林业局的调查与思考
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国有林区一方土地能不能养活一方人，政企分开是不是非要花费巨大的成本才能实现，蕴含的潜力怎样才能否释放出来，国有林区的出路究竟在那里？至今仍是东北国有林区改革的难题。黑龙江清河林业局在林业生态建设、林区经济社会发展、林区管理体制等方面进行的有益探索，对于苦苦寻求发展之路的国有林区，具有重大价值和借鉴意义，或许就是我们努力寻索的希望之路。
一、“四增长一发展”——清河模式的判读
森林资源是否增加？林区经济是否增长？林区职工群众是否充分就业，收入是否增多？林区社会是否全面发展？这是目前国有林区面临的最根本的问题，决定着国有林区的生存与发展。因此，国有林区发展模式的选择，一定要通过能够达到这“四增长一发展”的目标来确定：增加林区的森林总量，增加林区经济总量，增加林区就业途径，增加林区职工群众收入，发展林区社会事业，最终实现林区社会和谐发展。这“四增长一发展”目标，既是国有林区改革与发展的路径和方向，也是检验和判断国有林区改革与发展模式成功与否的标准。
依此标准，我们来判读清河模式。
在清河林业局建设发展三十多年的历史进程中，*年是一个极其重要的年份，是由单一木材生产向生态经济共同发展的战略思路转换的分水岭。*年以来，清河林业局坚持不懈地进行林区经济改革，经过8年多的努力，如今已取得了阶段性的成果。
1．林区森林资源增加。根据清河林业局*年森林资源复查，*年全局森林资源总蓄积量达到1227万立方米，与*年相比，在保证平均年产12.3万立方米商品材（年均消耗量为22.4万立方米）的基础上，森林资源净增176万立方米，年均增加17.6万立方米，实现了长大于消的良性循环。*年森林覆盖率达到90%。
2．林区经济增长。*年，清河林业局实现地区总产值6.9亿元，是*年的5.3倍，其中一、二、三产业分别增长10.9倍、3.6倍、6.79倍，是黑龙江省森工系统产值最高、增长最快的。实现总收入1.4亿元，是*年的2.2倍。
3．林区实现充分就业。从*年开始，通过推行森林管护经营责任制，大力发展多种经营和林产工业，逐年解决了富余劳动力就业难题，清河林区劳动力实现了充分就业。并从*年开始，企业劳动力出现不足，当年劳动力缺口1200人，*年林区劳动力缺口8000人，只有通过外出招工添充缺口。目前，林区就业人口达2.33万人，其中非林业人口1.3万人，占就业总数的55.8%。
4．林区职工群众收入逐年增加。首先，职工工资逐年提高。全局职工年均工资*年达到11445元，高出黑龙江省城镇可支配收入的*多元，是*年2563元的4.5倍，年均递增20.7%，目前，人均月工资已达到1318元；其次，林区家庭经济收入较高。*年，清河林区家庭自营经济收入人均5940元。在从事家庭自营经济的4607户中，年收入3万元以上的467户，占10.1%；年收入5万元以上的201户，占4.4%；年收入8万元以上的69户，占1.5%；年收入10万元以上的30户，占0.7%。总体看，山上职工收入高于山下职工收入。
5．林区社会发展。清河林业局在加快建设生态体系、大力发展林区经济的同时，坚持社会事业的发展与之相协调，推动和谐林区建设。在小城镇建设方面，*年，清河林业局被评为“省级生态园林小城镇”。截至*年底，清河林业局共投入3.8亿元，铺设了34万平方米街巷道和通往中心林场、农场、附近村屯的34公里水泥路，建商品楼21万平方米，林业局址职工人均住房面积达23平方米。在教育、卫生方面，先后投资2500万元新建了小学和高级中学，改建了初级中学，配备了标准化教学设施；从*年开始，普及了9年免费义务教育；山上林场的学生只要住在学生公寓，每月补助50元伙食费。投资400万元用于职工医院扩建工程。在完善社会保障体系方面，全面开展了职工养老、失业、医疗、工伤、生育5项保险，也为其他就业人员解决了养老、医疗、工伤3项保险。为1000多名老知青解决了每人每月450元的劳动保险。并投资新建、扩建老年公寓和福利院，解决了老有所养问题。*年清河林业局被评为“省级平安镇”。
事实胜于雄辩。清河林业局改革与发展的成效已经证明，清河模式是成功的。从未来的发展趋势看，清河林业局生态、经济和社会可持续发展的前景美好。
二、“六项改革”——清河模式的内涵
清河林业局在改革和发展中所创造的新型模式无疑是成功。成功得益于“六项改革”。所谓“清河模式”，其内涵是清河林业局在进行生态经济改革实验的过程中，建设“人大授权、政府派出、林区区域管理、内部政企分开”的新体制，主要是在林区行政管理体制、政府与企业关系、资源管理体制、建立现代企业制度、林区劳动分配制度、社会事业经营方式六个方面进行创新。
1．林区行政管理体制的创新。在清河林区设立局（林业局）、场（林场）两级管理委员会。局级管委会是在原林业局机构的基础上，精简机构和人员而设立；场级管委会是将原有的16个林（农）场撤并为3个中心林场、1个农场，成立4个场级管委会。局级管委会作为政府的派出机构，人大授予相应的政府职能，在林区内独立行使地方政府管理资源和林区社会各项职能，是清河林区的行政主体。同时，局级管委会实行林区区域管理，即只在林业局所辖区域内进行生态、经济和社会发展的管理，不突破现行林业局管辖范围。这项改革，机构减少了6个，行政人员由442人减少到185人，精简了58%。提高了行政效率，节约了行政成本。
2．政府与企业关系的创新。清河林业局实行内部政企分开。政府部分（局、场两级管委会），负责管理林区行政、社会事业和森林资源、监督企业生产经营活动，促进林区社会进步与发展等职能。企业部分，将原林业局的企业职能剥离出来，企业部分成立林业经营公司，承接木材生产和经营、营林生产两大主营业务，成为自主经营的市场主体。政企在职能、机构、人员、资产、费用、预算上实行六分开。林业经营公司按有关政策向管委会缴纳育林基金、资源补偿费和社会保险等费用。
3．森林资源管理体制的创新。在森林资源管理体制上，实现“管资源的”和“用资源的”彻底分开。局级管委会内设资源管理局（“管资源的”），行使国有林区森林资源的相关管理、监督职能，对施业区内的森林资源依法管理。无论是木材生产还是营林生产，资源管理局都有专人进行全程监督。并根据当期市场价格核定森林资源补偿费和育林基金基数指标。林业经营公司（“用资源的”）对采伐和迹地更新造林负责。这一体制理清了森林资源监督管理、培育利用的关系。在森林资源管护上，全面推行责任制。职工群众在管护森林的同时，允许他们利用林下资源。管护人与管护区连责、连利、连心。找到了致富职工和保护资源的最佳结合点，实现了资源保护与经济发展的“双赢”。
4．企业制度创新。从*年开始，清河林业局先后对具备条件的厂家实行股份制改造，林业局以各种形式的投资及其收益为全民所有，构成国有股；各基层厂家的资产，为各厂家集体所有，构成集体股；职工及其自然人投入的为个人所有，构成个人股。成立以公有制为主体，外部法人和自然人入股的林产工业有限公司，原各厂家为子公司。通过折股量化和产权界定，形成了投资主体多元化、多种经济并存的格局。股份后的企业，按市场机制运作，用工、分配等各项经营管理活动完全由企业自主决策。如分配，企业除以固定返利的形式上缴部分利润与林业局外，其余利润企业自主决策用于股本分红或用于再生产。人造板厂*年纯利200万元，上缴林业局50万元以后，企业决定：30万元用于职工分红，剩余120万元全部作为资本积累，用于再生产。
5．林区劳动分配制度创新。在用工方面，清河林业局实行了全员劳动合同化管理。建立林区劳动力市场，各企事业单位用工实行“双向选择，自主择业”，没有签订劳动力合同的职工，一律进入劳动力市场，原单位不再保留这部分职工的劳动人事关系，由劳动、人事部门统一管理。学校也改革人事制度，从校长到教师一律竞聘上岗，择优录用，未被聘用的84名教职工全部分流。在分配方面，制定方案与细则，*年以来，先后制定了“森林资源管护经营责任制实施方案与实施细则”等多个改革方案和规定，对各项经营活动成本、利润核算，由此确定各种分配方式。以森林管护为例。先是根据地形、林种、林木、林下资源等类型划分管护经营区，然后定面积、定人员、定任务、定费用、定时间，再详细地制订保证管护效果、保证自身收入等管护人员的权利、责任和义务，着重对管护人员的收益如关于林蛙的养殖、山野菜的采集等方面都做了特别的规定。通过分配方式的创新将责任和利益紧紧相连。
6．社会事业经营方式创新。本着面向市场，企业化经营、市场化运作的思路，清河林业局从*年开始，对事业单位进行改革，把事业单位从林业局剥离出来。街道、自来水、供热站、电厂、医院广播电视局全部放开经营，管委会财务、物价部门制定详细收费明细、明码收费。管委会负责国有资产的保值增值，上缴利润完成后，其他经营业务活动完全由改制的事业单位自主决策。以供应公司为例。该公司前身是清河林业局负责供应材料、燃料的一个局机关科室，共有职工120人，每年仅人员工资和办公经费达86万元。改制后，除留下17人负责全局的燃料等供应外，其他103人集资入股成立股份公司。改制后，公司效益年年提高，员工工资不断增加，还每年上缴林业局十多万元利润。据*年统计，各改制单位减少事业费800多万元，缴纳社保、折旧、利润“三金”100多万元。
上述六项制度的创新，我们认为是清河模式的真正内涵，是清河模式的精华。
三、四点启示——清河模式的现实意义
解读清河模式，我们受到很多了启发。对于国有林区以及森工企业而言，在资源危机、在经济危困的表层下，问题的实质是什么？又该如何解决？清河林业局找到了问题的答案，也正在逐步破解了这一难题！
1．解决了政企不分的问题。现实的国有林区，政府和企业你中有我，我中有你，森工企业既是政府，因此，要按政府职能设置部门、设置职位，负载着庞杂的行政职能和社会管理职能；又是企业，要按企业规范从事生产经营活动，要生产产品要上缴利税。这种特殊的体制，一方面造成了管理的混乱，更为重要的是，无论政府和还是企业，各自的所扮演的角色、各自所承担的职能都未能得到充分地发挥。清河林业局抓住了这一问题的根本，实行了政企分开。所成立的185人管委会，成为林区政府，承接了分离的行政社会管理职能和森林资源管理职能；被剥离出来的企业，应对市场、创造利润，开始成为市场经济的真正主体。
2．解决了企资不分的问题。这里说的是企业和资源的关系。名义上，森林资源权属是清晰的，《森林法》明确规定了森林资源属于国家所有，但谁来代表国家行使所有权呢？实质上，国有林区的森林资源为企业所有，森工企业集森林资源的管理以及占有、使用、收益、处置四权于一身，既是森林资源的管理者，又是森林资源的使用者、收益者、处置者。一旦在国家利益和企业利益相左或冲突时，企业难免会取企业小利而忘掉或舍弃国家大益。法人超限额采伐难以杜绝就是证明。清河林业局采取了“管资源的”政府和“用资源的”企业完全分离的做法，“裁判员”和“运动员”各司其职，管委会代表国家监督管理好森林资源，企业通过向管委会缴纳育林基金、资源补偿费等方式有偿使用森林资源。
3．解决了企社不分的问题。即解决了企业办社会的问题。国有林区有着特殊的形成背景：先建企业后形成林区社会。林区的学校、医院等机构因森工企业而建立，因森工企业而生存，为森工企业而服务。森工企业承担着管理社会事业的职能，生老病死、衣食住行全都由企业负责，林区的各种社会性事业完全是由企业供养支持，因此森工企业“办社会”的负担极其沉重。从目前一些国有林区的改革实践看，企业“办社会”的状况已经逐渐改变，普遍的做法是交归地方。清河林业局独特之处在于它没有采取“一交了之”的普遍做法，而是在成立林区政府——管委会基础上，交给了管委会管理，并创新了企业化经营林区社会事业的机制。
4．解决了企业冗员的问题。国有林区冗员问题的形成，有着历史和现实的原因。一方面，国有林区作为一个自成体系的、独立的社会，相对封闭，就业人员以及新增就业人员主要靠自身消化解决，但由于经济社会发展滞后，一、二、三产业发展处于较低层次，吸纳就业的能力十分有限；另一方面，随着可采资源的减少，加之天保工程的实施，富余人员问题突显。只要这些人生活在林区，就要依靠这里的森林资源。不夸张地说，富余人员问题，是国有林区的最大问题，人往哪里去？能否很好地解决这一问题，决定着国有林区的前途和命运。清河林业局在改革发展中，“不求所有，但求所在”，不过多考虑企业权属，而充分考虑林区冗员问题，看重的是社会综合效益，只要能够发展和壮大林区经济，提供就业岗位，增加职工收入，就为企业发展提供一切便利条件，以至于从*年开始，清河林业局就出现了劳动力缺口的问题，目前清河外来务工人员已超过3000人，人均月收入超千元，创造了国有林区就业的奇迹。
四、五点思考——清河模式的借鉴意义
目前，在国有林区改革和发展过程中，形成了多种模式。雷加富副局长总结主要为四种模式，即以森工企业改革为突破口的吉林模式，以林权改革为突破口的伊春模式，以森林资源管理体制改革为突破口的6个重点国有林区森林资源管理体制改革试点模式，以林区管理体制改革为突破口的清河模式。各种模式的优劣利弊，因为没有做更深入的调查研究，我们不敢妄加评论，也不能妄下断言。仅以清河模式为案例，通过剖析，把我们对国有林区改革与发展的一些思考提出来。
1．清河模式是否为国有林区改革发展的方向？换言之，清河林区能够做到的，其他国有林区能否做到？我们认为以下几点具有推广和借鉴意义。一是选准发展的战略目标。清河模式以林区区域经济和林区社会全面发展为战略目标。围绕这一战略目标，在生态建设方面，以森林资源管护经营责任制为基础，实行山上林场生态移民，将1100多户共3500余人从森林腹地搬迁到山下，大大减轻了山上人口压力对森林资源的破坏；在经济层面上，以发展林产工业为支柱，以发展多种经营为主攻方向，实施种、养、加工、龙头带基地的产业化发展；在社会层面上，大力发展水、电、通讯、道路、小城镇建设、林区教育、科技兴林等林区社会建设。清河林区生态体系、产业体系和社会体系共同发展的战略选择应该是国有林区可持续发展战略选择的方向和目标。二是找准改革路径。清河成功的改革发展模式告诉我们，尽管国有林区党政企社合一、高度集权的管理体制，符合计划经济时代的国情和林情，也为开发、建设、发展林区发挥了重要作用。但在市场经济转轨的过程中，这种体制越发显得不合适宜。资源危机加深、经济危困加重，各种社会矛盾累计，形成了国有林区发展的障碍。拆除障碍破解难题，出路只有一条，就是改革，而且是全方位的综合改革。清河林业局改革没有采取单项突破，而是从体制、机制等六个方面进行综合改革。只有深化和全方位的改革，才能打破制度束缚，才能大胆创新出新的体制和机制。早改早成功，早改早受益。三是注重职工群众利益。谁将是国有林区改革与发展的真正受益者，不同的利益导向会产生不同的结果。清河模式把职工群众的利益放在第一位，把职工群众满意不满意、职工群众生活水平提高不提高作为检验改革成功的标准，他们认为，就业是民生之本，改革绝不能使有劳动能力的职工下岗，不能让职工的生活水平下降，解决了就业、社会保障等一系列关系职工群众切身利益的问题，使得广大职工群众成为改革发展的真正受益者。也实现了林区社会的和谐稳定。四是配备有较高素质的领导班子。清河模式佐证了“政治路线确定之后，干部是决定因素”这一名言。林区经济社会农林牧副渔、工农商学兵具全的特殊性，要求必须配备一支具有较高素质的领导干部队伍，既要具备林业生产、经营和管理素质，又要掌握县域社会经济管理本领。清河林区有一个熟悉林情、擅长管理的领导团队，管委会的班子成员团结奋进、善谋决断、真抓实干；班长田喜军更是有思路、有魄力、想干事、能干事、干成事的好班长。
2．国有林区社会经济全面发展需要什么样的行政体制？我国国有林区是伴随着森林资源的开发而从无到有、从小到大逐渐发展的，大多地处边远山区而远离城市，森林资源丰富，林区有自己完整的社区组织，完整的文教、卫生、体育、交通、电力等社会公共事业体系。对于这样一个经济社会管理相对独立的国有林区而言，在打破政企合一、企资合一、企社合一的格局后，必须有一个能够承接政府职能的机构来行使行政管理职能，否则会出现无政府状态。针对我国目前国有林区两种政企合一的模式，分别采取不同的改革方案。一种是伊春和黑龙江大兴安岭政企合一的国有林区，可以直接将企业的职能从政府中剥离，对企业按现代企业制度改组改造，推向市场；独立出来的政府，匹配同级政府的管辖权限及规模设置；另一种是政企合一的企业，如清河林业局，采取管委会模式，作为政府的派出机构，成为林区政府，行使政府的职能。从目前来看，这两种改革是可行的，也是符合实际的。
3．森林资源可持续经营需要什么样的管理体制？森林资源管理权限一定要从企业中分离出去，交有政府（或国有林管理机构）管理，这种改革思路已经取得共识。政府（或国有林管理机构）作为国有资产的出资方，向企业和社会发包。企业与国有林管理机构建立市场化的契约关系，即企业对林地使用，国有林管理局按林地优劣向企业收取级差地租；企业对现有林木的使用，国有林管理局可以采取活立木转让、利润分成等方式出让国有林木使用权；对企业使用林地后新增林木，总体依照谁出资谁受益原则，具体按出资人与企业的契约约定执行。
4．林区经济增长点在哪里？森林资源丰富是国有林区的天然禀赋，它是国有林区赖以存在的基础。林区经济的增长点就在森林资源之中。清河模式跳出林业发展林区经济，走出了一条多元化、复合型的产业发展道路，形成国有经济、集体经济、股份和股份合作制经济，以及个体私营经济组成的多元化经济，同时涵盖工业、商业、运输业、建筑业、服务业等包括森林生态、林业经济、林区社会组成的复合经济。实质是依托林区的资源优势，将林区的资源综合开发利用，壮大产业，延长产业链，将资源优势转化为产业优势，将产业优势转化为经济优势。
5．林区冗员出路在哪里？社会保障制度、劳动用工制度与劳动力市场化程度是三个互相联系、互相制约的关系，三者呈正相关关系。国有林区社会保障制度的完善，会加速促进劳动用工制度改革，而劳动用工制度的改革深度和广度决定着林区劳动力市场化程度，市场化程度越高，剩余劳动力的就业容量就越大，就业渠道就越多。目前，国有林区普遍存在着劳动用工制度的僵化的问题，这与职工害怕失去国有身份的想法密切相关，尽管国有森工企业为职工遮风挡雨的能力越来越小。清河林业局在全面实施社会保险的基础上实行了全员劳动合同制度，职工一律进入劳动力市场，不再保留国有企业职工的身份。用这种方式解决林区冗员问题是成本最少、阵痛最小，也是最彻底的方式。
五、两点建议——清河模式的推广与联想
国家在重点国有林区启动天然林资源保护工程已实施八年多了，为此国家斥资上千亿。总体上讲，工程的实施对现有天然林资源保护、后备资源的培育、木材停伐或减产后森工企业剩余职工的安置、离退休职工各项保险及若干林区社会性问题的部分解决发挥了极为重要的作用，但重点国有林区历史遗留的问题及现有的生存发展条件决定了这期天保工程不可能从根本上解决国有林区生存与发展问题。目前距工程结束仅剩下三年多了，届时东北内蒙古及西南西北国有总体态势如何？能否实现自我良性循环？重点国有林区在区域发展及建设社会主义新农村中如何定位？2010年以后国家对重点国有林区如何扶持？等等，都是中央、地方政府，行业主管部门、企业及林区人民不断思考的问题。剖析了清河模式之后，在肯定其好的做法及思路的同时寻求如何推广，去研究在清河得到解决的上述若干问题向其他林区及森工企业效仿或辐射
