国有林区改革试点实证分析

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林业职工是国有林区林权制度改革的实施主体，是推进国有林区林权制度改革的主要力量。国有林区改革作为一项事关经济发展和社会稳定，涉及政府、企业、职工等多方利益关系的复杂的系统工程，直接与职工的切身利益息息相关，因此，职工的满意程度关系着国有林区林权制度改革所设计的“森林资源不断增加、生态功能不断增强、职工生活不断改善”的3大政策目标能否顺利实现。

为了及时掌握职工家庭林地承包情况，2007年4月24-27日，国有林区林权制度改革调研组对伊春国有林区林权改革试点情况进行了专题调研。调研组分别到伊春市乌马河、翠峦、桃山、双丰、铁力5个试点林业局下属的14个林场，听取了林改实施情况介绍，实地考察了职工承包的林地，深入职工家庭进行座谈，采用问卷调查方法对100户职工家庭进行了跟踪调查。从调研的情况来看，伊春林权制度改革由于体现了“帕累托最优”，从而调动了林业职工培育和发展森林资源的积极性，拓展了林业职工就业和致富的渠道，为深化国有林改革探索了路子，提供了模式。但也出现了一些新情况和新问题，亟待研究解决。

1职工承包林地与发展生产情况

职工家庭以承包有林地块为主，用于发展用材林，但缺乏以短养长的办法，而且由于家庭经济困难，急需资金扶持或采伐指标。

（1）承包林地以浅山区有林地为主，期待尽快获得收益。调查结果显示，样本职工家庭承包的林地以有林地为主，占81.38%，疏林地、无林地和采伐迹地分别占10.63%、3.09%和0.13%。承包的有林地主要是针阔混交林，占41.41%，其次是阔叶林占37.37%，针叶林仅占17.17%。从林分起源来看，72.92%的承包林地为天然次生林，人工林其次，占19.79%。

承包林地主要是浅山区农林交错、相对分散、零星分布、易于分户经营的国有商品林，距离职工住家平均为11km，这与改革方案基本一致。

调查发现，职工家庭承包林地后，马上想采伐的占9.28%，计划在1～5年采伐的占47.42%，5～10年采伐的占24.74%，10～20年采伐的占8.25%，20年以上采伐的占10.31%。这说明有近60%的承包职工家庭近期内迫切需求林木采伐，比去年同期增加了15个百分点。其主要原因，一方面是职工家庭承包林地后想改善林分生长环境，提高林分生长水平，另一方面是职工家庭资金短缺，再投入经营资金不足，期待尽快获得收益。

（2）承包林地方式以协议为主，费用缴纳方式多样。调查结果显示，52.13%的样本职工家庭以协议方式承包林地，以拍卖、招标方式承包林地的分别占29.79%和15.96%。从职工承包身份来看，以在岗职工为主，占58.59%，待岗与下岗职工占34.34%，离开原单位但仍保留劳动关系的职工占5.05%。

从承包林地的面积来看，100户职工总承包林地973.27hm2，每户职工家庭平均承包林地面积为9.73hm2，人均承包林地面积为3.14hm2。林地承包费户均每年72.88元/hm2，高的达到148.8元/hm2，低的为30.0元/hm2。

从承包林地费用缴纳方式来看，有拖欠工资抵顶后一次一次性缴纳、分期付款、延期付款等各种方式。延期付款、分期付款、一次性缴纳、拖欠工资抵顶分别占24.24%、23.23%、23.23%和18.18%。筹款方式主要是家庭储蓄、亲朋无息借贷和林业局无息借贷，银行贷款只占9.09%。说明职工家庭对未来偿还能力信心不足。

(3)承包林地用途以木材生产为主，缺乏以短养长办法.调查结果显示，79.80%的样本职工家庭将木材生产作为主要目的，比去年同期减少了12个百分点。45.45%的样本职工家庭计划开展林下种植，比去年同期增加了23个百分点。14.14%样本职工的家庭计划开展采集业，8.08%样本职工家庭计划开展林下养殖。

从林地利用方式来看，有52.53%的样本职工家庭计划综合利用林地，而47.47%的职工家庭计划把林地仅仅用于木材生产。这说明52.53%的样本职工家庭会长短结合合理利用林地，而对于仅仅用于木材生产的职工家庭需要林业管理部门合理引导他们经营林地。

(4)森林资源管理以联防为主，但联户承包意愿不强.调查结果显示，74.49%的样本职工家庭参加了森林资源联防组织。被访职工95.24%认为成立职工森林资源联防组织能有效防止盗伐滥伐森林，86.91%认为能有效预防和扑救森林火灾，55.95%认为能有效防止病虫害蔓延。

调查发现，只有47.96%的职工家庭愿意以联户承包的形式经营林地。不愿意以联户承包的形式经营林地的职工中，56.06%的职工认为以联户承包的形式经营林地今后收益难以划分，40.91%的职工认为组织管理困难。这与国务院批准的《方案》最后确定的“引导职工发展家庭林场，股份制林场，组织公司＋职工＋基地的经营形式，支持职工以林地使用权、林地资源和劳动力参与合作经营，暂时不允许林权的二次流转和多次流转。”的改革思路还有一定距离，亟待有关部门研究解决。

(5)职工家庭储蓄不足，后续资金投入面临困难.调查发现，85.57%的职工家庭没有储蓄，只有14.43%的职工家庭有储蓄，但储蓄额也都在1万元以下。69.14%的家庭表示由于家庭经济困难而无法正常开展生产，高达41.98%的家庭表示家庭成员曾经放弃医疗，更有9.88%的家庭迫使子女辍学。职工家庭购买林地后，数量庞大的追加投入面临困难。

(6)林地流转方向不明，亟待配套政策.调查结果显示，只有25%的样本职工家庭明确表示不转让所承包林地，而73.81%的被访职工对于是否转让承包林地态度不明确，处于等待观望状态，表示要等待配套政策出台和根据承包林地的收益做出决定，比去年同期增加了23个百分点。另有1.19%职工表示会将承包林地转让出去。这说明政府在设计改革政策时所担心的“职工可能急功近利出售刚刚到手的林地，最终形成没有土地、没有林地而失去生活依靠的三无人员，引起社会不稳定。”的问题依然存在。

对于打算转让承包林地的职工家庭调查发现，马上想转让的职工占3.57%，1～5年转让的职工占39.29%，5～10年转让的职工占35.71%，10～20年转让的职工占14.29%，20年以上转让的职工占7.14%。迫使职工转让的主要原因是资金困难，其次是缺少有经营能力的劳动力。这说明政府需要尽快出台有关资金支持政策，以减轻职工家庭经济压力，确保职工家庭能按照经营方案经营林地。

2职工对林改政策评价与诉求

林权制度改革实施以来，职工对现有各项政策基本满意，最为关注的问题依然是林权凭证的发放。

（1）对林地承包方式较为满意，期待加强服务体系建设

在对森林资源区划界定、资产评估，林地承包主体、承包对象、承包规模、承包期限、承包方式，产前产中产后服务体系建设，林权制度改革公开公平公正化程度等各项政策中，职工对林地承包方式较为满意，有85.71的职工对林地承包方式评价在8分以上（满分10分），对林地承包期限、林权制度改革公开公平公正化程度、森林资源区划界定、林地承包对象、森林资源资产评估、林地承包主体、林地承包规模、产前产中产后服务体系评价在8分以上职工分别占81.58%、80.68%、78.41%、77.63%、76.74%、75.32%、68.0%和53.25%。这说明林业管理部门在产前产中产后服务体系建设中还需进一步改进和完善。

（2）促进了森林资源管护，期待增加家庭收入。调查结果显示，88.37%的样本家庭职工认为林地承包促进了森林资源的培育和保护，评价高于8分（满分10分）。从伊春市有关部门统计来看，2007年春季，职工又完成营造林3300hm2，承包2年来，共完成营造林8300hm2，造林成活率和林木保存率都在98%以上，而且5个试点林业局所有承包经营的林地均未发现一起林政案件和森林火情火警，有效解决了造林难、管护难的国有林区两大难题。

有51.81%的被访职工对家庭增收评价在8分以上，对改革未来充满期待。但有30.12%的被访职工对目前家庭收入表示不满，评价在5分以下。说明政府今后应该多方促进承包经营林地的职工发展林下经济，以便解决承包职工“山上有树，兜里没钱”的问题，提高职工的综合收益，实现以短养长。

（3）要求减免或降低林地承包费，加强林区道路建设。调查结果显示，45.71%的职工家庭依靠借钱购买承包林地和林木，89.80%的职工家庭急需资金支持，70.59%的职工要求相关部门考虑林区职工家庭的实际经济能力，减免或降低林地承包费。

在林权制度改革试点工作中，对政府应该在哪些方面发挥更大作用的问卷调查中发现，76%的样本职工家庭希望政府加强林区道路建设，列为第一位。希望政府协助解决林业贷款、森林防火、政策咨询、病虫害防治、法律服务和森林经营指导等方面的社会化服务分别为63%、56%、54%、48%、47%和42%。

3政策建议

伊春开展林权制度改革试点，是国有林区综合改革的第一步，肩负着探索路子、积累经验、建立和不断完善相关政策的任务。在试点期间，林权制度改革需要解决评估缺失、收益分配和如何市场化等各种难题。但从职工层面来看，急需解决的是林权凭证的发放与资金短缺的问题。

（1）尽快出台相关配套政策，解决林权凭证发放问题。2007年3月27日，第三次局省联席会议针对林权凭证发放问题，确定了用《国有林地承包合同文本》作为职工承包经营的合法凭证，经过国家林业局与黑龙江省政府沟通，由黑龙江省政府协调金融、保险机构，下放正式文件，明确《合同文本》为有效凭证，可以参加抵押贷款、林木保险等。但职工仍然心存顾虑，对改革政策不托底。34.04%的被调查职工明确提出了林权证的要求，23.41%的职工表示对承包林地自主经营权的需求。承包职工渴望及时获得充分自主的经营权和保证他们的林木所有权。因此建议在自主经营和采伐政策、林地经营方式等方面，尽快出台明朗的政策。

（2）突破市场化改革瓶颈，解决资金短缺问题。虽然政府推出各种优惠政策，购买林地后，数量庞大的追加投入，仍使得许多职工无力购买、即使购买也后无力经营。其根本原因是伊春林权制度改革试点涉及的是敏感的国有资产问题，在实际的操作中，还不允许完全按照市场化来运作的，森林资源管理只能是逐步剥离出来，林权转让的市场化措施也只能逐步深化。因此，如何做到把林木、林地资产变成资本，由资本进入市场的环节，使森林资源的依法有偿流转成为可能，职工并不需要采伐林木，通过出卖林木的所有权就可以获得收益，突破过去只有把林木砍了才能实现价值的概念，我们认为，首先要尽快建立森林资源交易市场。尽管一般都认为应该在现有法律条件下形成林区产权的流转交易，但也需要指出，现有的与国有林业有关的法律，是在国有林区改革之前制定的，因此，一方面应该随改革与发展的经验过程修改法律；另一方面，在完成法律修改之前，也应该有所创新，有所突破，允许在现有法律合理框架下的流转交易试点。第二要尽快建立投融资金融体系。允许伊春试点林业局的下属林场参照中央2006年1号文件规定，建立内部互助合作金融体系；允许农林交错地区的农村信用社介入林场资金互助合作的改革。

（3）着力解决弱势群体问题，努力构建和谐社会。伊春市林权改革中，还有20%左右的职工没有承包林地，主要原因是经济困难或缺乏经营能力。这就要求我们尽快出台相关政策，让贫困职工也分享到林权制度改革的成果，这才符合胡总书记提出的“和谐社会”的要求。因此，对于有关林场把没有承包出去的林地集中为“托管林”的改革遗留问题，可以给未承包的老弱病残职工留下其中的20%左右的永久性职工股权，以保证弱势群体的长远利益；其他部分允许社会投资人竞标，回收的资金以林场为单位入股到林业局，组建股份制的森林投资开发公司，或组建担保公司，促进外部资金流入林区。

（4）大力推进“国有民营”，彻底解决国有林区“三危”问题。伊春市只不过用了8万多hm2蓄积量不高的林地开展职工承包，就调动了广大职工的积极性，基本解决了6千多户职工的生活问题，而平均每个职工承包面积不过10hm2。那么，如果要以此解决整个国有林区可采林木资源危机、林业企业经济危困、职工生活危难的“三危”问题，还需要多少林地？亟待我们研究解决。按照伊春的目标“60万hm2就可以把全市的林业职工安置好，而且还能让他们管林护林。”60万hm2不过占伊春市400万hm2林地面积的15%。因此，我们建议大力推进国有林区“国有民营”，及时设计出具有可操作性的民营企业经营国有森林资源的准入政策以及相关的资源管护制度，将有利于彻底解决林区的“三危”问题。