区生态保护补偿机制研究

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*区生态环境的变化，将直接影响下游地区的经济社会发展。*区生态环境保护不仅需要大量人力和技术的投入，更需要大量资金的投入。本文通过对近年来国内外有关生态效益补偿机制的探索研究发现，生态效益补偿实际上是生态利益共享机制，即由社会受益各方共同公平合理地承担提供生态效益所投入的费用，这是打开源区生态环境保护颈瓶、从而从源头上保护生态、统筹流域协调、和谐发展的积极、长远措施。文章还对生态补偿的理论、实践作了深入的研究。

一、*区生态保护的背景

1、*水系简介

*是珠江水系3大干流之一。它发源于中国江西省境内赣州市寻乌县桠髻钵山，源区包括寻乌、安远、定南三县，上游称寻乌水、在广东省的龙川县合河坝与安远水汇合后称*，然后流经河源、惠州、东莞，在东莞流入狮子洋。*干流长度562公里，总流域面积35，340平方公里；在江西省境内长度127公里、集水面积3502平方公里。*多年平均地表径流总量为297亿m3，在江西境内年径流量约32亿m3，输入广东境内约29.21亿立方米。

*是广东省各条河流中水资源综合开发利用最充分的一条河流，系广东省珠江三角洲地区及香港特别行政区的重要水源地。

*年，香港遭遇历史罕见的特大旱灾，解决香港水荒的问题，中央政府拨专款于1964年2月开始兴建东（江）深（圳）供水一期工程，*年3月建成投产。

30多年来，被香港人民称为“生命之水”的东深供水工程根据香港经济社会发展的需要曾进行过三次扩建，向香港供水累计突破110亿立方米，占香港淡水供应量近八成，为香港的繁荣稳定和工程沿线地区的经济发展作出了重大贡献。*年8月国家计委批复东深供水四期改造工程可研报告，同意该工程年平均引水23.7亿立方米。

*年1月18日，东深供水四期改造工程全部投产，供水规模达到24.23亿吨／年，其中供香港11亿吨、深圳特区8.73亿吨、东莞沿线乡镇4亿吨。东深供水改造工程设计供水保证率99％，灌溉保证率90％。

2、*区简介

2.1自然资源

*区在江西省赣州市所辖寻乌、安远和定南三县。该地区属中亚热带季风湿润气候，年平均降雨量为1650mm，光、热、水汽充沛，河流密布，平均河流密度为0.72km/km2；山地面积占国土面积的90％，林木资源十分丰富，*年平均森林覆盖率为75.3％，森林活立木蓄积量为1500万立方米。生物多样性丰富，木本植物有661种，野生动物400多种；其中有国家级森林公园三百山和多个省级自然保护区；矿产资源丰富，特别是钨、铅、锌、钼和稀土等矿产资源丰富，素有“世界钨都、稀土王国”之称，年采矿能力可达2574万吨；

2.2社会经济现状

*区所在三县总面积为6003km2，人口总数约81万人，其中农业人口约为70万人，分别占全省总人口和农业人口的1.95%和2.18%；*年三个县国内生产总值为22亿元人民币，年财政收入为17670万元。三个县农民人均年纯收入平均为1523.48元，仅为全省农民人均纯收入的71.36%，为*下游――广东省农民人均年纯收入的40.41%，珠江三角洲地区人均年纯收入（*年为24000元）的6.3%左右。三县贫困人口占总人口的比例达42%（*年中国贫困线标准为年收入低于625元）。

3、*区生态环境现状

3.1基本情况

源区环境质量总体状况良好，大多数河流的地表水环境质量达到和优于国家地表水Ⅱ类标准，出省水质通常保持在国家地表水Ⅱ类标准以上。当地各级政府和广大群众多年来开展了以保护*头水源涵养功能为主的林业及生态建设，使得这一地区的植被状况良好，高出江西省平均森林覆盖率（60.1%）十几个百分点，高出*广东省境内流域森林覆盖率（35.2%）约四十个百分点，是下游区域的重要生态屏障。

3.2存在的问题

（1）矿山开发引起生态破坏

由于采矿等开发活动，矿山累计破坏面积为174km2，累计废石存放2.04亿吨，尾沙累计排放4.15亿吨。

（2）农村面源污染不容忽视

据统计调查，*年安远、寻乌、定南三县农药施用总量达2938t，按现有耕地及园地面积统计计算施用量达46.44kg/hm2，*年三县化肥施用总量（折纯）为63265.85t，单位面积平均施用量（折纯）达369.471kg/hm2。此外，三县畜禽养殖粪便年产生量100万吨以上。因此，农业、规模化养殖的面源污染对河流水体造成较大影响。如据我省水利厅数据，定南县有1个断面，氨氮指标超Ⅴ类，寻乌县7个断面水质为Ⅱ—Ⅲ类。

（3）水土流失严重

由于森林过度砍伐、山地果业开发和其他开发建设活动，源头区的森林资源总量逐年减少，目前虽然林地面积不少，但中、幼林比例过大，森林生态功能退化。据*年3月国家发改委等单位派人调查情况看，由于过度开发果业，公路两侧可看到大片火烧迹地和新整修的梯田树坑，前些年实施“退耕还林”的成果被破坏。

果业和稀土矿开发引发水土流失，土地资源退化，源区水土流失面积约占国土面积1/3。稀土矿区的水土流失还伴随放射性物质和重金属离子，一旦大量进入河床，将产生持久的大范围影响。

（4）小水电无序开发

由于广东的电价比江西电网价格高，江西*区所输出的电力主要送往广东，小水电成为对外招商引资的重点，仅*区的寻乌县就已经建成约200个小水电站，且势头不减。这些小水电在建设中没有很好地采取水土保持和生态破坏减缓措施，往往造成植被破坏、水土流失，河床抬高，破坏生态环境。

（5）土壤酸化

由于受酸雨和其它因素影响，本区域已程度不同地出现了土地酸化现象，以定南县为例，土地酸化面积达103027.1hm2，占县域总面积的78.14%，其中山地10039.55hm2，酸化面积率达90%，农田2987.55hm2，酸化面积率达37.5%。

二、*区生态保护现状

1、政策法规

鉴于*区生态功能的重要地位和现状，*年江西省人大常委会通过了具有法律效力的《关于加强*区生态环境保护和建设的决定》，明确了省、市和县三级政府在生态保护工作中的职责，要求采取加大森林资源保护和抚育力度、加大水资源保护力度等系列措施，在两年内基本遏制源区生态恶化的趋势，到2010年使源区生态环境特别是水环境质量明显改善，出省水质保持国家二类标准争取一类标准。

2、生态保护措施

为了保护源区生态环境，当地长期以来已经采取了生物措施（建设水源涵养林、经济果木林、种草和封山育林等）和工程措施（修建山塘、挖水平沟和截水沟、修筑水平梯田等）来治理水土流失。

源区贫困的安远县，近10年来，每年从地方财政中挤出100万元以上的资金治理水土流失，并从产业结构入手，放弃产量曾占中国出口量五分之一以上的香菇生产业，禁止源头居民上山放养香菇、木耳、砍柴烧炭，以便保护森林，涵养水源。禁止在源头区域兴办木材消耗型等企业，并先后关闭了20余家造纸、300余个稀土企业。

自上世纪90年代起，江西在源区启动了生态沼气农业工程，利用人畜粪便产生沼气，用作能源，发酵后的废物用于果树的肥料。沼气的使用，解决了约80％的生活燃料，减少了化肥施用量。可以大量节省对林木燃料的需求，有利于森林资源的保护和防治水土流失。

为了达到《关于加强*区生态环境保护和建设的决定》中制定的目标，根据水资源可持续利用的原则，将实施8项工程：

（1）以封山育林、退耕还林和珠江防护林为重点的生态林建设工程；

（2）以小流域综合治理为主体的水保工程；

（3）以采矿迹地、尾矿治理为主的矿山生态恢复工程；

（4）以沼气为纽带的生态农业工程；

（5）以河道清障、饮水卫生为主的防洪、饮水工程；

（6）农业和农业面源污染综合治理工程；

（7）生态旅游工程

（8）生态移民工程

3、存在的问题

目前，在GDP以两位数发展的江西，生态环境面临着来自经济加速发展的强大压力，而在贫穷的*区，这种压力则更为突出。以林木加工业和矿山开采业为支柱产业的当地传统经济，由于生态保护的需要，受到较大影响，地方财政收入降低，这也使源区脱贫工作难度加大。源区居民收入水平普遍较低，近半数人口属于贫困人口。经济上的劣势，资金的不足，已经造成当地政府特别是当地居民参与生态保护积极性的减弱，生态措施的效果降低，工程进展缓慢，也使得许多生态保护的规定和制度成为表面文章。为实现《关于加强*区生态环境保护和建设的决定》中制定的目标而将要实施的八大生态工程，特别是生态移民等工程，除了技术方面的支持外，更需要大量的资金支持，但所需资金的来源目前尚无制度上的保障。显然，仅靠当地政府的资金投入和少量国家财政补贴是远远不够的，只有通过采取生态效益补偿等措施以获取更多的资金支持才是源区生态保护工作持续性的重要保障。

三、源区生态效益补偿的必要性和体制性障碍、技术制约

1、必要性

世界自然基金会（WWF）前驻中国代表郝克明先生指出：“在中国，往往是大江大河的上游人们生活比较贫困，大江大河下游人们的生活比较富裕。要建立这样一种补偿机制，即让下游比较富裕的人们拿出一定的资金给予上游比较贫困的人们以补偿，使他们能从源头保护生态，从而更好地保护整个河流。”

从*区人们的生活实践看，源区居民不仅在生态保护工作中付出了艰辛和代价，当地政府从财政收入上也做出了巨大的牺牲。例如：香菇产业的限制和稀土矿开采的控制，使大量的农民收入急剧下降；以采伐森林为主要经济收入的林农和林场工人，转业为造林护林为主业，收入受到严重影响；为了保护好源区地表水质，关闭了数百个当地主要工业经济税源的造纸企业和稀土开发公司，有数千人下岗；为了从根本上保护好源区生态环境，当地政府在人力、资金、科技和教育上进行了大量的投入，为了完成《关于加强*区生态环境保护和建设的决定》中制定的目标，当地政府还需投入数亿元的资金，当地居民为此将承受着较重的经济负担。可见，保护好*区的生态环境，需要巨大的资金投入，而良好的生态环境的受益者，不仅是当地的群众，也是*全流域和全社会所共享的。按照“谁受益，谁支付”的原则，建立正常的生态补偿机制是非常必要的，也是帮助当地脱贫，缩小与发达地区差距，改善源区生态环境，促进区域乃至于全流域构建和谐社会的迫切需要。

2、目前存在的体制性障碍和技术制约

作为一种新型环境管理制度，现阶段生态环境补偿机制在我国推行还面临许多困难和制约因素。我国目前环境管理体制存在严重缺陷，横向管理体制不健全，尤其是缺少跨省（区、市）的协调体制，无法解决跨省（区、市）的生态环境补偿问题。绿色国民经济核算体系和环境审计体系也未建立，区际环境变化对相邻地区经济和社会财富增长的影响与作用得不到清晰的揭示和表达。如果这种状况得不到改变，跨行政区的生态补偿机制就将无所依托、难以建立。再次，生态环境资源与效益的量化技术和货币化技术不成熟，生态补偿缺乏强有力的技术支持。

四、补偿是手段，生态利益共享是目的，是平衡“义务与权利”的砝码

需要“补偿”，是因为存在“不公平”。在中国一般情况都是下游的经济比较发达，而源区、上游的经济欠发达。源区和上游地区牺牲眼前经济发展可利用的资源来搞生态保护，是为了全局的长远发展，源头和上游地区应该与下游地区共同享受整个流域经济社会发展的成果。但如果由此造成的经济损失仅仅由上游、源区来承担，显然是不公平的。这种不公平如果长期继续，上下游地区的经济社会发展差距将越来越大，势必无法实现“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展”，影响我们努力构建和谐社会的目标。通过研究流域上下游生态环境之间的联系，用资源价值论的观念重新审视流域的水资源，重新评价水资源的价值，对统筹、协调整个流域的可持续发展是非常有意义的。生态补偿是维持“义务与权利”的平衡，解决上下游地区之间生态环境保护义务与受益权利中“义务与权利不对称”的砝码。

补偿只是一种相对的公平，在目前的条件下无法做到完全的公平。其实质是流域上下游地区政府共同上一级财政部分收入的重新再分配，或者是部分通过市场调节手段分配自然资源的过程。目的是建立公平合理的激励机制，使整个流域能够发挥出整体的最佳生态效益。鉴于此，目前赔偿和补偿的标准不可能完全按实际发生的经济损失或贡献大小，只能按财政收入的一定比例支出，同时还要考虑当地经济社会发展水平及人民群众生活水平等综合因素。

实施生态补偿，短期看来有矛盾，但长远看上下游的利益是一致的，是“唇齿相依、唇亡齿寒”的关系。上游保护好生态，下游则能获得生态效益。上游生态破坏、污染水质，则下游将付出更沉重的代价。因此，不能将这种补偿片面视为上游对下游单方面的“恩赐”，而应该是生态受益方的下游对上游保护江河源头生态环境所作出贡献的“反哺”。在中国这样一个幅员辽阔的大国，更需要建立流域生态补偿（流域生态利益共享）机制。

这个问题在广东省内也同样存在，据《人民日报》*年8月24日报道：“〈广东碧水工程〉1997年启动以来，治污工作有了一定成效，但治污工程的最大难点多渠道增加资金一直没法突破，这已经成为制约生态环保工作的一个瓶颈。最近，有关专家在广东惠州调研考察时提出了环保补偿机制，即下游城市对上游城市为环保作出的贡献进行补偿，无疑是值得探讨的做法。惠州市在调研中发现由于环保限制而带来的上下游发展的差距，因此在进行新的环保规划时拟在广东省内率先明确提出环保补偿机制，尝试以一种近似量化的方式，寻求江河下游城市对上中游城市的环保补偿，让全流域的城市共同为环保‘埋单’，而不是仅上中游地区承担责任。”“制约治污的另一个因素是上游城市为环保作贡献，发展却受到限制，治理污染的积极性受到打击。

*是深、港及珠三角东部城市的主要饮用水源，深、港用水的取水口就在惠州段；增城的饮用水也源自惠州龙门县的龙门河，惠州的环保关系到周边城市的饮水安全。长期以来，惠州为保护这些水源作出了重大牺牲，很多产业转移项目都被市环保局否决，上下游经济发展差距越来越大。同时，虽然在自然界流域的上下游之间是不可分割的统一体，但是目前在流域管理上，却是按照行政区域被人为地割裂开来。行政分割管理的体制使得下游地区只能被动地接受上游的水质和水量，而无权对上游的水质和水量进行干预，势必造成下游地区经济发展受到上游水质的制约。”

如上海市地处太湖的下游；江苏省约80%的工农业、生活用水取自长江，但其又处于长江下游。据上海、江苏有关部门反映：无论他们划定多大的保护范围、投入多少资金来保护当地水源水质，却仍然受到上游来水水质的制约。

如晋江是福建省污染比较严重的河流。在研究治理晋江方案的过程中，当地一些人大代表和专家就认为，要从大泉州建设的角度重新认识水资源保护问题，市财政应该按照谁受益、谁补偿的方式让下游县市对上游的水资源保护进行扶助。如从下游的水厂收入中提取部分补偿金，用以投入上游的水源保护，达到以水养水的效果。对上游水质进行监测，一达到标准便进行补偿，以鼓励上游各县市进行水资源保护。

在西北地区缺水与水浪费之间，专家们提出的解决机制也是补偿机制。在当前西北地区经济欠发达、财政无法负担高昂的生态保护费用的前提下，专家提出应该建立一个流域间的上下游的补偿机制，流域的上游地区停止对水资源的过量使用，着重进行生态环境的保护；下游地区是上游生态环境保护工作的受益者，应从财政上对上游地区进行适当的补偿。生态补偿这个现实问题，近年来在各级政府、人大、政协和有识之士中引起了广泛地讨论和呼吁。因此，流域的上下游之间，尤其是对大江、大河的源头地区的生态补偿已经不是一个新鲜的话题，“下游应该为上游的环保买单”已经成为全国性的要求区域协调发展的共同呼声。

在*年全国人大会议上，许多江西代表团的代表就联名提出了：《关于对江西*区实施生态补偿的建议》的提案。同年召开的全国政协会议上也有委员提出建立生态补偿机制，如今并已经在全国已经进行多次探讨并且逐步得到社会的认可（包括*下游区域）。我国水资源短缺的区域和水污染严重的一些地区，早就开始了这一补偿机制的构思。但目前这些有益的尝试还仅仅限于一定的行政区域内，如果没有上一级政府的支持和协调，跨行政区域的流域生态补偿就无法解决，上下游保护和利用的矛盾就将日益突出。

五、生态补偿的实践和探索

上世纪50年代以来，鉴于在经济社会发展中存在着大量的资源耗竭和生态破坏问题，一些国家和地区尝试采用经济手段予以解决。这种利用经济手段调整经济社会发展与生态保护关系的思想，在1992年联合国《里约环境与发展宣言》及《二十一世纪议程》中是这样表述的：“在环境政策制定上，价格、市场和政府财政及经济政策应发挥补充性作用；环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上；价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化。”由此，生态环境补偿问题开始被更多国家认识并付诸实践,当前国内国外都有很好的做法。

一类是政府主导型的补偿，如广东省在省内*流域方面就采取了生态补偿的方法，省财政对广东境内*上游的财政转移支付已实施多年。另据介绍，枫树坝水电站从1994年起每度电提取0.5厘钱（每年200万元），用于库周河源市、各县的水土保持和山区扶贫开发，*年广东省粤电公司所辖7个水电站统一提取0.5厘/度，*年已经提高到1厘。（这里也存在一个问题，受益方不仅仅是水电部门，如果仅由水电部门一家补偿、支付，显然也不合理。）

1998年长江流域发生大洪水后，源头、上游地区生态环境的严重退化造成中下游严重损失的后果引发了全社会高度重视。仅*年中央财政投入天然林保护工程、退耕还林还草工程的资金达188亿元，比1999年增长97．2％。*年中央财政的林业建设投资就达429亿元，比*年年增长百分之二十六。其中大部分用于公益林建设、天然林保护、退耕还林还草补偿、防沙治沙的生态工程。显然表明中央政府实际上已经在以中央财政转移支付的手段，实行跨行政区域的生态补偿，而中央财政收入的主要来源是沿海和大江、大河下游发达地区的贡献。

*年1月26日，国务院总理主持召开了国务院常务会议，会议审议研究了《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，国家将加大对该地区中央财政转移支付力度（总投资75亿）。

另一类是市场调节型，如*年1月24日，浙江省政府决定全面启动森林生态效益补偿基金制度。加大省级财政转移支付力度，浙江省财政预算安排生态建设转移支付资金7.04亿元，比上年增长25.4％。

如浙江中部的东阳和义乌，分处金华江上下游，“同饮一江水”，水资源丰歉却大相径庭。*年1月6日，一股清水从浙江东阳市的横锦水库出发，经过刚刚完工的渠道，奔向比邻的义乌市。至此，倍受关注的我国首例水权交易宣告正式“交货”。义乌是著名的“中国小商品城”所在地，上世纪90年代就出现了工业用水和生活用水双双告急的状态。*年11月24日，两市政府经过多轮协商签署了用水权转让协议：义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权；水库原所有权不变，义乌按当年实际供水量每立方米0.1元标准支付综合管理费。“市场是优化资源配置的最佳手段，运用市场的手段来解决水资源分配问题，也是最好的办法。”而义乌、东阳地方政府间的此种协议，从表面上看，义乌好像把2亿元“扔到水里”，但从投入产出看，购买1立方米水才付出4元的代价，而自己建设水库，每立方米水至少要花6元；而东阳转让水资源不仅可以得到2亿元的资金，而且每年还有500万元的综合管理费收入，双方政府和群众都认为这是一个“双赢”的结果。

建立生态补偿机制，统筹区域和谐发展-----经济发达的浙江认识最早，行动最快。*年底《中共浙江省委关于贯彻落实党的十六届三中全会精神进一步完善社会主义市场经济体制的决定》就提出，“建立生态补偿机制，推动欠发达地区跨越式发展，使欠发达地区的发展成为经济新的增长点”。

*年8月26日，浙江省人民政府以浙政发〔*〕44号文发出《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》强调：“建立和完善生态补偿机制，必须坚持以‘三个代表’重要思想为指导，认真落实科学发展观，以推进生态省建设、统筹区域协调发展为主线，以体制创新、政策创新、科技创新和管理创新为动力，不断完善政府对生态补偿的调控手段和政策措施，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，推动我省走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”

*年7月14日，泛珠三角区域环境保护合作第一次联席会议在广州举行，讨论起草《泛珠三角区域环境保护合作协议》，各方达成共识：加强区域环境合作，共建生态泛珠三角。引人瞩目的是，协议中明确提出，“推动建立流域生态环境利益共享机制。”

所谓流域生态环境利益共享（国际上对流域生态补偿的提法）机制实际上就是指流域生态补偿，即把保护流域生态环境的责任和利益进行分割，获益方对为保护流域生态环境做出牺牲的一方进行补偿。生态补偿的目的是促进区域的共同发展，体现生态保护的经济价值和市场价值。

“没有共同的利益，就没有共同的目标”,公平、互利是合作的基础。《泛珠三角区域环境保护合作协议》正式提出“要推动建立流域生态环境利益共享机制。”反映了各方建立区域和谐社会的共识，反映了流域上下游各省、区之间对于生态环境保护和补偿的共同需求。也说明地方政府在要求经济社会发展与环境、资源的区域协调、合作方面对中央政府责任的推动。

在这方面，德国易北河的生态补偿机制也给我们有很好的启示。

易北河贯穿二个国家，上游在捷克，中下游在德国。1980年前从未开展流域整治，水质日益下降。1990年后德国和捷克共和国达成采取措施共同整治易北河的双边协议，成立双边合作组织，由双边国专业人士组成，目地是：长期改良农用水灌溉质量,保持两河流域生物多样,减少流域两岸排放污染物。双边组织由8个专业小组组成：（1）行动计划组，确定、落实目标计划。（2）监测小组，确定监测参数目录、监测濒率,建立数据网络。（3）研究小组，研究采用何种经济、技术等手段保护环境。（4）沿海保护小组，解决物理方面对环境的影响。（5）灾害组，解决化学污染事故，预警污染事故，使危害减少到最低限度。（6）水文小组，收集水文资料数据。（7）公众小组。从事宣传工作，每年出一期公告，报告双边工作组织工作情况和研究成果。（8）法律政策小组。双边合作小组还制定了短中长期分步实施目标。*年的整治目标是：（1）易北河上游水质经过滤后能达到饮用水标准；（2）不影响捕鱼业，河内鱼类要达到食用标准；（3）河内有害物必须达标，河水可用于灌溉。经整治,目前易北河上游水质已基本达到饮用水标准。易北河流域边建起了7个国家公园，占地1500平方公里。两岸流域有200个自然保护区，禁止在保护区内建房、办厂或从事集约农业等影响生态保护的活动。*年的工作目标是：（1）使易北河淤泥可作为农业用料。（2）使生物品种多样化。

易北河流域整治的经费来源一是排污费。居民和企业的排污费统一交给污水处理厂，污水厂按一定的比例保留一部分资金后上交国家环保部门。二是财政贷款；三是研究津贴；四是下游对上游经济补偿。*年，德国环保部拿出900万马克给捷克，用于建设捷克与德国交界的城市污水处理厂。椐有关资料反映，整个项目的完成约需要*万马克（*年的价格）。现在，易北河水质已大大改善，德国又开始在三文鱼绝迹多年的易北河中投放鱼苗并取得了可喜的成绩。以上的两个例子，不仅说明生态补偿机制的建立是必要的，也是可行的。生态补偿机制不仅可以在省内、国内建立，也可以在国际建立。美国、澳大利亚的流域生态利益有偿使用制度已经实施多年，他们推行生态补偿机制的建立，达到生态利益共享的目的，是值得我们借鉴的。

六、建立流域生态补偿机制法律、政策层面的主要任务

第一，创建机制，法律先行。由于生态补偿普遍存在的“非自愿性”，国家应制定专项生态补偿法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据。

目前在中国，尚未有法律法规对一般的生态环境效益进行补偿的条款。仅在1998年通过的修改的《中华人民共和国森林法》第8条中明确规定设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。这是第一次为建立森林生态效益补偿提供了法律框架，同时明确中央财政为补偿的主要资金来源，这项生态效益补偿基金由国家财政预算直接拨款的方式建立，但仅仅还只限于林业生态补偿。

1993—1997年，全国曾经设立了13个从省到县的生态环境补偿费试点。后来在全国清理乱收费时，由于缺乏法律依据而停止了试点工作。其次，目前的资源管理立法基本上都是按部门、分要素进行，导致不同资源法之间出现了矛盾和冲突。为此，国家有必要制定专项生态保护法，对自然资源开发与管理、生态环境建设、资金投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调。

第二，要将生态环境补偿机制中的生态保护工程建设列为国家和地方政府财政转移支付的重要支持对象。跨省级行政区域的大江、大河上游、源头地区的天然林保护和退耕还林还草工程对全国的生态安全至关重要，应成为国家财政进行生态补偿的重点地区。国家和地方政府要加大财政转移支付力度，把因保护生态环境而造成的当地财政减收，作为安排国家财政转移支付资金的重要因素。生态补偿的形式可以多样化，包括发展能力援助、异地开发、直接补偿、资源使用权交易、对口就业援助等。如广东省*下游地区政府可以定向接纳源区人口到广东打工、就业；在优惠政策的支持下，也可以组织一些劳动力密集、环境友好型企业（如电子、玩具、服装等）向*区转移。

第三，大力调整源区、上游地区的产业结构，发展新能源，搞好生态移民，将项目支持列为建立生态环境补偿机制的重中之重。要根据生态建设的需要，将新产业、新能源的发展列为重点支持范围。环境友好工业、生态旅游、绿色农业等新产业为实施生态环境补偿提供了良好的产业选择。绿色、生态能源（如*区的农村沼气工程）的开发利用减少了生态恢复的压力，从根本上解决了滥砍滥伐林木、破坏植被问题。科学规划、分期分批地组织好生态移民开发也是生态环境补偿的一个重要措施，既可保持生态脆弱区不受破坏，也便于集中安排再就业、治理污染。

第四，国家应抓紧建立统一的生态环境资源税，解决生态环境保护效益无偿使用的现状。消除部门交叉、重叠收费的现象。加强资源税征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。建议在现有税收基础上增设生态专项税种。除国家和地方财政投资外，建议采取一定形式，建立有社会各界、受益各方参加的多元化、多层次、多渠道的生态环境补偿基金投融资体系。如*下游的广东省和香港特别行政区作为受益方，也应该作为向*区提供补偿资金的来源之一。

第五，国家应建立“绿色GDP核算”制度，揭示生态环境补偿机制的经济意义。自然生态环境资源、效益的量化、货币化核算直接关系到“绿色GDP核算”制度的可行性、操作性，是实施生态补偿的核心技术，国家应该加快自然生态环境资源、效益的量化技术、货币化技术的科学研究。“绿色GDP”就是从传统意义上的GDP中扣除不属于真正财富积累的虚假部分，即生产活动给环境资源造成损失的那部分成本。这种新的核算体系，可以使生态环境补偿机制的经济性得到显现，能够更确切地说明经济增长与社会发展的数量与质量的对应关系，从而有助于实现经济建设与生态保护双赢，提高全国，特别是上游和源头地区的环保意识和建立生态环境补偿机制的积极性。

七、生态补偿的原则、对象与标准

1、原则

在制定生态效益补偿机制时，首先要明确“谁受益，谁补偿；谁污染，谁赔偿”公平公正，权责一致的基本原则，根据相应的法律法规，制定责任清晰、操纵性强的条例，来确保机制的落实。按照协商的原则，平衡各方面的利益，来促使机制的顺利实施。

2、支付对象

根据“谁受益，谁支付”原则来确定补偿对象。从行业角度讲，如可选择水利、航运、经济林开发、旅游等相关行业和部门作为受益方，提供补偿资金来源；另外还应该考虑建立区域生态补偿基金。在机制推行过程中，可以先易后难，首先推行省际补偿、同一行政管辖权范围内生态补偿等。再从流域范围选择，如在*流域可选择*下游的广东省和香港特别行政区作为受益方，由地方财政作为提供补偿资金的来源。

但从我国的体制看，目前应该坚持政府主导为主（尤其是中、西部地区）、市场调节为辅的生态补偿机制，即“纵向补偿为主，横向补偿为辅”，利益关系方的共同上一级财政应该成为主要支付方。如广东方面也认为应该对*区实施生态补偿，但由于现行财政体制原因，跨省财政转移支付存在困难，且广东经济发达的*流域每年对中央财政已经作出很大的贡献（*年广东上缴中央财政约占全国的七分之一），这其中就包括*水资源生态效益的贡献。

目前政府财政正由“投资财政”向“公共财政”转型，应进一步健全公共财政体制，调整优化财政支出结构，加大财政转移支付中生态补偿的份额和力度。公共财政应该主要用于公共事业支出、社会公益性支出、区域财政补助性支出。国家应逐步建立国家级生态环境补偿专项资金和补偿办法；同时，负责协调跨省级行政区域的补偿事项。因此，中央财政作为国家公共财政，应该成为跨省（直辖市、自治区）大江、大河流域生态补偿资金主要的支付来源，

3、补偿与赔偿标准

建立流域补偿标准的办法，可以考虑几方面的因素：

一是以上游地区为水质达标已经付出的投入为依据，主要包括涵养水源、生态移民、环境污染综合治理、城镇垃圾、污水处理设施建设、水土保持、修建水利设施等项目的投入；

二是以上游地区出界水质如果没有达到下游协定交接标准所造成的损失来计算，包括一、二、三产业、人民生活质量等方面；

三是今后上游地区为进一步改善水环境质量和水资源总量而新建生态保护和建设、生态移民、环境污染综合治理、新建水利设施等项目。如资金短缺，可参照东深供水四期工程总投资的47亿资金，其中由香港予付水费25亿资金的方式，由下游予付上游一定的建设资金。

补偿标准可采用多元化；如对于森林生态效益，可根据生态林的面积为基本单位进行补偿；对于地表水，如可根据*区出省境的水质与水量为标准来进行补偿。

由于技术、法律条件还不完全具备，目前还难以真正实现“量化补偿”，必须循序渐进，先易后难，立足现实，着眼于解决实际问题，因地制宜选择生态补偿模式。不断完善现有各项政策措施，积极推广已有的成功经验，逐步加大补偿力度，由点到线到面，努力实现生态补偿的制度化、规范化。

八、补偿方式多样化

生态补偿机制应建立国家、地方、区域、行业多层次的补偿系统，实行政府主导、市场运作、公众参与的多样化生态补偿方式。根据国内外生态保护补偿的实践经验，可采用以下途径进行生态效益补偿。如：

1、行业补偿方式

根据对生态资源的利用和破坏的不同，建立不同的行业补偿机制：

（1）资源开发补偿：对矿山、森林、耕地等自然资源开发造成的局部生态环境的破坏，由开发商进行补偿；

（2）资源利用补偿：对利用自然资源进行生产的企业，如人造板企业和香菇生产业，应支付生态补偿金，用于资源的恢复和可持续利用；

（3）受益补偿：由于源区水土保持使水库、水电站和水运、供水等行业受益，良好的生态环境使旅游行业受益；这些行业应对生态环境保护做出补偿。

2、社会补偿方式

根据国外市场经济的经验和做法，从全社会范围筹措社会资金来进行生态效益补偿：

（1）国家设立环境资源税，从中列出生态补偿资金专项，使生态补偿资金来源稳定，有保障；

（2）国家发行生态环境彩票，所筹集资金专门用于生态环境保护；

（3）建立生态补偿募捐基金机构，接受国内外基金、团体和社会的捐助。

九、生态效益补偿的实施

1、补偿的实施机构

目前，江西省政府成立了“江西*国家级生态功能保护区建设试点领导小组”，作为源区生态保护工作决策、审计和权威性协调机构。组长由省政府副省长担任，成员包括财政、发改委和环保等部门的领导。拟在该领导小组下设一个管理局，具体负责对相关法律法规和制度的落实与实施。源区的生态效益补偿工作可以由这个管理局负责具体的实施。

2、补偿的监督机构

应成立一个监督机构，成员由生态效益补偿的受益方和出资方共同组成，定期对补偿工作进行监督检查，并对资金使用情况进行审计，从而使生态效益补偿工作得以顺利而有效的进行。

十、结论

*年3月，根据曾培炎副总理对*区生态环境保护的批示，国家发改委、国家环境保护总局派出调研组赴*区进行了实地调查。根据调查情况，国家发改委负责同志在给曾副总理的报告中指出：“*区保护面临着典型的环境与发展的矛盾，如果不从整体上推进这一地区的生态环境保护和可持续发展，必将危及广东和香港的供水安全，也将导致地区经济继续陷入困境。”他还代表国家发改委提出了*区生态环境保护的总体思路和建议。总体思路是：“通过*国家级生态功能保护区，建立起责任、监督、补偿三方面有机结合的机制，把各方面的积极性很好地结合起来”。他建议：一是国务院有关部门要尽快完善和审定*国家级生态功能保护区规划，使*生态保护工作有一个总的框架。今年，我委考虑利用现有资金渠道（包括以工代赈、生态环境建设等），适当调整和整合相关计划，增加对*区的支持。二是建议环保、国土资源、农业、水利、中科院等部门继续督促地方政府巩固工业污染治理成果。尽快增加水质和水文监测网点，加强*流域水资源保护和统筹管理，开展遥感调查，改善*区的生态管理的信息手段，增强生态管理能力。三是加强对珠江流域“9+2”合作机制的指导，调动各方积极性，推进流域的生态合作，特别是拉近粤、赣两省以*水资源为纽带的合作。”

国家环境保护总局主要负责同志在向国务院领导同志的报告中也指出：“拟通过国家级生态功能保护区建设项目的实施，带动区域乃至全国生态功能保护区建设工作的全面深入和开展。目前，我局正与国家发改委密切协商，争取早日落实生态功能保护区建设资金。”

*区生态环境的优劣，取决于源区生态环境的治理和保护的力度。这不仅需要大量人力资源和技术的投入，更需要大量资金的投入。受益于源区良好生态环境的不仅是当地的居民，而且是*整个流域包括下游地区，具有受益的社会性和广泛性。建立源区生态效益补偿机制实际上是形成流域生态利益共享机制，由社会受益各方共同公平、合理地承担提供生态效益所投入的费用，可缓解资金不足和当地财政和扶贫脱贫的压力，增加资金来源渠道，是打开制约源区生态环境保护颈瓶、从而从源头上保护生态、保护饮用水源的一个积极的、长远的措施。当然，对源区群众的教育，使他们认识到资源的永续利用与保障他们的身体健康和保护家园之间的关系及重要性，从而积极主动地在发展的同时做好环境保护工作，是当地政府义不容辞的责任。江西省委、省政府在参与“泛珠三角区域合作”的五条措施中明确表示：“认真实施科学发展观，加快推进生态环境的建设。致力于加强合作，协调解决跨地区、跨流域的重大环境问题，共同保护好我们赖以生存的家园。”

可喜的是，在*年7月14日，在泛珠江三角洲“9+2”区域合作会议上，江西省环保局提出的“推动建立流域生态利益共享机制”倡议，得到了与会各方的积极响应、认同，并写入《泛珠三角区域环境保护合作协议》并经各方政府同意，于*年1月正式签署。国家环保总局也将《*国家级生态功能保护区规划》列入《国家级重点生态功能保护区和自然保护区首批建设项目》，并得到国家发改委的大力支持。

*年4月全国政协常委陈邦柱、国家环境保护总局副局长汪纪戎就建立生态补偿机制前往江西*区进行调研

6月10日*生态建设和保护项目在赣州正式启动。

7月全国政协人口资源环境委员会向全国政协领导和国家有关部、委报送了《关于在*流域进行生态补偿机制试点的建议》，并抄送江西省委、省政府。省政府领导当即批示有关部门抓紧工作，积极跟进。

*年8月泛珠三角区域环境保护合作联席会议秘书处发文，要求江西省环保局牵头，其他各方配合，立即开展流域生态补偿机制研究，提交*年泛珠三角区域环境保护合作联席会议。

*年8月28日中国环境保护国际合作委员会《生态补偿机制研讨会暨环境保护国际合作委员会课题组启动会》在北京召开，国家层面的研究正式启动。

笔者相信，有效的生态补偿机制的制定与运行必将促成*流域生态环境保护和经济社会发展“双赢”局面的形成，*生态补偿机制的建立，也将成为全国大江大河从源头上进行生态保护的一个典型示范。