投资项目管理方面有关情况的思考

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投资是促进经济增长的重要推动力量。加强和完善投资管理，是提高投资效益，改善宏观经济运行质量，促进经济社会又好又快发展的客观需要。投资是通过项目来实施的，项目就是发展，项目就是后劲，项目就是资源。因此，开发和储备一批好项目，是保持经济社会持续较快发展的关键。根据委领导的指示，我就加强和完善投资项目管理，重点就国家发改委关于项目申请报告通用文本的有关情况作个汇报。

一、关于“项目申请报告通用文本”

根据年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[]20号）的有关规定，发展改革部门作为政府投资主管部门对投资项目管理分为三类：一是审批、二是核准、三是备案。对于采用直接投资和资本金注入方式等使用政府性资金投资建设的项目，实行审批制；政府核准的投资项目目录内的项目，即企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目，实行核准制；企业不使用政府性资金投资建设的“核准目录”以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，实行备案制。在投资体制改革前发展改革部门对投资项目管理主要是实行审批制，所谓基本建设管理程序一般包括五道程序：项目建议书审批、项目可行性研究报告审批、初步设计审查和审批、开工报告审批、竣工验收。改革后，实行审批制的基本程序还是维持原来；实行核准制的程序，主要是履行对项目的核准，即核准《项目申请报告》，将原来审批企业投资项目《项目建议书》、《可行性研究报告》、《初步设计》合并为核准《项目申请报告》；实行备案制的程序，主要是对投资项目进行登记备案。

为进一步完善企业投资项目核准制，指导企业（包括咨询单位）做好项目申请报告的编写工作，规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为，今年5月，国家发改委以发改投资[2007]1169号文了《项目申请报告通用文本》和《项目申请报告通用文本》说明，省发改委以赣发改投资字[2007]590号将该文转发给了省政府有关部门及各设区市、县（市、区）发改委。出台这份文件的主要目的有两个：一是帮助和指导企业开展项目申请报告的编写工作；二是规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为。

所谓项目申请报告，就是指企业投资建设应报政府核准的项目时，为获得项目核准机关对拟建项目的行政许可，按核准要求报送的项目论证报告。

项目申请报告通用文本包括八个章节的内容：第一章为申报单位及项目概况，包括项目申报单位概况和项目概况两个部分；第二章为发展规划、产业政策和行业准入分析，包括发展规划分析、产业政策分析和行业准入分析等三个部分；第三章为资源开发及综合利用分析，包括资源开发方案、资源利用方案和资源节约措施三个部分；第四章为节能方案分析，包括用能标准和节能规范、能耗状况和能耗指标分析、节能措施和节能效果分析三个部分；第五章为建设用地、征地拆迁及移民安置分析，包括项目选址及用地方案、土地利用合理性分析、征地拆迁和移民安置规划方案三个部分；第六章为环境和生态影响分析，包括环境和生态现状、生态环境影响分析、生态环境保护措施、地质灾害影响分析和特殊环境影响等五个部分；第七章为经济影响分析，包括经济费用效益或费用效果分析、行业影响分析、区域经济影响分析、宏观经济影响分析四个部分；第八章社会影响分析，包括社会影响效果分析、社会适应性分析和社会风险及对策分析三个部分。

原来《项目可行性研究报告》主要章节内容包括：项目的建设内容和规模、生产工艺流程、产品和工程技术方案、主要设备选型和配套工程、市场前景分析、经济效益分析（包括内部收益分析）、投资规模和资金来源等。

贯彻落实项目申请报告通用文本的有关要求，做好项目申请报告编制和审查工作，我们认为应重点把握以下六个方面：

第一，即将实施的企业投资《项目申请报告文本》八个方面的内容与传统审批制的《项目可行性研究报告》相比，“项目申请报告”重点是阐述项目维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、保障公共利益等外部性、公共性等事项，不再对项目市场前景、经济效益、资金来源、生产工艺流程、产品技术方案等内容进行详细分析和论证。项目申请报告通用文本对编制内容作出较大调整，说明政府找准了其作为社会管理者在企业投资项目管理方面的角色定位，是企业投资项目“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”原则的落实，是政府适应新形势，在投资项目管理方面主动转变职能的体现，也是企业投资项目管理理念的重大变革和创新。

第二，根据国家发改委要求，项目申请报告通用文本，是对项目申请报告编写内容及深度的一般要求。在指导企业编写具体项目申请报告时，可根据拟建项目的实际情况，对通用文本中所要求的内容进行适当调整。如果拟建项目不涉及其中有关内容，可以在说明情况后，不进行相关分析。国家发改委将根据工作需要，在通用文本的基础上，逐步制定和完善特定行业的项目申请报告文本。

第三，目前的项目申请报告通用文本，适用于在我国境内建设的企业投资项目，包括外商投资项目。境外投资项目申请报告文本将另行制定。

第四，根据国家招投标法的有关规定，凡需报发展改革部门核准的企业投资项目，应在项目申请报告中包括有关招标内容。

第五，发展改革部门在核准企业投资项目时，应严格按照国家发改委《企业投资项目核准暂行办法》和《*省企业投资项目核准暂行管理办法》的要求，主要从符合产业政策和发展规划，维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查。政府不再审批企业投资项目的可行性研究报告，项目生产工艺流程、产品技术方案、市场前景、经济效益、资金来源等方面由企业自主决策。尽管不需再报政府审批，但为了防止和减少投资失误、保证投资效益，企业在进行自主决策时，仍应编制可行性研究报告，对上述内容进行分析论证，作为投资决策的重要依据。

第六，今年9月1日以后报送我委核准和上报国家发改委核准的项目，均应按国家有关规定由具有相应资质的咨询单位编写项目申请报告。

二、关于加强政府投资项目管理

第一，关于《*省政府投资项目管理办法》问题。为了把目前政府投资分散、多头管理转变为统一、集中管理。我委已草拟《*省政府投资项目管理办法》，拟将用于固定资产投资的政府性资金，包括财政预算安排的建设资金、纳入财政预算管理的专项建设资金、政府融资以及利用国债的资金、统借国际金融组织或者外国政府贷款的主权外债资金，以及转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入和土地使用权出让金等，均纳入由县级以上人民政府发展改革部门负责编制的政府投资项目规划和计划，并由投资主管部门负责项目审批、组织实施、协调监督等综合管理工作。该“办法”已完成立法调研、征求意见等立法准备工作，先后十易其稿，省发改委正在与省法制办协商，争取尽早提交省政府常务会议审议通过。

第二，关于党政机关办公楼等楼堂馆所项目审批问题。由我委代拟的《关于严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所项目的实施意见》，已由中共*省委办公厅、省政府办公厅以赣办发[2007]11号文联合下发。我们在该文件中规定，将一部分党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目的审批权限下放给设区市发改委，请各设区市发改委不要再下放了。今后省直厅（局）级单位和设区市、县（市、区）党政机关办公楼建设项目，省直厅（局）级直属事业单位以及省属国有和国有控股企业（集团）办公楼建设项目，由省发改委审批。设区市、县（市、区）党政机关直属单位和乡镇党政机关办公楼建设项目，设区市、县（市、区）直属事业单位及其所属国有和国有控股企业办公楼建设项目由设区市发改委审批。党政机关办公楼等楼堂馆所项目属于审批制的项目，对这类项目的审批程序和内容包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算、施工图复核和竣工验收等。另外，对党政机关办公楼等楼堂馆所的建设规模和标准、资金来源和管理方式作了具体的规定，特别是在资金来源方面，规定今后党政机关和财政全额拨款事业单位办公楼项目建设投资，统一由政府预算内投资安排，不得使用银行贷款，不得接受任何形式的赞助和捐赠，不得搞任何形式的集资或摊派，不得向其他单位借款，不得让施工单位垫资，严禁挪用各类专项资金。

赣办发11号文件规定，党政机关是指党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关。工会、共青团、妇联等人民团体以及各级党政机关派出机构和直属事业单位适用。国有和国有控股企业（集团）参照执行。党政机关办公楼等楼堂馆所主要包括非经营性和经营性两类。非经营性的楼堂馆所项目包括办公楼、会议楼、大礼堂、招待所、展览馆、纪念馆、俱乐部、干休所、疗养院、有较高级装饰的干部宿舍和干部病房及以各种中心为名的此类项目；经营性的楼堂馆所项目包括旅游宾馆和饭店、涉外公寓、写字楼、游乐场以及其他经营性楼堂馆所项目。

目前，党政机关办公楼等楼堂馆所清理工作已进入全面整改阶段，即将告一段落。我委已经向省政府请示，一是近期尽快启动审批一批项目。我委将严格按照中办发11号和赣办发11号文件的有关规定，重新启动对党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目的审批。具体操作为：在项目立项阶段，项目单位要提交项目建议书和四个附件材料，（1）同级编委出具的党政机关工作人员编制证明文件；（2）同级财政部门出具的资金来源属于财政预算安排证明文件；（3）同级国土资源部门出具的土地划拨符合相关规定证明文件；（4）同级规划、建设部门出具的规划、建设符合相关规定的证明文件。二是设立省级党政机关办公楼建设项目预算内专项资金。我委已向省政府建议设立省级党政机关办公楼建设项目预算内专项资金，纳入省发改委掌握的省基建投资统一管理，或者由发展改革部门审批项目，财政安排建设资金。我们建议设区市发改委可以参照此做法，向市政府建议设立市级党政机关办公楼建设项目专项资金。

第三，关于政府公益性投资项目实行“代建制”问题。赣办发[2007]11号文中规定，应加快推进党政机关办公楼建设项目代建制试点工作。逐步推行由专业化项目管理单位组织实施项目建设，建成后移交给使用单位的建设管理模式，不再由使用单位自行组织建设。在总结省档案馆代建制试点经验的基础上，从2008年起，各级投资主管部门都应对此类项目组织代建制试点。为进一步推动和规范实施“代建制”，我委已起草《*省政府投资项目代建制管理办法》（试行），这次已印发征求大家的意见，我们将申请列入省政府2008年立法计划。“管理办法”共六章26条，明确了代建项目范围、代建单位资格条件、代建单位权利和义务、代建服务取费等主要内容，并明确代建项目由发展改革部门组织实施。

三、关于调整投资项目管理权限

根据省政府有关文件的要求，为了建立项目审批（核准、备案）与项目用地审批等相互衔接的机制，遵照姚主任的指示，我们将对部分投资项目管理权限作相应调整：一是今后凡需要省里配置资源（包括土地资源、矿产资源、能源资源、资金资源等）或平衡建设条件的项目，一律由省发改委审批或核准、备案；二是凡需列入全省重大项目调度会议调度的重大项目和列入使用省级用地指标的重大项目，一律由省发改委核准或备案。