农村土地流转的成效问题与对策

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土地是农民从事农业生产最主要的生产资料。总书记在党的十七大报告中提出“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。”近年来，随着农村经济的发展，外出务工经商的农民日益增加，农村出现了规模不等、形式多样的土地流转。为了了解和掌握农村土地流转情况，研究促进其依法有序流转的政策措施，我们就此问题进行了专题调查。调查表明，目前农村土地流转大多是农户间自发进行的，有些是在乡村组织的引导下进行的，既取得了一些成效，也存在一些问题，需要各级政府从有利于发展农业、稳定农村、富裕农民出发，建立健全农村土地流转机制，促进农业和农村经济的健康发展。

一、农村土地流转的主要做法

在稳定家庭承包经营制度的基础上推动土地合理流转，是农村经济社会发展到一定历史阶段的必然趋势，是实现土地规模经营和发展现代农业的重要举措，是加快社会主义新农村和小城镇建设步伐的实际步骤。从江西各地农村土地流转实践来看，其主要做法有：

一是深入学习贯彻土地流转的有关法规政策。农村实行联产承包责任制后不久，农户之间的土地流转就出现了。1997年春，上高县界埠乡光明村西头村民小组试行耕地“反租倒包”，村民简开发出资4200元倒包水田12亩，连同原有的12亩承包田，分别种植水稻、棉花、甘蔗、油菜，当年获纯收入1.1万多元。但早期土地流转的规模小、数量少、范围窄，是一种零星、分散、自发的流转。为了使农村土地流转依法、有序地进行，*年4月18日，江西省农业厅根据农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》，下发了《关于印发〈江西省农村土地承包经营权流转操作指南〉的通知》，规定农村土地流转必须遵循“依法自愿有偿”的原则，按照省农业厅监制的统一合同样式，组织流转双方签订合同，明确填写合同所规定的内容；签订的每份合同必须一式四份，出让方、受让方、村委会、乡(镇)经管站各执一份。*年抚州市在江西率先集中开展规范土地流转工作，以《中华人民共和国农村土地承包法》、《中共中央关于做好农户承包地使用权流转的通知》等法律和政策，规范土地流转行为，纠正土地流转中的错误做法；以农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》、省农业厅《关于农村土地承包经营权流转操作指南》以及《抚州市农村土地承包经营权流转办法》，明确土地流转程序、方法与步骤。几年来，该市通过组织农村经管人员和村组干部专题培训班以及开辟电视讲座、报纸专栏、编辑土地流转政策小册子、制作VCD等形式，广泛深入地学习、宣传农村土地流转政策和操作方法，一些乡镇组织干部走村串户，上门宣传，为农民释疑解惑，使土地流转工作朝着依法、有序的方向发展。*年～*年全市农村土地流转面积为55.9万亩、59.03万亩、62.42万亩，分别占耕地总面积的16.7%、17.6%和18.31%。依法、有序地进行农村土地流转，提高了农民依法签订合同的自觉性，消除了产生土地流转纠纷的隐患。

二是坚持自愿有偿的土地流转原则。在推进农村土地流转过程中，尊重农民意愿，由流转当事双方自由协商流转形式、流转规模、流转费用等相关事宜，“愿打愿挨，两厢情愿”。奉新县政府根据《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》精神和《农村土地承包法》的有关条款，结合当地实际，制订了《关于加快农村土地流转的实施意见》，明确规定土地流转必须尊重农民意愿，土地是否流转、以哪种形式流转，由农民自主决定，不准以任何理由违背农民、村、组意愿强迫进行土地流转；土地流转收益给农民，任何组织和个人不得截留、占用和扣缴。前几年，一些村级组织和农户为了完成税费上缴任务或避免土地撂荒受罚，把土地无偿甚至“倒贴”转包给他人，土地不仅没有收益，反而成为一种负担。近年来，随着改革的推进和农业产业化经营的发展，特别是取消农业税、实行种粮补贴，使土地产出效益明显提高，土地流转已从无偿向有偿转变。*年宜黄县扩大烟叶生产3000多亩，流转土地1000多亩，每亩转包费用最高达150公斤稻谷，每亩出租耕地租金最高达400元。2008年1月，石城县珠坑乡33个农户与该村鱼苗繁殖能人魏秉富在乡调处中心签订土地流转合同，以每亩150元的价格将170亩责任田租赁给魏秉富繁殖鱼苗。据调查，近年来抚州市农村土地流转费用年年上升，转包费、出租费等全面升高。*年～*年每亩土地转包费（按实物计）分别在50公斤稻谷、75公斤稻谷、100公斤稻谷左右；平均每亩出租租金在150元、200元、300元上下。土地流转“有偿”且费用持续上升，反映了农民市场观念、商品意识在不断增强。

三是建立具体的土地流转规章制度。为了从管理上规范农村土地流转，各地从实际出发建立了相应的规章制度，主要包括岗位责任制，明确规定县、乡农经管理部门为土地流转主管单位，具有监督、指导、管理、调解等职责；目标考核制，把土地流转工作列入乡镇和有关部门目标管理考评内容，年终对土地流转工作实行考核；督查制度，由有关部门对各地土地流转情况进行全面督查。石城县在稳定家庭承包经营的基础上，建立规范农村土地流转的三级网络，即村级设立调处小组，建起调处室；乡镇（街办）设立土地承包合同管理委员会，建起调处中心；县设立农村承包合同仲裁委员会，建起仲裁庭。并制定了便民、评议、回访、调研和学习等五项制度，印制了调解申请书、调解程序、调解笔录等规范性文书。*年，该县规范农村土地流转372起5860亩。近3年成功流转土地1620起，无一起因土地流转纠纷引起上访事件。抚州市各县(区)把土地流转工作列入乡镇年度目标管理考评内容，市委农工部、农业局把土地流转工作列入本系统目标考评内容，每年进行考核表彰。吉安市由市、县（区）农业局负责牵头组织并协助有关部门开展农村土地流转督查，及时掌握情况，对不符合政策的土地流转苗头及时进行纠正。*年8月至11月，该市通过组织开展农村土地突出问题专项治理活动，指导农户签订土地流转合同2.3万份，土地流转面积27.32万亩，纠正强迫土地流转案件1宗，保护了农民土地承包权益。

四是不断创新土地流转形式。各地在积极探索培育土地流转中介组织和建立土地流转市场，通过开展土地流转信息、政策咨询等业务，发挥服务、引导作用的同时，不断创新土地流转形式。抚州市坚持因地制宜选择流转形式，使农村土地流转由过去单一的以转包为主，向转包、转让、出租、互换、入股等多种形式转变。据统计，*年该市农村土地流转面积中，有转包面积30.6万亩，占流转总面积的49.2%；转让面积1.12万亩，占1.8%,出租面积29.71万亩，占47.6%；互换面积0.84万亩，占1.35%，其它形式流转面积0.15万亩，占0.23%。目前江西农村土地流转形式主要有：（1）转包，即原承包方通过协商将其承包土地的部分或全部土地使用权，以一定条件转包给第三方从事农业经营，原承包方与发包方的权利与义务关系不变。这种形式主要是在原承包方与其亲属、村内近邻之间发生，它是目前土地流转的主要形式。（2）租赁，即原承包方将所承包的土地部分或全部出租给他人从事农业经营，这种方式不改变原承包方与发包方的权利及义务关系，承包方只向承租人收取一定的土地租金。据调查，*年波阳、余干两县以租赁形式流转的土地面积约为4.8万亩，占土地流转总面积的12.8%。（3）互换，即承包农户之间为各自需要或便于耕种管理，自愿平等协商交换其承包土地的使用权；也有因村集体组织为满足集中连片开发的需要，通过一定条件，将农户间原承包土地进行互换。如上高县野市乡有3300亩水田通过这一形式流向承包大户，最大一户承包面积达415亩。（4）入股，即农户把自己承包地折成一定的股份，集中起来经营管理按股份分红。如个别地方发展农业产业化经营，农户将承包地入股加入龙头企业的基地建设；或者个别地方农户间组成生产合作社，将土地作为入社的股本，通过合作社共同生产经营，共同参与市场竞争。*年吉安市农村土地流转面积27.32万亩，其中0.61万亩是通过入股形式实现流转的。（5）转让，即原承包方经发包方同意后，将所承包的部分或全部土地让渡给本集体经济组织其他成员从事农业经营。转让后，由受让方与发包方重新确立权利及义务关系，原承包方与发包方的权利及义务关系即行终结。这主要是一些进城务工经商的农民，在城镇获得了稳定的职业，有稳定的收入，已经转为非农户口，自愿放弃原承包的土地。*年抚州市临川区有0.12万亩是通过转让形式流转的。

二、农村土地流转的初步成效

近年来，随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，各地不断探索建立农村土地流转机制，使农村土地流转在依法自愿有偿原则指导下日趋规范且规模逐步扩大、形式不断丰富，对推动农村经济社会发展的作用日益明显，取得了初步成效，主要表现在：

一是促进了农村土地的规模化经营。通过土地流转，一方面使农民自愿地将无力经营或不愿经营的土地及时转让出去，另一方面使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得相应的土地，解决“有人无田种、有田无人种”，“多种不能、少种不行”的人地矛盾，为土地规模化经营创造了有利条件。抚州市临川区土地流转使土地逐渐向种田大户、种田能手集中，*年该区孝桥镇李检发通过土地流转从农户和村、组承包土地面积达2100多亩。到*年底，该区已有种粮面积30亩以上的农户863户，100亩以上的农户有29户，200亩以上的大户有8户，促进了粮食生产向规模化、产业化和企业化方向发展，提高了种粮的经济效益。东乡县马圩镇吴元昌，*年从40多户农民的土地流转中承包了3000余亩耕地种植水稻，带领一家人，采取临时雇工和机械化操作，一年种粮获利118万元，被评为全省种粮标兵。龙南县创新观念，一方面安排专项资金用于完善排灌系统建设，提高土地综合生产能力，以增强土地对种植能手的吸引力；另一方面对发展脐橙、蔬菜、蚕桑和花卉苗木等产业的种植户进行贷款扶持，为种植大户提供技术、信息和政策服务，引导土地向种植能手流转。近年来该县共引导10万多亩农田、山地向种植能手流转，发展无公害农产品生产基地200多个，集约化种植脐橙6万多亩，无公害蔬菜3万多亩，蚕桑1万多亩，花卉苗木5000多亩，土地规模化种植比原来每亩增收200元以上，每年为农村经济增收*万元以上。

二是实现了转移劳动力和增收双赢。广大农村人多地少，虽然劳动力资源丰富，但被束缚在有限的土地上，增收空间不大。土地流转既可以使农民从土地上解放出来，摆脱土地的羁绊，从事效益更高的工作，又可维护农民的土地承包权益，减轻外出务工经商人员经营责任田的压力，解除农民离土离乡的后顾之忧。会手艺、头脑活、善经营的农民纷纷摆脱土地的束缚，外出务工或自行创业。据农业部门统计，至*年底，江西长年外出务工农民达到302.61万人。既促进了农村剩余劳动力的转移和农村城镇化进程，又增加了农民收入。据统计，*年抚州市临川区农民外出务工人数达17万余人，比上年增加1.5万人，占全区农村劳动力33.5万的50.7%，务工总收入达13亿元，比上年增收1亿多元。乐平市众埠镇既是个人口大镇，又是个典型的农业大镇，劳力资源和农副产品资源十分丰富。为充分发挥资源优势，近年该镇立足实际，将外出人员需要流转的土地进行转包，使其向种养大户、能手及外商集中。*年，该镇外出务工人员土地全部得到有效流转，无一抛荒、搁荒现象，流转面积11000余亩，30亩以上转包大户300户，转包面积最大的达220余亩。既解决了外出人员的后顾之忧，促进了剩余劳动力的转移，又为种养大户、开发商提供了用武之地，实现了转移劳动力和农民增收双赢。上饶市信州区秦峰乡年家村外出务工农民把80多亩承包地转包给能人李圣年种植，*年李圣年获利5万多元；朝阳乡蔡家村通过就近互换，把“插花地”置换成连片土地，种植西瓜100多亩，*年村民人均增收近1000元。

三是推动了农业产业化经营的发展。土地流转有利于催生和培育各类农业龙头企业，按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地，使“公司+农户”形成有机整体，夯实农业产业化基础，提升农业产业化经营水平。上饶市信州区积极探索建立农村土地流转机制，通过成立农村土地权流转中介服务组织，规范土地流转操作程序，加快土地流转进程，及时推出了抛荒地或粗放经营地转包、大户或场园主租赁、承包户或各村组之间互换丘块以及公司＋协会＋基地＋农户等4种模式。目前该区已形成水稻、蔬菜、水产、瓜果4大农业支柱产业，产业基地总面积已达10万亩，近3年农民人均纯收入年增长幅度保持在12%以上。大余县通过规范土地流转程序和土地流转合同，采取转包、入股、出租、反租、倒包、互换等形式，把土地流转集中到本地优势生产经营项目上，逐步实现农业生产、加工、销售一条龙经营。据统计，*年该县农村土地流转面积达3.08万亩，占耕地总面积的20%以上，发展花卉苗木、肉鸭养殖与板鸭加工两个产值超亿元的主导产业和商品蔬菜、脐橙、甜玉米、蚕桑、生猪等特色产业，并以此组建了一批市、县龙头示范区。黎川县通过土地流转，为发展区域特色农业提供条件，烤烟、食用菌、白莲等一批种养业开始显现优势，不少农户通过土地的集中规范经营，取得了良好的效益。

四是提高了土地资源的利用效率。对农村土地进行依法合理流转，能使宝贵的土地资源得到有效利用，最大限度提高土地利用效益，加速农村奔小康的进程。我们在农村土地流转情况的调查中，问及农村土流转的成效时，广大乡村干部和农民认为土地利用效率的提高是土地流转最直接、最明显的成效。他们认为土地流转前撂荒现象十分普遍，土地流转对出让和受让双方都有利，因而目前很少有撂荒现象。新余市渝水区每年一入冬便有不少闲置土地随之进入“冬眠期”，为了提高土地利用效率，该区充分发挥乡镇政府、村委会的组织协调作用，以适当价格统一集中农户的冬闲田，对外实行季节性租赁，并鼓励种植大户、工商户等承包经营冬闲田，最大限度地控制耕地闲置。*年冬季该区悄然兴起了一股季节性土地流转风潮，新溪乡种粮大户黄俊等4人与龙尾洲村部分农户签订协议，以每亩15元的租金租赁农户500亩冬闲地种油菜，使休眠的冬闲田穿上了吐翠的“春装”。横峰县充分挖掘土地资源潜力，做活冬闲田文章，通过转包、转让、租赁等多种形式让种养大户、专业合作社进行规模化生产。*年有110多户懂技术、有市场经验的当地农户或外地客商在专业合作社的支持下，承租了3200多亩冬闲田从事外向型蔬菜、水果种植等，冬闲田出租农户户均增收1600多元。

五是加快了发展农业现代化的进程。常规农业比较效益低，小规模经营农户效益差。通过土地流转实现规模经营，有利于机械化耕作及引进新技术、新品种，加快了发展农业现代化的进程。近年来，黎川县在土地流转过程中，加大农田基础设施建设力度，使农田机械化推广速度不断加快，机械化水平逐年提高。目前，全县有水稻收割机、耕作机、手扶拖拉机、整耕机1850多台，两季机耕面积达16万亩，机收面积达8万亩，机械化综合程度达到40%以上。到*年底，抚州市临川区有手扶拖拉机3710台，比上年增长8.4%，耕整机1162台，比上年增长12%，大大加快了农业现代化的进程。土地流转还适应了农业科技推广部门的需要，增加了农业的科技含量。新余市姚圩镇积极探索建立土地流转机制，稳步推进土地流转工作，至*年底，该镇耕地流转面积达11638亩，占全镇耕地总面积的29.3%；耕地转出户2474户，占农业户数的35%；拍卖与租赁山地2060亩、水面1800亩。该市农业科技推广部门反映，向一个大户推广新技术或新品种，一推广就是几十亩或几百亩，相当于向原来的几十户甚至上百户农户推广的面积，并能对周围村及农户起到良好的示范带动作用，有力地促进了农业的科技进步。

六是带动了农业社会化服务的发展。土地流转不仅使各种农业机械服务组织和农业科技推广组织找到了用武之地，而且为各种中介或合作经济组织的发展提供了土壤。据不完全统计，目前江西全省有生产合作和农产品流通中介服务组织6800余个，有力地促进了农业社会化服务体系的发展。永新县贯彻国家的土地流转政策，引导农民依法、自愿、有偿、有序流转土地，带动了农技、农机、种子、供销、金融等涉农部门围绕土地流转开展政策、信息、技术、资金等全方位的服务，为土地流转创造了良好的外部环境，私营业主李毛朵从农民手中流转土地120多亩，大规模搞农业立体开发，并安排了13名农民在开发基地务工，农业生产效益大大提高。南康市各乡（镇、街道）专门成立农村土地流转服务中心、山地流转服务中心，建立规章制度，以协会的形式运作，加强土地流转的宣传教育，使群众看到土地流转带来的经济效益和社会效益，提高其土地流转的积极性；为使承租者安心投资创业，乡、村组织积极做好服务工作，提供劳务用工、人身财产安全保障、有关手续等服务工作。到*年为止，该市已实现土地流转10000多亩，极大地推动了农业产业发展。南丰县洽湾、莱溪等乡镇，成立土地流转服务中心，利用网络终端设备、手机信息等现代传播手段，收集并土地流转供需信息，及时为流转双方办理流转手续，取得了很好的效果。

三、农村土地流转的主要问题

虽然农村土地流转取得了初步成效，但由于土地流转还处于探索阶段，受思想观念以及流转环境的影响，农村土地流转中还存在一些问题，归纳起来主要有：

一是土地流转行为不规范。目前农村土地流转大多是农户间自发进行的，部分农民法律意识淡薄，采取口头协议进行土地流转的仍然不少，没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题。虽然各地都强调要在农民自愿的前提下进行土地流转，但这一原则很难完全贯彻，在实际操作中，有的乡村集体经济组织没经过农户的同意，将土地流转给第三方经营；部分村组干部不尊重农民意愿，直接充当土地流转主体；个别乡村组织甚至越俎代疱，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。这些不规范的土地流转行为，既导致承包关系混乱，也容易引起土地矛盾和纠纷。从安福县对农村土地承包法律法规贯彻实施情况检查来看，虽然为确保农村土地流转有序进行，该县坚持“依法自愿有偿”的原则，加强了对农村土地流转的指导和管理，但少数村组在土地流转过程中未能遵循相关程序，以转包、转让、互换、出租等方式进行土地流转时多为口头协议，既不签合同，也不上报，致使农经部门无法及时掌握土地流转情况。对抚州市农村土地流转情况的调查表明，除承包大户通过签订规范性合同进行土地流转外，不少流转面积在10亩以下或亲属之间的土地流转，大多是以口头协议的形式进行的。土地流转行为不规范为产生土地流转纠纷埋下了隐患，不利于建立稳定的流转关系，增加了土地流转的随意性和不稳定性，一些没有签订土地流转合同或合同内容不完善的土地流转，当事方受利益驱动，往往单方面毁约。

二是土地流转机制不完善。土地流转与土地市场二者相辅相成、互相促进，土地流转可以促成土地市场的发育和完善，健全的土地市场能为土地流转提供规范的交易场所，使土地流转更趋合理化。但当前农村土地流转市场化运作机制还没有完全建立起来，更未形成统一规范的土地流转市场，严重制约农村土地流转的有序进行。缺少土地流转中介服务组织，有的地方虽然成立了土地流转的中介组织，但总体上仍相当匮乏，缺乏网络状、多功能的中介服务体系，土地流转信息流动受阻、渠道不畅，或辐射面狭小，土地流转对象与范围选择余地小，往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到出让者的现象，即使实现了土地流转，也往往局限于村内甚至是组内，使土地效益得不到最大限度地发挥，在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益，限制了土地流转的区域范围。土地流转监管机构不健全，乡镇农经机构管理体制不顺，职责不明，队伍不稳，无力对土地流转合同进行指导和管理，一些乡镇没有专人负责土地承包管理工作，对土地流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，农民的合法权益受到损害。据调查，抚州市不少乡镇由于机构改革和换届、人员分流和调整，没有安排专人专职负责土地流转，资料建档不规范，在一定程度上影响了土地流转的顺利推进。

三是土地流转规模不够大。农民祖祖辈辈与土地相伴，以土地为生，尽管现在部分农民的生存与生活已经并非完全依赖于土地上的产出，但他们对土地的炽热情感和“土地是农民的命根子”的传统思想意识，影响并制约了他们对土地流转并从中获取经济利益的考虑。多数农民把土地作为获取收入的主要来源和生活保障，对土地流转心有余悸，不愿轻易转让土地使用权，满足于守土经营的现状；有的农民对土地流转政策心存疑虑，担心土地流转会改变土地承包政策，宁可粗放经营甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。部分农村基层干部认为既然土地由农户家庭承包了，那么种与不种，种好种坏都是农民自己的事，对土地流转抱消极懈怠的态度，甚至把农村土地承包经营与推行土地流转对立起来。由此土地流转主要发生在本村村民之间，大多以村内流转为主，向企业和村外人员流转较少，从而制约了土地流转规模。据调查，*年抚州市临川区河埠乡的河埠、郑家、田南、熊尧、斯和、塔溪、油顿、曾陆、尚源等村分别实现土地流转283.97亩、480.55亩、42.8亩、376.94亩、440.65亩、241.66亩、341.8亩、275.18亩、228.4亩；流入户数分别为41户、56户、8户、63户、66户、37户、49户、19户、34户，平均每户的流入规模分别为6.93亩、8.58亩、5.35亩、5.98亩、6.68亩、6.53亩、6.98亩、14.48亩、6.72亩。据抚州市委农村工作部统计，*年～*年虽然全市土地流转面积分别达55.9万亩、59.03万亩、62.42万亩，但流入户的户均土地流入规模分别仅为7.84亩、7.48亩、5.9亩。这种土地流转不能很好地适应加快建设现代农业的新要求，也难以取得土地规模经营效益。

四是土地流转进展不平衡。由于各地经济发展水平、自然条件差异较大，土地流转工作进展不平衡。经济发展较快的地方，土地流转的比重高于经济较落后地方，城郊区土地流转比边远乡村多；滨湖地区耕地资源丰富，集中连片，具有发展农业产业化、规模化的条件，土地流转率相对较高；而地势复杂、人均耕地数量不多、零星分散的地方，流转率则低。如抚州市临川区上顿渡镇属城郊型乡镇，经济较发达，虽然人均耕地仅0.78亩，但*年土地流转面积达4051.9亩；同区的河埠乡属粮食主产区，经济发展水平较低，虽然人均耕地达2.18亩，但*年耕地流转面积仅2711.95亩。前者人均耕地仅为后者的1/3左右，土地流转规模却是后者的1.49倍。波阳、余江县地处环鄱阳湖地区，地势平坦，便于集中耕种。据不完全统计，截至*年4月，波阳县土地流转面积23.2万亩，占该县耕地总量的20%；余干县土地流转面积14.4万亩，占该县耕地总量的21.5%。两县土地流转面积占上饶市土地流转面积总数的80.2%，由此表明各地土地流转进展极不平衡。

五是土地流转条件不成熟。在农村土地流转过程中，受让方往往要求地块相对集中、面积足够大，有流转愿望的农户所承包的土地往往面积少、地块小，“插花田”多，要实现土地的集中连片，有赖于承包土地的农户一致同意，而农户间的情况千差万别，有的愿转出，有的不愿转出；有的愿长期转出，有的只愿短期转出，意见很难统一，这些客观因素使那些有流转愿望的农户难以实现其土地的流转。改良土壤和提高地力要投入、在土地上发展经果林等产业也要有投入，且投入周期较长，为求满意的回报，受让土地的农民要求转入的时间较长，而出让土地的农民由于外出务工经商的不确定性，对放弃土地存在后顾之忧，虽然愿意将土地转出，但多数人不愿意长期转让，两者常常达不成一致意见，既影响土地流转，又影响受入户对土地的生产投入。农村土地流转还取决于城镇经济实力能为减少农民和释放农村剩余劳动力开拓多大空间，只有有效地释放农村剩余劳动力，引导他们合理有序进入城镇，才能改善农村人地资源矛盾，推动土地流转。然而，目前江西城镇经济发展比较落后，能为农民转移就业提供的岗位有限，农民被束缚在窄小的土地上，使土地流转受到制约。农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障，很多人宁愿粗放经营也不肯进行土地流转。

四、农村土地流转的对策建议

土地既是农业的基本生产资料，又是农民的基本生活保障。农村土地流转的目的是要发挥土地最大限度的效益，为广大农民增收创造条件。推进农村土地流转必须在“依法自愿有偿”的原则下，始终把农民利益放在首位，既不可强迫命令也不可无所作为，应针对土地流转中存在的问题及未来发展趋势，实事求是地依据各地实际情况循序渐进。为此提出如下对策建议：

一是落实政策。农村土地流转是一项系统工程，离不开政策的引导。促进农村土地流转应与保护农民权益相结合，坚持“依法自愿有偿”的土地流转政策。要做到依法办事，认真贯彻《土地法》、《农村土地承包法》等相关法律法规，制定农村土地流转的实施细则，增强可操作性，把农村土地流转纳入法制化、制度化的轨道，坚决制止有悖于法律法规的行为、违背农民意愿和损害农民利益的行为。要切实加大《农村土地承包法》、《合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的宣传力度，向农民讲清土地流转的优越性，让农民充分认识土地流转是市场农业发展的必然趋势，是解决人地矛盾的有效途径，是实现传统农业向现代农业转变的必要条件，让农民懂得土地流转不会改变和动摇家庭承包经营，消除农民对土地流转的顾虑，使之自觉、主动地参与土地流转。要坚持土地流转双方自愿协商，互惠互利，自行选择流转形式、流转期限和补偿标准等，保障农民在土地流转中的利益，切实做到流转收益归农户所有；对集体统一规划、集中连片的土地流转，应在充分尊重多数群众意愿的基础上，搞好协调与协商，引导农户进行土地流转；对集体需要转让或出租的土地，应发扬民主，公开征求群众意见，进行公开、公正、公平的流转。

二是加强指导。农村土地流转事关农村经济发展、农民切身利益、农村社会稳定，涉及面广、政策性强，政府部门必须加强指导和规范管理。政府部门要搞好自身在农村土地流转中的职能定位，既有所作为又不乱作为，做到不缺位、不越位、不错位，正确引导农村土地流转，规范流转程序，纠正土地流转中的错误做法，建立行之有效的土地流转管理体制，为农民提供信息、政策和法律服务。要加强农村土地流转合同监督管理，对现有土地流转合同特别是口头合同要积极引导双方签订书面协议，明确双方的责、权、利；对不完善的合同要做好合同完善工作，避免因责、权、利不清而产生纠纷；加强对土地流转合同的审查、监督，以制度规范合同的登记、立卷、归档管理。要坚持因地制宜、分类指导，充分发挥城郊乡镇的地缘优势，引导农民集中土地资源，积极发展生态农业和高效农业；依据各地的产业特色，引导农户向龙头企业、种养大户有偿转让土地，壮大特色产业规模，提高耕种效率；积极鼓励外出务工经商又不愿放弃土地的农民，采取各种形式依法把土地流转到种养大户手中；积极引导同村同组农户以互换形式加快土地集中，改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题。

三是鼓励创新。建立符合市场经济要求的农村土地流转机制，没有固定的模式，应鼓励各地从实际出发不断创新。要建立和健全土地交易市场，推进土地经营权市场化，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地流转价格。要建立健全土地流转服务体系，培育和发展为土地流转服务的各类中介组织，开展土地流转供求登记、信息、土地评估、政策咨询等服务工作，采用多种形式为双方牵线搭桥。可借鉴浙江绍兴县的做法，设立“土地信托服务中心”，乡镇一级设立土地信托服务中转站，村一级由村委会具体接受农民土地信托服务，突破土地流转仅在有限区域内进行的制约，实行三级联网，形成统一的土地流通市场。要建立健全土地流转管理机制，由土地主管部门加强对农村土地流转的监管，协调处理各方关系，积极引导和规范土地流转。要鼓励创新农村土地流转形式，由各区县和乡镇结合自己的实际，既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式进行土地流转，也可以采取其他现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。

四是深化改革。通过深化改革完善农村土地流转的配套措施，为土地流转创造良好的环境和条件。要完善法律和政策，在《中华人民共和国农村土地承包法》的基础上，通过立法进一步明确农民的土地产权，允许农民拥有土地的抵押权，将农村土地流转以法律形式固定下来，并制定鼓励土地流转的相关优惠政策，为土地合理流转提供法律保障和政策支持。要深化农村管理体制改革，大力培育农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为土地流转创造条件；加大农村户籍制度改革力度，改变农民的“恋土”观念，减少农民对土地的直接依赖；加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，扩大农村社会保障的覆盖面，弱化农村土地的社会保障功能，消除农民离土的后顾之忧。要加速农业产业化和农村城镇化过程，依靠科技进步，积极主动地以国内外市场需求为导向，促进产业结构调整，加快小城镇建设步伐，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，为土地流转创造条件。要建立农村土地流转的财政和金融支撑体系，加大对农村土地流转的财政和金融支持力度，鼓励农业产业化龙头企业做大做强，引导金融资本、工商资本、民营资本和民间资本等多元资本到农村承租土地。要加快推进农业保险进程，为土地规模经营业主减轻经营风险提供服务。

五是强化监管。为保障农村土地依法自愿有序流转，各级政府应强化对土地流转的监管，加大对借土地流转之名侵害农民利益行为的督查力度，通过对土地流转进行定期或不定期的检查和监督，消除土地流转中损害农民权益的现象，保证土地流转合同的顺利履行。要建立农村土地流转纠纷仲裁委员会，给予一定工作经费，赋予一定的行政执法权力，并尽快按程序开展工作，将土地流转纠纷消除在萌芽状态，保障土地流转依法有序地进行，维护农村社会稳定。要建立处罚与承包地收回制度，对于浪费土地资源，在一定期限内（如一年或两年）撂荒或疏于管理的农户，政府有关部门有权进行经济处罚，发包方也有权依法收回承包地，这样既可以有效防止土地的荒芜与浪费，又可以促进土地的流转。

五、结束语

建立农村土地流转机制，规范土地流转工作，政策性强、敏感度大、涉及面广，事关农民的切身利益。在市场经济体制下，市场是资源配置的基础，资本、劳力、生产资料、技术等生产要素如此，土地作为生产要素也不应例外。做好农村土地流转工作，既具有长远的重要性，又具有现实的紧迫性，是时代的要求、发展的必然。全社会必须从全面做好“三农”工作的战略高度，充分认识开展农村土地流转的重要性和必要性，把它作为当前农业和农村工作的一项重要内容，列入议事日程，抓紧抓好。