多；二是有的地方编制管得不紧，随意开口子，加之政策性安置又是刚性任务，人员膨胀较快；三是上世纪九十年代撤区并乡后，精简的行政编制一直没有收上来，留在县里，有的地方没有予以冻结，空编后又进了人。当前要从三个方面切实加强管理：一是要重新核定乡镇编制。根据乡镇人口、GDP和土地面积，参照中编办〔1993〕17号文件精神，重新制定标准并具体核算到每一个乡镇。二是冻结乡镇人员编制。重新核定编制后，多余的编制上收到市里统一管理，但不核减县、乡财政基数。今后5年内，乡镇机构和人员编制只能减少，不能增加。现已超编的乡镇机关和事业单位实行只出不进的管理办法；必须有空编且无分流人员，才能补充工作人员。三是强化县（市、区）党委、政府主要领导对乡镇人员编制的管理责任。认真贯彻执行国务院《关于做好*年深化农村税费改革试点工作的通知》（国发〔*〕21号）精神，把乡镇机构编制管理工作列为对县级主要领导干部的考核内容，定期对乡镇编制情况进行审计和督查，发现问题，及时严肃处理。

四、合理分流人员。针对当前乡镇机构臃肿、人浮于事的现象，有的地方采取了一些行之有效的办法分流人员，有的地方还在等待上级的统一政策。由于人员分流工作牵涉到干部职工的切身利益，处理不好会影响到社会稳定，有必要研究出台一个可操作的人员分流政策。一是要因地制宜，分类处理。人员分流要具体问题具体分析，有针对性地采取措施。对临时雇请人员，要无条件清理清退；对上一轮机构改革分流未到位的，要按照当时的政策坚决分流到位。这两类人员与在岗人员不得混岗，不得轮流上岗，也不能参与此轮机构改革的竞争上岗，其分流任务由县乡两级承担。二是要加强社会保障。凡分流对象，欠发工资必须补齐，欠交保险必须交足，欠的集资款等必须还清。可考虑把乡镇分流人员纳入城市低保范围，避免因分流后生活无着落而诱发不稳定因素。三是要鼓励买断工龄。对经济基础比较好的地方，可以仿照国有企业改革的办法，买断分流人员的工龄，一次性给予经济补偿。经济补偿应在全市统一标准，其费用由县、乡二级合理承担。