试论环境侵权诉讼存的问题及完善途径

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随着工业化程度的提高，随之而来的环境问题越来越突出，环境污染已经成为全球关注的难题。针对个体的环境侵权，可以从追究行政责任、民事责任、刑事责任等几个方面来规范。可以说，法律在制度上设置了较为完备的制度，但在司法实践中却仍存在欠缺。本文将着重对行政及行政诉讼解决环境违法行为存在的问题和完善的途径进行研究，冀望能有利于司法实践。

一、行政及行政诉讼途径解决环境违法行为存在的问题。

《中华人民共和国环境保护法》第二十九条、第三十五条至第三十九条规定了对造成污染的企事业单位的处理措施有限期治理、警告、罚款、停止生产、关闭、停业整顿。第四十条规定：当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向做出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。第四十一条规定了如何通过行政程序解决环境侵权损失赔偿问题。法律制度的设置看似完备，但环境污染事故和环境侵权案件却不断上升，究其原因，笔者认为存在以下几个问题：

1、行政复议或行政诉讼当事人范围的局限性。

《中华人民共和国环境保护法》第四十条规定了提起复议或诉讼的主体为被处罚者。若是行政机关履行职责，主动对污染企业进行了相应的处理措施，不涉及第三者的利益，这样规定并无不妥。我国环保法规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，这一规定隐含者二个群体的利益。

一是检举或控告者自身的实际利益未受到侵害，其检举或控告只是履行一个公民的义务，要求对污染的单位和个人采取处理措施，来保护自然环境，此时，存在检举者和控告者对处理措施的知情权和异议权，包括采取哪种处理措施和采取改种处理措施是否合理，以便进行监督。

二是检举或控告者是实际的被侵权人，企图借助行政机关的公权力来维护自己的合法权利不再受到侵害，甚至获得相应的赔偿。此时的检举者或控告者不仅仅存在知情权和异议权的问题，还涉及其切身的人身或财产权利。如一污染企业对周围居民的居住环境造成影响，甚至对其身心健康产生影响，其向行政机关控告，要求对污染企业进行处理，行政机关对该污染企业仅做出罚款的决定。企业交纳了相应的罚款后并未有所改变，企业周围受到侵害的居民没有因企业交纳了罚款而不再受到侵害或已受的损失得到相应的赔偿。在这种情况下，谁对这种处罚的合理性进行质疑，存在法律上的空缺。

2、申请强制执行主体和实施强制执行主体的局限性。

根据四十条的规定，对生效的行政处罚，申请法院强制执行的主体只能是作出处罚决定的行政机关。这种规定的背后可能存在一种情形，即行政机关不申请强制执行，这不但不能实现行政效能，也使得环境违法行为失去控制。同时，实施强制执行的主体只能是人民法院。而人民法院负责大量的强制执行任务，在执行力量有限的情況下，使得执行效果不好。

3、行政诉讼途径和民事诉讼途径解决环境侵权损失赔偿的冲突。

《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”；“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉”。这一法律规定隐含着三个问题。一是受到直接损害的单位或个人通过来哪种途径来获得赔偿；二是行政机关的处理是一种什么性质，如不服应如何救济；三是民事诉讼途径和行政途径解决环境危害的交叉。

针对第一个问题当事人可以选择民事诉讼或要求行政机关在处理环境违法问题时一并处理，无论采用哪种方式进行处理，获得赔偿的程序要件和实质要件已经很成熟，不再赘述；第二个问题行政机关在处理环境侵权损害赔偿问题时是一个居中裁决的身份，是对侵权者和被侵权者这一平等的主体之间的矛盾进行处理，对其处理不服的可以提起行政诉讼，要求重新做出裁决。实践中问题最突出的是第三个问题，即对同一环境违法行为，行政机关做出了罚款处罚或其他行政处罚措施，而直接受到侵害的被侵权者提起了环境民事诉讼，如停止侵害之诉，即对那些已经从事或者正在从事的破坏环境或者污染环境，从而对他人造成侵权的违法民事行为人提起的诉讼；排除妨碍之诉，即对那些从事了影响他人行使财产权或者环境权的行为人提起的诉讼；消除危险之诉，即对真实地计划从事某种活动并会对自己的民事权利或者环境权利造成危害的人提起的诉讼。法院该如何处理？讨论中有二种意见。一是当事人要求排除妨碍、停止侵害有事实和法律依据，应该支持，但判决环境侵权企业以怎样的方式停止侵害是一个难题，要求其搬迁，可能给企业造成的损害太大，违背利益均衡原则；要求其停止生产、关闭、停业整顿，缺乏法律依据。因根据我国环境保护法的固定，只有依法享有处罚权的环境主管部门才有权力责令企业停止生产、关闭、停业整顿。二是驳回原告的诉讼请求，但这样做却使得受侵害者的合法权益得不到保护。上述这种情况的存在造成诉讼中的困惑。

二、完善相关制度的建议

如何解决以上问题，笔者认为：

1、针对第一个和第三个问题，要放宽行政诉讼或行政复议主体范围，重视保护环境的检举者和控告者合法权利的有效行使。公民对污染破坏环境的单位和个人，有权检举和控告。这里的控告应包括向环境保护行政主管部门控告和向人民法院起诉两个内容。

对并未受到环境违法行为直接损害的控告者或检举者，环境主管部门做出处罚时，应充分听取检举者或控告者的意见，检举者或控告者如果系一个群体，应召开听证会，做到程序公开，最终做出公正、合理的处罚。处罚做出后应及时告知检举者或控告者，并告知其行使异议权的途径。对处罚决定不服的，可以与被处罚者一样享有提起行政复议或行政诉讼的权利。

引进调解制度。主要是直接受到环境违法行为侵害的公民，对行政机关采取何种处罚措施有权利提出意见。这种情形中，应设置公告告知这一程序，即行政机关在立案处理时，对不确定的被侵权者应发出公告，通知其在一定期限内向处理部门提出意见，逾期视为放弃权利。在实体处理上，行政机关除了根据企业违反环保法的实际情况做出相应的行政处罚外，应对环境侵权事件进行调解，包括环境侵权主体如何消除环境危害，停止侵害，且行政处罚的措施应与调解的情况相结合。如果环境侵权主体不能就消除危害拿出切实可行的计划或措施，不能与受侵害者达成较为合理的一致意见，行政机关应采取更严重的处罚措施。如双方能够达成一致意见，行政机关盖章确认，即具有法律效力。这样做不但充分考虑了环境侵权企业和被侵权者的利益，使得二者的利益得到平衡，也可减少对同一种环境违法行为行政机关做出一种处罚决定后，当事人又提出排除妨碍或停止危害的民事诉讼。

2、解决申请执行主体和实施强制执行主体的局限性问题。赋予控告者，特别是受到环境违法行为直接侵害的公民申请执行权，可参照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第90条的规定，即行政裁决生效后，在申请执行期限内行政机关不申请强制执行，生效行政行为确定的权利人或其继承人、权利承受人在3个月内可以申请法院强制执行。如果引进环境违法行为处理调解机制，调解协议的另一方也可申请强制执行。

对强制执行主体，应设立以环境行政主管部门强制执行为原则，以申请法院强制执行为辅的制度。因环境行政强制执行比较具有专业性，由环境保护部门执行更为合适，壮大环境执法队伍，建立健全环境主管部门的行政制度。赋予环境行政主管部门的强制执行权，包括在作出行政处罚的过程中采取查封、扣押等强制执行措施，还包括在行政处罚生效后对生效处罚决定的强制执行权。