资源环境约束与可持续发展问题研究

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资源、环境是经济社会可持续发展的两大基础性要件，实现经济社会可持续发展需要有充裕的资源作后盾和良好的环境作保证。进入21世纪以来，我国经济持续快速增长，全国国内生产总值由从*年的99215亿元增长到*年的209407亿元。然而，我国经济社会的发展也付出了大量消耗有限自然资源和破坏生态环境的沉重代价，资源短缺与环境恶化对可持续发展的约束日益凸显。正确认识可持续发展面临的资源环境约束，全面分析产生资源环境约束的原因，科学探索缓解资源环境约束的对策，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的发展道路，是实现资源环境约束下经济社会可持续发展的首要问题。

一、可持续发展面临的资源环境约束表现

可持续发展的实质是在合理使用资源和保护环境基础上实现经济社会的协调发展，核心是保证资源与环境对人类生存和发展的持续支持。在我国经济社会发展过程中，伴随着经济高速增长和世界制造业中心的形成，人均资源占有率偏低和粗放型经济增长方式的交互作用，使资源短缺、环境恶化对经济社会可持续发展的约束越来越明显，突出表现为土地、水、能源、矿产等资源供应和生态环境承载能力不足与经济社会可持续发展的矛盾加剧。

———土地资源约束。土地是人类赖以生存和发展的基础，人类所有经济社会活动都离不开土地资源。对一个国家或地区来说，能否有效保护和合理利用土地资源，直接影响到经济社会的可持续发展。我国地域辽阔，国土面积达到960万平方公里，居世界第三位，但可利用土地仅占国土面积的1/3，人均占有土地不足世界人均占有量的1/3，每平方公里人口密度为136人，是世界平均49人的1.78倍；*年全国耕地面积为13004万公顷，按当年人口130756万人计算，人均耕地仅0.099公顷，只相当于世界人均耕地0.25公顷的39.6%，不及加拿大的1/15、俄罗斯的1/8、美国的1/6，居世界第67位。在人均耕地不足的同时，随着工业化、城市化进程中建设用地不断扩大，农村住房占地不断增加，加上生态退耕和灾害损毁，使耕地资源不断减少，如*～*年因建设占用、灾毁、农业结构调整和生态退耕，使耕地分别净减少96.24万公顷、62.73万公顷、168.62万公顷和253.74万公顷；*年全国建设占用耕地、灾毁耕地、生态退耕、农业结构调整分别使耕地减少16.7万公顷、3.6万公顷、33.9万公顷和4万公顷。特别是在自然和人为因素的交互作用下，我国土地资源质量及其可利用性下降。自20世纪90年代以来，每年土地沙化面积扩展高达2460平方公里，大量粮田、草地、林地被沙漠侵占，相当于每年减少一个中等县（市）的土地面积；*年草地可利用面积为31333万公顷，仅为其总面积的78.3%，且天然草地大部分分布在平均降水量小于400mm的北部和西部地区，其退化、沙化和碱化面积已达13500万公顷，并以每年200万公顷的速度增加；*年耕地有效灌溉面积为5502.93万公顷，只占当年全部耕地面积的42.3%，土壤有机质含量一般只有1%～2%，高产稳产田只占1/3，中低产田比重高达2/3，受工业“三废”和农药污染的耕地约占耕地总面积的1/5。土地资源相对贫乏、耕地不断减少和土地资源质量下降，不仅会使农村土地规模经营受到限制，农业劳动生产率难以提高，给国家粮食安全带来严重隐患，制约农民增收和农村经济社会发展，而且会在“一要吃饭、二要建设”的双重需要下，导致土地供给压力越来越大，影响工业化和城市化进程，成为制约城市经济社会发展和人民生活水平提高的主要因素之一。如珠三角土地面积只有4.17万平方公里，目前可供开发的土地相当有限，深圳、东莞、佛山等城市正面临无地可供大规模开发的局面。

———水资源的约束。水是生命之源，是人类生存与发展的基础，是经济社会可持续发展至关重要的基础资源。虽然我国江河纵横、水网如织，水资源总量达25500亿立方米，居世界第6位，但人均水资源占有量仅1945立方米，不到世界平均水平的1/4，只是美国的1/5、俄罗斯的1/7、加拿大的1/50，居世界第121位，是联合国列出的13个严重贫水国家之一。随着非农产业用水和城市居民生活用水数量急剧增加，大量农业灌溉用水已被转用于非农业用途，如北京密云水库转向以提供城市居民和工业用水为主，全国平均每年因缺水受旱耕地面积近2600万公顷。在全国660个城市中，有400多个城市存在供水不足问题，不得不靠超采地下水来维持运行。在水资源严重短缺的同时，污水排放量逐年增加，*年与*年相比，全国工业废水排放量增长21.25%，生活废水排放量增长22.17%。水污染已从河流蔓延到近海水域，从地表水延伸到地下水，对长江、黄河、松花江、珠江、淮河、太湖、巢湖等江湖的断面监测结果表明，63.l%的河段失去了饮用水功能。一些城市把未经处理或简单处理后尚未达标的污水大量排放到天然河道，导致流经城市的河道90%受到污染、75%的湖泊富营养化、90%城市地下水不同程度地遭受有机和无机有毒有害污染物的污染，且呈现由点向面的扩展趋势。我国属于水资源贫乏的国家，水污染进一步加剧了水资源短缺局面，导致资源型缺水与水质型缺水并存，使之对工农业生产乃至整个经济社会可持续发展的约束越来越明显，成为制约实现我国经济发展第三步战略目标的重要因素。缺水每年给我国工农业造成的损失高达3500亿元，这还不包括水资源被过度开采而导致的巨大间接损失。美国兰德公司甚至提出影响中国经济增长可持续性的八大瓶颈之一就是缺水和污染，它们对经济增长率的负面影响达到1.5%～1.9%，高于能源价格上涨和外商投资下降的影响。日益严重的水污染还吞蚀国计民生的根基，已经严重影响到居民的饮用水安全，危及到人民群众的身体健康和生活，我国城镇居民中的恶性肿瘤、畸形怪胎、新生儿缺陷、血管类病等疾病的快速蔓延，与饮用水安全直接相关。地下水资源严重超量开采、水位下降和水资源恶化直接影响到地下水资源持续利用和城市化发展进程，成为威胁城市可持续发展的重大环境问题，影响到城市居民的生产、生活。

———能源供应约束。能源是人类生存、经济发展、社会进步不可或缺的重要资源，是关系国家经济命脉和国防安全的重要战略物资。随着经济的快速发展，我国已成为世界第二大能源消费国，能源消费总量约占世界能源消费总量的11%。按可比价格计算，*～*年全国年均GDP增长9.5%，同期能源消费年均增长9.8%。经济增长呈现依赖能源高投入、高消耗的特点，能源市场呈现需求远大于供给的基本格局。*～*年我国能源生产总量（折算为标准煤）分别为128978万吨、137445万吨、143810万吨、163842万吨、187341万吨、206068万吨、221000万吨，而能源消费总量分别为138553万吨、143199万吨、151797万吨、174990万吨、203227万吨、223319万吨、246000万吨。能源生产增长赶不上消费增长，短缺问题日益凸显，“油荒”、“电荒”、“煤荒”已成为约束经济社会可持续发展的“瓶颈”。我国从1996年由石油净出口国转变为净进口国，于*年超过日本成为仅次于美国的第二大石油消耗国，*～*年分别进口石油17291.3万吨、17163.2万吨，对外依存度分别为53.8%和52.8%。据国家统计局数据显示，*年我国原油产量18367.6万吨，居世界第5位，原油进口量14518.0万吨，出口原油633.7万吨，原油净进口量13884.3万吨，居世界第3位。*年全国缺电省份达19个，出现了1996年后首次大范围的电力短缺现象。*年尽管发电量比上年增长15.32%，达到22033.1亿千瓦时，仍然不能满足电力急速增长的需求，缺电省份增加到24个，当年全国电量缺口达到650多亿千瓦时。*年电力短缺情况有所缓解，但电力供需矛盾依然存在，仍有10多个省份出现电力短缺，华东、南方、华北等地夏季电力供需形势依然比较紧张。*年全国发电量达28344亿千瓦时，比上年增长13.4%，缺电范围和时段大为减少，但季节性、时段性缺电仍很明显。我国是世界上最大的煤炭生产和消费国，煤炭产量超过世界总产量的1/3，但随着煤炭消费需求的大幅度上升，自*年开始出现了“煤荒”，当年全国煤炭产量达到17.22亿吨，电煤缺口超过行业警戒线。*年全国煤炭可供量为21.45亿吨，消费量达21.66亿吨，供需缺口0.21亿吨。*～*年全国进口煤炭分别为1109.8万吨、1861.4万吨、2617.1万吨，分别比上年增长409.32%、67.72%、40.6%。石油、电力、煤炭供应全面紧张，对企业正常生产和人们日常生活产生了重大影响，造成了巨大的经济损失。据专家估计，*年我国因电力短缺导致国内生产总值增速降低0.5个百分点。特别是能源对外依存度越来越大，需要依靠进口满足国内需求，这不但涉及经济问题，而且也涉及政治与国家安全的问题。一方面国际市场能源价格飙升，局部地区能源供应不足和剧烈波动，给我国带来了额外的经济负担，降低我国GDP的增长速度，使我国利用国际能源改善国内能源供应和消费结构变得更加困难；另一方面随着我国能源进口的增加，国际上出现了中国“能源威胁论”，使我国能源安全问题变得十分突出，面临着很多不可预见和不确定性因素。

———矿产资源约束。矿产资源是人类社会赖以生存和发展不可缺少的物质基础，目前我国92%以上的一次能源、80%的工业原材料、70%以上的农业生产资料来自于矿产资源。从矿产资源总量看，我国属于矿产资源大国，已探明的矿产资源总量约占世界的12%，仅次于美国和俄罗斯，居世界第三位；目前己经发现的矿种共有171种，已探明矿产资源总量的有158种，煤、稀土、钨、硅、铝、锑、石膏、芒硝、磷镁矿、银石、滑石和石墨等矿产资源，在世界上具有明显的优势。但从人均矿产资源来看，我国又是一个矿产资源贫国，尤其是一些对经济发展具有重要意义的战略性矿产资源，人均拥有量远远低于世界平均水平，全国45种主要矿产资源的人均占有量不足世界平均水平的50%，关系国计民生且用量大的支柱性重要矿产如铁、锰、铝、铜、铅、锌、硫、磷等矿产，或贫矿多，或难选矿多，影响其开发利用。如铁矿石平均品位为33.5%，比世界平均水平低10%以上；铜矿品位Cu>1%的储量只占总量的35%左右，平均品位仅为0.87%，远低于智利、赞比亚等世界主要产铜国的铜矿品位。按照国民经济再翻两番对矿产资源的需求，45种主要矿产的现有储量，到2010年可以保证消费需求的矿产资源只有21种，到2020年可以保证需求的矿产资源只有9种。由于国内矿产资源供给难以满足需求，我国已经超过日本成为世界最大的铁矿石进口国，*年进口量达到20808万吨，是1991年进口量的11.2倍，进口量在国内总消费量中的比重高达40%，*年进口量达27526万吨，比上年增长32.29%；氧化铝需求已有1/3是靠进口来解决的，*～*年，进口量分别为335万吨、457万吨、561万吨、587万吨和702万吨，分别占国内消费量的41.7%、45.8%、48.3%、45.5%和46.8%，其中*年氧化铝进口量占世界贸易量的37.6%。在我国经济持续快速发展的大背景下，素有“工业粮食”之称的矿产资源供需形势严峻，对经济发展的保障程度逐渐降低，使我国经济社会发展正面临愈来愈紧张的矿产资源约束问题。重要矿产资源进口虽然弥补了国内资源的不足，支撑了经济的发展，但随着矿产资源对外依存度的提高，国际市场价格波动对我国经济运行的影响越来越大，特别是我国对矿产资源的需求已引起了世界的高度关注，近年来国际市场钢铁、铜、镍、铝、镁、锡、铅、铂、金等矿产品价格上涨，被认为是我国经济飞速增长致使需求量猛增造成的。

———生态环境约束。人类生产活动的本质是人与自然界进行物质循环交流，社会生产过程伴生着以液体、气体、固体形式的废弃物排放。当经济总量快速增长、有害物质排放成倍增加、环境自净能力难以维继时，生态环境恶化就不可避免。受传统经济发展模式的影响，目前我国生态环境形势日益严峻，*～*年全国废水排放总量分别为433亿吨、439亿吨、459亿吨、482亿吨、525亿吨和537亿吨，废水排放总量超过环境容量的82%，全国江河湖海普遍遭受污染，七大水系近一半河段严重污染，五类劣质水占26%，有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的水。*～*年全国排入水体的化学需氧量（COD）分别为1404.8万吨、1366.9万吨、1333.6万吨、1339.2万吨、1414.2万吨、1428.2万吨，超过环境容量的62%；单位GDP排放的氮氧化物，分别是美国的6.1倍、加拿大的5.7倍、澳大利亚的3倍、法国的11.9倍、德国的16.6倍、经合组织国家的7.9倍。*～*年工业废气排队放量分别为160863亿立方米、175257亿立方米、198906亿立方米、237696亿立方米、268988亿立方米；二氧化硫排放量分别为1947万吨、1927万吨、2159万吨、2255万吨、2549万吨，超过环境容量的81%，单位GDP排放的二氧化硫，分别是美国的8倍、加拿大的5倍、澳大利亚的2.8倍、丹麦的12.3倍、捷克的1.5倍、韩国的6.2倍、墨西哥的6倍、经合组织国家的9.3倍。大量的废气和二氧化硫排放导致城市空气污染普遍较重，一些大城市的颗粒物和二氧化硫浓度已经超过世界卫生组织及国家标准的2～5倍，酸雨污染区面积已经占到国土面积1/3。*～*年我国工业固体废物产生量分别为88840万吨、94509万吨、100428万吨、1*0万吨、134449万吨②，目前固体废弃物堆存量已近60亿吨，不仅占地5万多平方公里，还对土壤和地下水造成严重的二次污染，每年固体废弃物造成的经济损失以及可利用而又未利用的废物资源价值约300亿元。城市烟尘、酸雨、可吸入颗粒物等，经过物理、化学、生物等作用和反应，形成复合型污染，严重污染了土地资源、空气资源和水资源，直接威胁到居民生存环境和身体健康；农村水土流失、地力衰减、草地退化、土地沙化，越来越多的河水变得不适合农业灌溉和生活饮用，直接影响到农产品质量和人们食品安全。这种以城市为中心的环境污染和以农村为中心的生态破坏相互交叉、影响，造成了我国环境问题的复杂性和严重性，导致全国生态系统整体功能下降，抵御各种自然灾害的能力减弱，带来严重的经济损失。*～*年环境污染造成的直接经济损失分别为12272.2万元、4640.9万元、3374.9万元、36365.7万元、10515万元。生态环境日益恶化还给未来经济社会可持续发展构成严重阻碍，使经济安全风险增大。

二、资源环境对可持续发展约束产生的原因

可持续发展面临的资源环境约束问题是一个综合性问题，只有将产生资源环境约束的主要原因梳理出来，才能找到缓解资源环境约束的正确途径。在我国广袤的国土上，各种资源几乎应有尽有，无论是土地资源、水资源，还是能源、矿产资源，其总量都比较丰富，可持续发展之所以面临资源环境约束，除了人口众多、资源禀赋较差、生态环境先天脆弱等客观因素外，无外乎资源环境需求、利用、配置、管理四大原因。

———需求原因。在资源环境存量一定的情况下，需求增长是导致其对经济社会可持续发展约束的首要原因。我国经济发展正处在工业化和城市化进程加快、居民消费升级阶段，经济增长以资源浪费、生态退化和环境污染为代价，居民消费向住宅、汽车、家电升级以及经济结构重型化，会使其对资源环境的需求快速增长，加剧资源环境对可持续发展的约束。20世纪90年代初以来，经济增长与资源环境消费总量的线性相关表明，经济增长越快、规模越大，对资源环境的需求也越大。近几年受经济增长所致的需求扩张影响，资源消费增速超过了当年GDP的增速度。统计数据显示，*～*年电力消费增长分别比当年GDP高出1.5和1.1个百分点；*～*年能源消费增速分别比当年GDP增速高1.6和3.9个百分点；*年钢材消费增长17.2%，比当年GDP增速高6.5个百分点。随着我国工业化与城市化进程的推进，经济增长对资源需求仍会处于上升趋势。据有关专家预测，2010年我国石油总需求规模将达到3.5～3.8亿吨；2020年我国一次能源总需求量为40亿吨标准煤。中国地质科学院的一份研究报告指出，2012～2014年我国将迎来2.4亿吨～2.6亿吨铁的年消费高峰；2019～2023年我国将迎来530万吨～680万吨铜的年消费高峰；2022～2028年我国将迎来1033万吨铝的年消费高峰。片面追求经济增长速度，主要依靠大量消耗资源来支撑经济增长，在增加资源需求的同时，还会破坏环境，如经济增长过程中乱占耕地，使耕地面积大幅度减少；过度放牧，造成草地沙化，草原面积减少；过度采伐树木，造成森林面积下降，水土严重流；过度开发水资源，导致江河断流，地面沉降；过度排放污染物质，造成江河湖海污染，空气质量下降。随着居民消费升级，其对资源消费急剧增长，据统计，*～*年我国综合能源消费总量中，生活消费量（标准煤）分别为达到17033万吨、19827万吨、21281万吨、23393万吨，分别占当年能源消费总量的10.4%、11.33%、10.47%、10.48%。在石油消费量中，生活消费的比重由1990年的2.48%上升到*年的5.52%；电力生活消费比重由1990年的7.72%上升到*年的11.33%。家用电器的普及使用，使居民用电量大幅增加，*～*年全国居民生活用电分别比上年增长10.12%、14.62%，在很大程度上加剧了能源供需矛盾；*年我国城镇居民平均每百户家庭拥有汽车为0.34辆，到*年已达到3.37辆，汽车进入城市居民家庭在促进经济发展的同时，也带来了越来越大的环保和能源问题。近几年我国城市化步伐加快，*年城市化率为42.99%，新增城市人口不仅给城市经济发展增添劳动力，还将创造新的消费需求。从城市化对水资源的需求看，城市化每年提高1个百分点，将使工业用水和城市用水增加大约15亿吨。我国工业部门的能源消费占全国能源消费总量的70%以上，而钢铁、有色金属、化工、建材等高能耗行业的能源消费又占整个工业终端消费的70%以上。目前我国正处于工业化进程之中，重化工业的比重较大，高耗能工业占比例较高，增加了对资源环境的需求。近年来钢铁、水泥、汽车等高耗能产业的快速增长，导致煤炭、铁矿、铝土矿、水泥、石灰岩等矿产资源的消耗和需求急剧增加。这些行业的大规模、低水平扩张，加剧了资源环境对可持续发展的约束。

———利用原因。尽管政府早已把提高资源利用率和转变经济增长方式作为经济社会可持续发展的主题与当务之急，但习惯于以GDP作为经济增长目标和考核政府官员政绩的主要指标，使以大量消耗资源和粗放经营为特征的传统发展模式得以延续，重发展速度和数量，轻发展效益和质量，重外延扩大再生产，轻内涵扩大再生产，对资源重开发轻保护，加上节约资源的技术发展滞后，缺少节能新工艺和新技术，以及中央政府与地方政府基于管理角色差异而导致的利益博弈造成资源有效利用机制的缺失，使经济增长在很大程度上主要依靠资源的高消耗来实现，存在着“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率”的问题，资源利用效率与国际先进水平相比普遍偏低，成为加剧资源环境对可持续发展约束的主要原因。从能源利用效率看，目前我国能源利用效率仅为33%，与发达国家相差10个百分点；单位GDP能源消耗分别是日本的11.5倍、意大利的8.6倍、法国和德国的7.7倍、英国的5.3倍、美国的4.3倍、加拿大的3.3倍。我国是世界上单位产值能耗最高的国家之一，每千克标准煤产出的国内生产总值仅为0.36美元，而日本为5.58美元，世界平均值为1.86美元；火电厂供电煤耗为每千瓦时404克标准煤，高出国际先进水平317克标准煤27.4%；工业锅炉平均能耗效率为60%，低于发达国家20个百分点；钢铁、有色、电力、化工等8个高耗能行业单位产品能耗比世界先进水平平均高40%以上，单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近发达国家的2～3倍。据有关统计资料显示：*年我国GDP占世界GDP总量的比重约5.5%，但为此消耗了占世界15%左右的能源、30%的钢和54%的水泥，经济成果与资源投入并不匹配。在水资源利用效率方面，现阶段我国农业灌区基本上还是沿用传统的“土渠输水、大水漫灌”灌溉方式，每年农业灌溉用水量约3800多亿立方米，因水渠渗漏或蒸发严重、大水漫灌，平均每公顷用水7320立方米，农业灌溉用水利用系数为0.43，仅是国外先进水平的一半左右，有57%的农业灌溉用水被白白浪费了；每万元工业产值用水量为103立方米，是国外先进水平的l0倍，工业用水的重复利用率平均仅为40%左右，而发达国家平均为75%～85%。全国城镇自来水管仅跑水、冒水、滴水、漏水损失率高达20%，每年“漏”水100亿立方米，高于南水北调中线的输水量。从矿产资源的利用来看，目前我国铁矿、有色金属的回收率分别30%和20%，矿产资源总回收率为30%，比国外先进水平低20个百分点，每年约有500万吨废钢铁、200多万吨废有色金属没有被回收利用；单位GDP消耗的钢材、铜、铝、铅、锌分别是世界平均水平的5.6倍、4.8倍、4.9倍、4．9倍和4.4倍。在农村土地利用中，由于不合理的种植结构和耕作制度，破坏了土地生态系统与环境要素之间的平衡关系，造成一些地方的水土流失甚至沙化，致使区域土地资源不断退化，生产力显著下降。资源利用效率低，在加剧了资源供求矛盾，影响资源存量的同时，还会造成的巨大环境污染———大量资源在生产过程中未被有效使用，以废弃物的形式进入环境系统，破坏环境系统的稳定，从而严重制约经济社会的可持续发展。

———配置原因。在市场经济条件下，价格是合理配置资源和保护环境的重要手段，由价格扭曲所导致的资源配置失灵是加剧资源环境对可持续发展约束的重要原因。长期以来，资源环境被认为是一种可以随意使用或者低价使用的公共物品，其配置的市场化程度不高，主要表现为：资源价格的市场化程度不高，不能真实反映市场供求关系和资源稀缺程度，缺乏对投资者、经营者和消费者的激励和约束作用，如土地、水、电、油等重要资源的价格一直由政府实行管制，而且出于维护低价格或低通货膨胀等考虑，长期对重要资源实行低价政策，严重扭曲了其稀缺程度和供求状况，造成了这些重要资源的巨大浪费和过度消费。资源市场价格机制完善，如*年初国务院发文件明确规定城市水价由水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格和污水处理费4部分构成，但在实际工作中尚有一大批城市没有建立污水处理收费制度，即使已经建立起污水收费制度的城市，其污水收费标准也偏低，不能满足污水处理厂的运营需要，由此导致资源价格普遍偏低，城市水价仅为国际水价的1/3，*年出现水行业全行业亏损；农用水几乎是免费的，而国外每立方米水价南非是0.47美元、美国是0.51美元、德国是1.45美元；我国的燃油税是美国的1/10、欧洲的3%～5%；矿产资源补偿费平均率为1.18%，而外国一般为2%～8%①。生态环境补偿机制不健全，尽管改革开放以来我国出台了一系列与生态环境保护有关的法律法规，但生态环境补偿法律保障不力、方式过于单一、标准不尽合理、征用各自为政、缺乏有效监管和范围狭窄等问题仍非常明显②，将污水、垃圾等作为废弃物进行处理，没有将其看作资源进行利用，从而无法形成环境基础设施运行的产业化，环境基础设施建设作为公益事业，从投资建设到运行管理，在相当多的城市都由政府统管包办，体制和机制上的弊端大大制约了城市环境保护事业的发展。资源环境市场化配置不充分，无论是政府、企业，还是公民，都缺乏节约资源和保护环境的动力，在一定程度上加剧了资源的过度开发、过度需求和过度浪费，导致资源环境对可持续发展的约束更加明显。以水资源为例，华北是我国严重缺水的地区，由于价格没有完全反映资源的稀缺程度，在南水北调工程加紧实施的同时，北京人还在用自来水浇花，从大连蔓延到全国的高耗水大草坪，在北方城市也比比皆是。由于价格优化资源配置的作用没有得到充分发挥，不仅不能对资源的开发利用进行有效调节，还带来了随意截流引水、弃贫矿采富矿、乱砍滥伐林木等片面追求增长速度而不计资源消耗的现象，造成对资源浪费和环境破坏，不仅威胁着当代人的利益，而且严重侵犯了后代人的生存权。

———管理原因。有效管理是节约资源和保护环境的重要手段，然而我国资源环境管理不完善，成为资源环境对可持续发展约束的基本原因。尽管我国已颁布实施了《节约能源法》、《矿产资源法》、《水法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》等法律，但在资源节约和综合利用，特别是再生资源回收利用方面的法规建设仍然是薄弱环节，一些法律的内容已不适应社会主义市场经济体制日臻完善的形势要求，有些法律的原则性较强、可操作性较差，各经济主体节约资源和保护环境的法律义务和责任不明确，加之法律执行力度不够，检查监督不到位，使法律法规失去本身的严肃性，难以对浪费资源和破坏环境的行为实施有效惩处，加剧了资源消耗和浪费。资源产权关系不明确，国有资源产权交易不畅，国家作为国有资源代表的产权被虚置或弱化，资源使用的零成本或低成本决定了资源使用权获得与转让代价是低廉的，地方政府总是千方百计地争取、瓜分、蚕食中央政府的资源使用权，妨碍了对国有资源的合理开发与利用，不利于实现国有资源的优化配置，开发利用过程中“大手大脚”现象十分普遍。我国现行的国民经济核算体系只使用国民生产总值(GDP)来衡量经济的发展，而GDP对资源不计价，使资源的价值在GDP中得不到反映，无法确定经济增长背后付出多少资源；同时，现行干部考核制度把GDP增长、“物质生产领域”产值增长速度以及税收收入作为衡量领导干部“政绩”的重要指标，导致各级政府为了政绩想方设法甚至不惜代价谋求GDP和税收增长的高指标，使追求数量型扩张，依靠大量投入、大量消耗资源、不惜破坏环境的现象蔓延，进一步加剧资源环境约束。受行政管理体制的影响和制约，每一级政府为了自己的政绩，都尽力将自己所管辖的区域建成一个产业和产品都尽可能齐全的经济体，都尽可能将各种“商”招来，将各种“资”引来，而不管是否造成不同地区之间的重复建设，是否符合专业化分工原则，是否具有地区规模经济，因此出现乡镇企业遍地开花、开发区遍地开花、各地区产业没有特色等局面，由此造成大量土地资源被低效占用、电力线路低效供给、许多基础设施和公共设施没有规模经济、污染难以集中治理等后果。

三、缓解资源环境对可持续发展约束的对策

资源环境约束问题是制约我国经济社会可持续发展的一个重大问题。要缓解资源环境对经济社会可持续发展的约束，必须以观念创新为前提、以产业创新为基础、以管理创新为保障、以市场创新为动力、以科技创新为出路，建立资源节约型和环境友好型社会，实现资源、环境与经济社会的协调发展。

———观念创新。观念是行动的先导，缓解资源环境对可持续发展的约束，必须以观念创新为前提，提高全民族的资源节约意识和环境忧患意识，在全社会树立节约资源和保护环境的观念，培育人人节约资源和保护环境的社会风尚，营造全民节约资源和保护环境的良好环境。在实际工作中必须落实科学发展观，充分考虑资源和生态环境的承载能力，做到速度与结构、质量、效益相统一①；树立科学消费观，改变高消费、奢靡型消费的愚昧行为，倡导适度消费和节俭、文明、可持续的生活方式。从落实科学发展观来说，应将节约资源和保护环境提升到基本国策的高度来认识，把它纳入国家经济社会发展规划之中，以此为依据建立综合反映经济发展、社会进步、资源利用、环境保护等体现科学发展观和政绩观的指标体系，强调经济社会发展对资源和环境的节约与永续使用，在发展思路上彻底改变片面追求GDP增长、忽视资源和环境倾向，推进经济增长方式由粗放型向集约型转变，尽快形成以节地、节水、节能为中心的农业体系，重效益、节时、节能、节约原材料的工业体系，规划科学、设计优良、节地、省材、质量过硬的基本建设体系，节时、节能、重效益的运输体系，适度消费、勤俭节约的生活服务体系和节约资源的消费方式，从战略上构建资源从生产、流通、分配到消费各个环节相互关联、相互制约的有机节约整体。从树立科学消费观来说，应通过电视、广播、网络、杂志、报纸等媒体，在全社会广泛深人开展节约资源和保护环境宣传教育活动，传播健康的生活方式和消费理念，弘扬“崇尚节俭，以俭养德”的中华民族传统美德，反对盲目消费、过度消费和奢侈消费，形成“节约光荣、浪费可耻”的社会风尚，不断提高全民的节约资源意识和环境忧患意识，引导公众合理消费，使人们从过去那种铺张浪费、追求排场、损害自然、破坏环境的不可持续生活消费模式中解脱出来，代之以热爱自然、追求健康、降低能耗、杜绝浪费的新型可持续消费模式，主动选择环境友好产品，自觉地珍惜和节约资源，有意识地变废为宝、化害为利，提高资源的综合利用率，减少环境污染，推动经济健康有序地发展。政府部门和公务员要自觉做节约资源和保护环境的表率，大力推进政府机关的节电、节水、节油、节材、垃圾回收等工作，加快公务用车的改革，尽可能精简会议并核减文件发放数量，杜绝重形式、比规模、讲排场等铺张浪费，发挥良好的示范作用，引导消费方式的变革，形成全社会文明、节约的行为模式。

———产业创新。要缓解资源环境约束，实现经济社会可持续发展，必须以产业创新为基础，建立资源节约和环境友好型国民经济体系，使资源、环境、经济、社会系统由粗放经营的无序状态向集约经营的有序状态转变，使国民经济步入持续健康发展的良性循环轨道。要把调整产业结构放到突出位置，按照“减量化、再利用、资源化”的原则积极发展循环经济，将传统的“资源———产品———废弃物”的单向式直线过程，转变为“资源———产品———废弃物———再生资源”的反馈式循环过程，根据资源条件和环境承载力确定不同区域发展方向和功能定位，优化区域产业布局，以节约资源和保护环境来推动可持续发展；以遏制部分行业和地区盲目投资、低水平重复建设作为结构调整的重点，通过经济和法律等手段严格限制高耗能、高耗材、高耗水、高污染和浪费资源的产业盲目发展，限制和淘汰过度消耗资源和污染环境的落后生产能力，逐步降低高耗能重化工业比重，减轻资源需求压力和环境污染；坚持走新型工业化道路，加快用高新技术和先进适用技术改造传统产业的步伐，增加其科技含量，促进产品更新换代，降低资源消耗，重点支持节能、节水和资源综合利用项目，继续推进煤炭、电力、化工、有色、冶金、建材等重点行业的产业升级，使优势资源向优势企业集中，鼓励发展精深加工，延长产业链，提高产品附加值，加快发展低能耗、高附加值的第三产业和高技术产业，不断提高这些产业在国民经济中的比重，培育资源节约型产业结构，降低资源消耗。走资源节约型城市化道路，优化城市产业布局，充分考虑资源条件和环境承载能力，以节约和集约利用土地、能源、淡水等重要资源为出发点，以保证城市可持续发展为目标，通过科学合理地制定与实施城市规划，不断优化城市结构与空间布局，鼓励节水、节地、节材型的城市生产与消费，提高城市空间利用效率，提高建筑节能效率，优先发展城市公共交通，建设节约型的综合交通运输体系，形成相对紧凑的城市形态和产业发展格局，促进城市发展中的人与自然、环境之间的和谐关系。推进生态农业工程建设，切实保护土地资源和农村生态环境，因地制宜调整农村产业结构，做到宜农则农、宜林则林，实现耕地总量动态平衡，积极开展植树种草，防止土地沙漠化的扩大和水土流失的加剧，并加强对乡镇企业合理规划、正确引导、严格管理，控制乡镇企业的污染。

———管理创新。要缓解资源环境约束，实现经济社会可持续发展，必须以管理创新为保障，通过“恰当的制度安排”，形成对节约资源和保护环境的褒扬、对浪费资源和破坏环境的惩罚。从资源环境管理法制化出发，加快资源环境保护立法，将政府行使资源管理职能的活动及其有关主体的行为用法律、法规的形式固定下来，正确处理资源环境开发利用者和监督管理者的法律关系，运用法律合理划分中央政府与地方政府在资源环境管理领域的权限，建立健全具有中国特色的资源环境管理法律法规体系，做到在立法目标上，以可持续发展、发展循环经济和建立“资源节约型”、“环境友好型”社会作为资源环境保护立法的基本方向和目标；在立法内容上，完善现行资源环境保护立法，对以往立法空白进行适当的修补，如补充制定自然资源保护立法及环保法律程序立法部分的内容；在法律制度上，应当逐步建立起由政府调控、市场引导、公众参与等构成的比较完整的法律制度框架。从资源环境管理规范化出发，建立完善的资源节约和环境友好标准体系，制定风机、水泵、变压器、电动机等工业用能产品和家用电器、办公设备的强制性能效标准，不断完善主要耗能行业节能设计规范；研究制定“轻型商用车燃料消耗限值”标准及“轻型车燃料消耗量标识”，取消目前一些城市限制小排量汽车在某些道路上行驶的不合理规定；制定绿色建筑技术导则、绿色建筑评价标准、建筑节能工程施工验收规范等可操作的标准，使建筑节能落到实处；修订节水型城市考核标准和雨水利用标准，完善重点用水行业取水定额标准，加大农业节水灌溉设备国家标准的制修订和实施力度；制定和实施新的土地使用标准，建立土地节约和集约利用评价和考核体系，完善村镇规划标准；研究提出重要矿产资源开发和综合利用行业标准，制定“矿山企业尾矿利用技术规范”。通过建立完善的资源节约和环境友好标准体系，使节约资源和保护环境贯穿到企业经营活动和广大人民群众的日常生活中。从资源环境管理制度化出发，建立资源节约监督管理制度，加强执法监督检查，依法查处破坏资源、浪费资源和污染环境行为；建立废物回收和利用的生产者责任延伸制度，完善社会回收、分类、加工利用体系；建立起“目标明确、责任落实、奖惩分明、一级抓一级、一级考核一级”的责任制，依法对节水、节能、节约各种资源实行有效管理，逐步把建设节约型社会纳入法制化、规范化和科学化轨道。

———市场创新。要缓解资源环境约束，实现经济社会可持续发展，必须以市场创新为动力，推进资源产业和资源配置的市场化改革，运用经济杠杆推动节约资源和保护环境，最大限度地发挥资源环境效益。坚持市场配置资源与国家宏观调控相结合，以市场形成价格为基础，辅之以必要的政府干预，充分考虑各方面的承受能力，把促进节约资源和保护环境作为资源价格政策的核心目标，着力推进资源价格市场化改革，重点做好水资源、土地资源、矿产资源和能源资源价格改革工作，理顺资源之间、资源与资源性产品之间的价格关系，消除制度性价格歧视，遵循价格面前人人平等的市场原则，促进资源的合理开发与利用。在生态环境领域，牢固树立生态环境资本意识，贯彻“谁污染谁治理，谁破坏谁恢复，谁受益谁付费”的原则，探索建立生态环境恢复的经济补偿机制，科学合理地确定生态环境补偿标准，使资源价格反映环境成本。逐步建立和完善资源环境产权制度，大力培育和规范资源环境市场，制定和完善资源环境的市场运行规则，逐步营造公平、公开、公正的资源环境市场环境，形成统一、开放、有序的资源环境市场，通过资源环境市场进行资源环境所有权和使用权交易，使资源环境转化为资本，实现其价值最大化，从而提高资源环境使用效率。充分利用好国际和国内两个市场、两种资源，缓解资源瓶颈，在合理开发与有效利用国内资源的同时，坚持“引进来”和“走出去”相结合的战略，综合运用贸易、投资、对外援助等多种形式，提高利用境外资源的能力，加快制定境外资源利用战略。通过“走出去”的途径，鼓励我国的资源开发和使用企业在资源富集国家建立重要战略资源的海外供应基地，以保障及时、足量、持续地满足国内的资源需求。

———技术创新。科学技术是生产力中最活跃、最革命、最主要的因素，是“第一生产力”，缓解资源环境约，实现经济社会可持续发展，必须以科技创新为出路，通过科技创新提高资源利用效率，保护生态环境，治理环境污染，实现从资源消耗型经济向资源节约型经济的转变，实现以生态环境为代价的增长向人与自然和谐相处的增长转变，促进经济社会全面、协调、可持续发展。当务之急是以实现资源的有效和循环利用、缓解资源短缺和保护生态环境为目标，坚持开发与应用相结合、自主创新与引进技术相结合等原则，围绕资源高效循环利用，积极开展替代技术、减量技术、再利用技术、资源化技术、系统化技术等关键技术研究，突破制约循环经济发展的技术瓶颈，开发大用量、高效益的资源综合利用技术，努力实现经济增长方式的转变。加强资源节约科研攻关和技术改造，建立并不断完善资源节约技术筛选评价体系，提高资源节约的整体技术水平，开发和利用新工艺、新技术，不断提高资源总回收率，扩大资源利用广度和深度，组织综合回收利用研究，以提高资源综合开发利用效率，减少环境污染。抓紧组织关键技术开发和产业化示范，加快科技成果转化，发挥拉技在节能、节水、降耗、“三废”综合利用、再生资源回收利用、新能源和可再生能源等领域的作用，促进资源节约潜力向节约能力和节约效益转化。

四、结束语

从总体上看，目前我国经济快速发展在很大程度上主要依靠物质资源的过高消耗来实现，粗放型增长方式还没有根本转变，可持续发展面临资源不足和环境恶化的现实。缓解资源环境对可持续发展的约束，关系着未来我国经济发展、社会安全和整体国力提升，必须牢固树立和落实科学发展观，处理好经济建设与资源利用、生态环境保护的关系，促进经济增长方式转变，建设资源节约型和环境支好型社会。