高度重视狠抓整改努力开创机构编制管理新局面

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一、要充分认识加强干部人事编制工作的重要性和紧迫性

去年12月以来，中央、省委、市委先后多次派出督查组，对各地贯彻落实湘发〔*〕2号《关于进一步加强机构编制管理工作的意见》精神情况，以及机构改革、人员分流和机构编制管理工作情况进行认真的督查。从督查结果看，这几年干部人事编制管理工作总的讲，有进步，有成绩，有经验。各地认真贯彻《干部任用条例》和《公务员暂行条例》，机构改革有序推进，人员分流取得阶段性成果，机构编制管理趋向规范。这些成绩应该充分肯定。但存在的问题也不少，有的问题还十分突出。

第一，机构编制工作不规范。一是定编不严。突出表现为自定地方事业编制在改革中没有消化，机关后勤事业编配得过多过滥，大大超过应配比例。有的单位，既有全额拨款编制，又有差额拨款编制，还有自收自支编制。有的县（市）区自定乡镇机关事业编制。二是超编太多。三是违规进人。有的县市区不执行事前申报、事后备案的规定，在市委组织部、市人事局、市编办未同意的情况下，擅自招考机关工作人员。

第二，机构改革和人员分流不到位。人员分流工作没有实质性的突破。据统计，全市县市区直部门、乡镇机关、事业站所应分流7295人，但到目前为止，人员分流工作进展不很理想，绝大部分地方和单位是以年龄划线为主要的分流途径，有的以干部轮流上班作为分流的办法，明分暗保，减人不走人，减人不减资，玩数字游戏。

这些问题如果不能引起我们高度重视，不能得到有效治理，后果将是十分严重的。第一，造成有令不行、有禁不止，践踏了党的政策法规。推进机构改革、严格控制机构编制，中央、省、市委都有政策规定、有纪律要求。在机构编制工作中出现这些问题，实际反映我们有的县市区在贯彻执行上级精神上打了折扣，搞“上有政策，下有对策”，使党的政策变调走味，党的权威受到严重损害。第二，造成人浮于事、效率低下，助长了机关衙门作风。现在，有的县直单位各种编制人员多达数百人。英国著名历史学家帕金森不无讽刺地说：“部门人多不要紧，他们之间总会制造出工作来的。”人员多，内耗多，人浮于事，工作推诿，办事拖拉。第三，造成乱收费、乱罚款，破坏了经济发展环境。一些执法执纪部门由于人多，把工作任务变成罚没指标，把服务变成收费，把检查变成罚款，而且年年加码，结果本地的经营者被吓跑，外地的客商不敢来。第四，造成财政负担加重，影响了各级政权的正常运转。“吃财政饭”的越来越多，五十年代我市财政供养人员与人口之比为1∶600，现在财政供养人员与人口之比为1:40，而且这个比例还在进一步缩小，但是财政收入却没有大幅度提升。财政供养人员多，造成财政困难，严重影响了县乡两级政权的正常运转。第五，造成农民负担上升，损害了党群干群关系。按照国家规定的工资标准，财政供养人员每人每年平均收入约1.5万元，如果把这1.5万元都发足，我市7个县市财政都存在一定的缺口。这个缺口到哪里去补呢？最终有可能把包袱转嫁到农民、企业头上，收钱要费成为我们一些政府和部门的日常工作，“只要钱，不服务”成为农民对政府的普遍看法，这样加剧了干群矛盾，损害了党的形象。这些问题的存在，已严重影响我市改革发展稳定的大局，如果现在不解决，拖下去会更严重，更复杂，解决的难度会更大。我们必须提高认识，统一思想，善于从政治的、历史的、时代的高度来认识解决这些问题的重要性和紧迫性。

第一，要有政治眼光，善于从政治上思考和分析这些问题，充分认识解决好这些问题是学习贯彻“三个代表”重要思想、巩固党的执政地位的需要。“三个代表”重要思想的核心是我们党要始终代表最广大人民群众的根本利益，我们只有代表最广大人民群众的根本利益，才能得到人民群众的支持和拥护，才能巩固党的执政地位。机构编制工作中存在的这些问题，既败坏了党风、政风，导致吏治腐败，阻碍了经济发展，又直接加重了农民负担、企业负担，滋长了官僚主义，降低了干部队伍的素质，降低了行政效率。这些问题的存在，实际上说明我们的工作违背了党的宗旨，损害了人民群众的根本利益，与“三个代表”的要求背道而驰。如果任其发展下去，吏治腐败、机构臃肿、人满为患将愈演愈烈，最终导致人心思背，人亡政息。所以，这个问题能否解决好，事关党的执政地位的巩固。愿不愿意、能不能够解决这些问题，既是对我们各县市区党委、政府党性观念、群众观念的考验，又是对我们领导能力和执政水平的考验。因此，我们必须站在讲政治的高度，站在学习、贯彻、实践“三个代表”的高度，切实解决当前存在的这些突出问题。

第二，要有战略眼光，善于从全局上思考和分析这些问题，充分认识解决好这些问题是全面建设小康衡阳的需要。新时期党的工作大局就是要全面建设小康社会。一方面，加强机构编制工作，是全面建设小康衡阳的内在要求。这是因为全面建设小康衡阳，不仅要有高度的物质文明和精神文明，还要有高度的政治文明。要建设高度的政治文明，使我们市、县、乡各级政权适应市场经济的新发展，适应全面建设小康衡阳的新任务，适应地区竞争、人才竞争更加激烈的新要求，我们的领导班子和干部队伍就必须精干高效，各级党政机关就必须转变职能，提高效率，行为规范，运转协调，公正透明。这就要求我们对机构编制工作必须加强管理。另一方面，加强机构编制工作，是全面建设小康衡阳的重要推动力。完成全面建设小康衡阳的任务，靠什么？主要靠我们各级领导班子，靠我们干部队伍。加强机构编制工作，解决存在的问题，就是要形成奋发有为、朝气蓬勃的各级领导层，形成整体素质更高、更加精干、更有战斗力的干部队伍，确保全面建设小康衡阳顺利进行并取得实效。因此，我们必须把加强机构编制工作纳入本地全局工作，同步研究，同步规划，同步实施，发挥好干部人事编制工作对经济建设的服务、促进和保障作用。

第三，要有时代眼光，善于从历史的具体的统一中思考和分析这些问题，充分认识解决好这些问题是推进当前改革发展稳定事业的需要。现在改革进入攻坚阶段，发展处于关键时期，稳定出现许多新情况。而机构编制工作中存在的这些问题，已经成为影响改革进程、发展速度和社会稳定的直接因素。就农村工作而言，我市农村税费改革已经基本完成，每年可为农民减负2.2亿元。这本是一件利国利民的大好事，但在不少地方都打了折扣。为什么？因为农民减负了，基层政府就减收了。据市减负办统计，税费改革后平均每个乡镇减收75万元。税费改革前，我们的财政收入就已经非常困难，税费改革使收入更少了。如果我们不进行配套改革，不精简机构、分流人员，减少财政开支，税费改革就难以坚持下去，即使目前能取得一点成效也难以坚持长久，农村的发展和稳定也将面临更多新的问题。因此，解决机构编制工作中的问题，不仅是深化改革的新举措，加快发展的新思路，也是维护稳定的新途径。我们必须站在时代的高度，以时不我待的紧迫感，高度的政治责任感，以破釜沉舟、壮士断腕的勇气，真抓实干，下定决心，全面整改，务求实效。

二、要严格执行中央和省市委关于机构编制工作的政策规定

中央和省、市委关于机构编制工作的一系列政策规定，是我们做好这项工作的基本依据和行为规范。机构编制工作中存在的问题，主要原因是没有认真贯彻执行这些政策规定。在这里，我就如何认真执行这些政策规定，强调“二个必须”：

第一，搞好机构改革、人员分流必须用实劲、动真格。机构改革和人员分流工作涉及面广，任务很重，难度很大，必须以非常的观念、非常的措施、非常的力度，才能抓好这项工作。一是要抓紧落实机构改革任务。个别县县直部门和乡镇“三定”方案没有落实到位的，今冬明春一定要不折不扣落实到位。机构该撤销的要撤销，该合并的要合并，绝不允许明撤暗设，明合暗分，更不允许因人设机构。增加机构和机构升格必须根据工作需要，坚持“撤一建一”的原则，并且按机构设置审批程序和权限办理。要通过机构改革进一步理顺县乡关系，搞好“四权下放”，按照衡发〔*〕7号文件的要求，该下放到乡镇的事业站所，要做好“人、财、物、事”四权的移交，移交过程中要做到资产不流失，管理不失控，工作正常运转。在*年3月底以前仍未“四权下放”的县直主管部门负责人要说明情况，讲清理由，对有令不行、有禁不止、明放暗不放的，要追究责任。要撤销乡镇责任区或其他中间管理层次，提高行政效率。二是要抓紧澄清人员分流的底子。人员分流工作是机构改革的难点，也是重点。人员分流工作的好坏是衡量机构改革是否取得成效的关键。要做好人员分流工作，首先必须明确人员分流的目标、任务和对象，做到底子清、情况明。各县市区要按照20%-25%的精简目标从紧核定行政事业单位编制，机关人员编制要控制在“三定”方案核定的范围内，混编人员、临时雇请人员、混岗人员、擅自招考人员都属于分流范围。对乡镇事业站所，各县市区一定要严格按照市里制定的标准，在不突破各县市区乡镇站所总编制数的前提下，科学合理给各乡镇站所核编定岗。自收自支事业单位，要创造条件转为企业，走向市场，整体分流。对分流人员，各县市区要摸清底子，登记造册，在*年3月底前报市委组织部、市编办和市人事局。三是要科学制订分流方案。各县市区要指导各乡镇按照市里规定的编制标准，从各地实际出发，精心制定分流方案。要按照公开、公平、公正的原则，在集思广益、充分讨论、绝大多数认可的基础上，制定上岗人员标准和通过考试、考评、考察、竞争上岗的方案。对因考试、考评、考察原因未能上岗的人员应坚决实行分流。四是要抓紧制定人员分流的配套措施。要按照市委确定的“带职分流、定向培训、加强企事业、优化结构"的分流原则，以及充实企事业单位、进行学历教育、组织培训、到龄退休、提前退休、提前离岗、鼓励自谋职业、清退无职位人员等八条主要途径，结合各地各单位实际，抓紧制定完善人员分流的配套措施，确保人员分流工作积极稳妥推进。对竞争中下岗分流后未找到职业的要给予一个待聘期，待聘期间应按原工资渠道发给基本的生活费。要加大人员清退工作力度，及时清退临时雇请人员等非在编人员、超编违规进入人员和不符合任职资格条件的人员。五是要认真细致地做好分流人员的思想工作。要真正做到无情分流，有情操作，坚决杜绝在人员分流工作中出现恶性案件。总的来说，人员分流工作要动真格、见实效，决不能搞形式、走过场，在数字上做文章，敷衍应付，弄虚作假，坚决禁止“只减编制不减人”和“轮流坐班分流”的假分流。各级党员领导干部，在人员分流牵涉到家属子女、亲朋戚友时，要遵守纪律，顾全大局，不打招呼，不写条子。市委决定，不能按要求完成人员分流任务的，不拨付人员分流财政转移支付资金，对人员分流任务数上报不一致的，在拨付转移资金时按上报较少的任务数计算。

第二，机构编制管理工作必须依规办事、从严把关。各级各部门一定要牢固树立“编制就是法律”的观念，切实加强编制管理，维护机构编制政策、法规的严肃性，始终做到“三个从严”：一是要从严执行“三定”规定。“三定”规定或方案是机构改革目标任务的载体，是党政机关机构改革后赖以运行的政策性、法规性文本。机构设置、职能配置和人员编制一经核定，就必须坚决执行，任何单位不得自行调整“三定”规定的内容，不得超越“三定”规定行使职能、设置机构、增加人员编制、增配领导职数。对上级规定的机构编制限额，要严格遵守，不得突破；上级要求撤销的机构，要坚决撤销，不得变通处理；上级批准的人员编制精简数量，要坚决精简，不得擅自增加；上级核定的领导职数，要严格执行，不得超配。对“三定”中暂时没有完全理顺的关系、没有完全界定的职能，要在党委、政府及其机构编制部门协调下，从有利于工作出发，逐步解决，决不能各行其是，随意更改。二是要从严加强机构编制管理。要切实加强日常基础管理，编制底子要清楚，帐、卡、册要健全。要实行机构编制部门一家承办、一家发文、“一支笔”审批。凡有关机构编制事宜，未经机构编制委员会及其办公室研究，不得直接列入党委、政府的会议议程。部门下发的关于机构编制事宜的文件、会议纪要，不得作为执行依据。要从紧控制编制规模和总量，对超标准或变相增配的事业编制，必须按标准核减。要坚决清理混编混岗，切实纠正一个单位几种编制的情况，从源头上规范编制管理工作。未经上级认可而自定的地方事业编制，要与这次机构改革人员分流同步完成清理工作。三是要从严执行机构编制纪律。机构编制纪律是党纪政纪的重要组成部分，必须严格遵守，严格执行。各有关部门要加强监督，协同工作，形成合力，共同维护机构编制纪律的严肃性。坚决禁止超总额增编、超编增人、滥配职数、变相增编、私请乱雇等违规行为，一经发现，要从严查处，公开通报，限期纠正，并追究单位领导及经办人的责任。要切实整改超编违规进人问题。*年后，除领导班子调整、上级批准的公开招考和政策性安置人员外，通过其他途径进入党政群机关和财政全额拨款事业单位的，要进行全面清理。在编制内且符合人员结构及审批程序的，承认其编制；超编的一律无条件清退。凡一个地方整体超编和单位超编的，要逐步消化，并一律不允许再进人。对纯属照顾性安置或根据已废除的文件进行所谓退休补员的，一律清退。事业单位要严格执行任职资格条件制度，严把人员结构关，对不具有相应资格条件而进入的人员，要一律清退；该按聘用制规定进人而未按规定办理的，在编制范围内且个体素质合乎条件的，要坚决改为聘任制，超编的及个体不合条件的要一律清退；对未按照“事前申报、事后备案”要求，未经市编办审核编制、市公开招考办同意，擅自在编内招考人员的行为要严肃批评，并坚决制止。

三、要进一步深化机构编制工作的改革

在市场经济条件下，特别是我国加入世贸组织后，国际人才竞争日趋激烈，国内经济结构发生重大变革，人们的思想观念、就业方式日趋多样化，政府职能不断调整，逐步形成“小政府、大社会”的格局。机构编制工作要适应新的形势，面对新的挑战，就必须不断深化改革，开拓创新，研究新情况，解决新问题。

第一，要以改革的思路探索人员分流新的对策。人员分流，关键是要克服畏难心理，开阔思路，多渠道开展分流。从各地实践和外地的经验来看，人员分流可以从七个方面做好结合文章，开辟新路子。一是把人员分流与竞争上岗结合起来。常宁市计生系统就做出了榜样，他们把人员分流与考试、考评、考察、竞争上岗有机地结合起来，拓宽分流渠道。他们规定：凡两次参加业务考试不及格的；1995年以来做假手术、开假证明、本人超生、非法带养被纪检机关查处，受到严重警告或行政记大过以上处分的；竞争上岗末位淘汰的；借用人员、临时工，一律清退。通过四个“一律”，他们一次分流计生人员226人，精简39%。二是把人员分流与农业产业结构调整结合起来。娄底市双峰县引导乡镇工作人员调整价值取向，发挥技术特长，走出机关创办农业实业公司、乡镇企业，开发建设小城镇，既促进了地方经济的发展，又攻下了人员分流的难关。三是把人员分流与发展民营经济结合起来。鼓励干部特别是专业技术人员和管理人员，自谋职业，下海经商，创办民营经济实体或到民营经济组织工作。四是把人员分流与加强村级班子建设结合起来。分流一部分年纪较轻、文化素质、政治素质较高的干部下村担任支部书记或党建工作联络员，充实村干部队伍。五是把人员分流与干部培训结合起来。分流一部分离岗脱产学习，提高素质。六是把人员分流与职能转变、机构撤并结合起来。对自收自支事业单位实行整体分流，引导他们走向市场。七是把人员分流与干部退休、离岗结合起来。对符合退休、离岗条件的干部按政策办理退休、离岗手续。总之，大家要在实践中勇于探索，善于总结，大胆创新，切实完成分流任务。

第二，要不断研究编制管理新的办法。一是要按照市场经济发展的要求，认真研究和科学规划政府及其各部门的职能。现在，我市各级各部门的职能主要由本部门自己设计，编制部门审核确定，部门利益、地方保护主义的色彩还比较深厚，不适应市场经济发展要求的职能还没有完全消除。一个单位、一个岗位应该履行哪些职能，并不是很明确、很具体，缺乏可操作性和科学性。要从有利于经济发展出发，逐步减少行政审批职能、管理职能，增加服务职能。要在“三定”的基础上，进一步细化要求，达到职能科学、权责明晰，增强操作性。二是要按照“小政府、大社会”的要求，合理设置机构。现在我们各种职能雷同、重叠的机构还比较多，管了许多不该管、管不了也管不好的事。机构越多，我们行政成本就越高，违法行政的可能性就越大。我们必须坚持政企、政事、政社、政资分开的方针，按照精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步调整和完善政府机构设置，改善政府的治理结构，建立责任政府、服务政府、法治政府、透明政府，减少政府不当运作对经济可能产生的影响，把政府应该或必须承担的最小限度的管理职能合理地分配到各相关的职能机构。三是要建立机构编制与经费预算相结合的约束管理机制。要强化综合调控，改变过去编制部门一家单一管理的方式，建立以机构编制部门为核心，组织、人事、财政等部门联动的约束机制。要通过预算手段，强化编制管理。财政部门制定部门经费预算时，以编制部门核定的编制数为依据确定人头经费，工资发放要落实到个人，增人不增经费，违规超编实行经济制裁，节约编制的给予物质奖励，调动各部门自觉控编的积极性。总之，在机构编制管理上要实现由“人治到法治”、由“被动到主动”、由“单一到综合”、由“重数量到重结构质量”管理的转变。

四、要切实加强机构编制管理工作的领导

解决机构编制管理工作中存在的突出问题，关键在领导，重点在落实。

第一，要加强学习，掌握政策。加强学习，掌握政策，是做好机构编制管理工作的基础和前提。各县市区委常委和组织部、编办领导班子要在近期进行一次集中学习，重点学习《关于严格控制机构编制的通知》、《关于进一步加强管理严肃干部人事工作纪律有关问题的通知》、《关于进一步加强机构编制管理工作通知》（湘发〔*〕2号）和《关于进一步加强机构编制管理的意见》（衡发〔*〕9号）。在强化领导班子和领导干部学习的同时，要对县市区直各部门和乡镇党政一把手加强机构编制方面的政策法规培训。

第二，要深刻检查，找准问题。各地各单位要严格按照中央、省、市委关于机构编制工作的各项规定，以实事求是的精神，深入查找本地区、本部门存在的突出问题，认真分析问题产生的原因，探讨解决问题的办法。要对过去的工作进行一次“回头看”，开展“三查三看”活动：一是查机构编制管理上的问题，看是否科学定编、严格执行“三定”方案；二是查人员分流的问题，看人员分流是否到位，财政支出是否减少；三是查执行机构编制工作纪律的问题，看违纪违规行为是否查处到位。通过“三查三看”，着力解决以下三个方面的问题：在机构编制方面，要解决好控编不严、超编突出、违规进人和职能交叉等问题；在人员分流方面，要解决好底子不清、办法不多、渠道不畅和进展不快等问题；在执行机构编制工作纪律方面，要解决好讲关系不讲原则、讲亲疏不讲条件和讲特殊不讲大局等问题。

第三，要明确责任，扎实整改。在找准问题的基础上，各县市区都要制定整改方案，整改目标要明确，措施要得力，时间要具体，要求要严格，不能虚与应付，敷衍塞责。对整改工作，各县市区委要负全面领导责任，县市区委书记是第一责任人，要在整改过程中亲自审定工作方案，亲自部署安排工作，亲自督查落实；编制部门要负直接责任，编办主任是直接责任人，要集中本部门的工作力量，不讲价钱，在县市区委的统一领导下搞好整改。编办要严格按衡发〔*〕9号文件的规定，解决好违规进人和编制管理不规范的问题，严肃机构编制工作纪律，确保机构“撤一建一”，编制“只减不增”、“编内进人”等规定得到落实。市委组织部、市人事局、市编办要加强督查调度和指导。市编办要到人员超编较多的单位办点，开展清理清退工作。要严格实行责任追究制，明确机构编制工作中各个环节的责任主体和责任内容，切实解决责任不明确、失误无人负责、难以追究的问题。对不执行机构编制工作纪律、不认真整改、在限期内仍然出现问题的，发现一起，查处一起，绝不姑息迁就。

第四，要坚持原则，敢于碰硬。机构编制工作中存在的问题，能不能得到真正解决，很重要的是看我们各级领导干部，特别是党政一把手和职能部门原则性强不强。现在，主要领导和职能部门在工作中讲私情多了，按规定办事不够；放松要求的多了，规范管理不够；迁就照顾的多了，严格要求不够。由于工作中原则性不强，致使不该开的口子开了，不该进的人进了，不该提拔的提了，不该调动的调了，该严肃处理的却没有得到严肃处理。这些做法不仅对党的事业有害，对领导形象也是一种损害。因此，我们领导干部和职能部门一定要牢固树立立党为公、执政为民的思想，始终着眼于党的事业和人民群众的根本利益，敢于较真碰硬，敢于唱“黑脸”，做到讲原则不讲关系，讲真理不讲面子，讲党性不讲私情，在机构编制工作中严格按党的原则办事。

第五，要讲究方法，务求实效。解决机构编制工作中存在的问题，涉及到方方面面，关系许多人的切身利益。因此，既要整改到位，又要把工作做到位。一要积极稳妥。既要坚定不移地执行机构编制工作的政策、纪律，积极想办法落实整改任务；又要充分考虑各方面可承受的程度，分析可能出现的种种情况，对整改过程中发现的一些影响全局的倾向性、苗头性问题，及时加以引导，防止出现偏差和失误，审慎地推进整改。二要耐心细致。要充分发挥党的思想政治工作优势，围绕整改过程中出现的热点、难点问题，有针对性地把思想政治工作做深、做细、做实、做好，引导广大干部从党和国家事业的大局出发，正确处理个人利益与整体利益的关系，积极支持和参与整改工作。要把解决思想上的问题同解决实际困难相结合，在整改中体现组织的关怀和温暖。三要齐抓共管。解决机构编制工作中的问题，仅靠编办，是很难全面落实的。编办是职能部门，必须责无旁贷地站在整改的前列。其他相关部门也要积极行动起来，主动做工作，密切配合，共同把整改任务落到实处。四要常抓不懈。各县市区委要定期听取机构编制工作情况汇报，掌握进度，加强调度，及时解决机构编制工作中出现的新情况、新问题。