制定十一五计划的八个战略问题

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北京大学教授*提出，制定*-2010年的“十一五”计划应考虑八个重大战略问题。

(一)在WTO的框架下，以政府的力量来支持或扶持某一个产业或企业发展的余地将大大缩小，政府的指令性计划不再可行。然而，这并不意味着政府对经济发展不可发挥一定作用。政府除了应该维护市场秩序、提供法制环境以及市场的基础建设外，也还可以制定国家计划，但这种国家计划必须是指导性的。它的功能首先是提供信息，如整个社会未来发展的方向是什么、可能出现的问题是什么、哪些产业是新兴的产业、国际国内经济的变化趋势如何等等。需要在企业和企业之间，企业和政府之间进行有效的协调。因而，在大的思路方面有一点需要明确，就是“十一五”计划与“十五”计划相比应当更是一个指导性的、用以综合信息、形成共识、促进协调、克服外部性的计划。

(二)国有企业改革尚需继续深化，这与十六大报告中所提出的“毫不动摇地巩固、发展国有企业”的目标是一致的。众所周知，国有企业经过二十多年的改革，其问题尚未根本解决。成立国资委解决了国家作为出资人的身份问题，但是，国有企业至今在相当大程度上还需依靠市场垄断以及政府直接或间接的资金支持来维持生存。当我国全面实现加入WTO承诺后，国有企业必须直接面对市场竞争。

国有企业最根本问题在于国有企业存在政策性负担，由此导致政策性亏损，于是政府负有给国有企业补贴政策亏损的责任。同时，企业也会利用政策性亏损为借口，把经营性亏损也说成是政策性亏损。在信息不对称的状况下，政府无法区分企业的这两种亏损。由此导致政府只能把企业的全部亏损都承担起来，从而形成国有企业的预算软约束。为了解决国有企业的问题，最重要的是剥离企业的政策性负担。

只有剥离了企业的政策性负担，解决了国有企业的自生能力的问题，企业不再需要并也没有任何理由需要政府的保护和补贴，政企才有可能真正分开，现代企业制度才能真正建立起来。

(三)创造有利于民营企业发展的环境，以增加就业。要多发展劳动力密集型的产业以及在高新技术产业中劳动力比较密集的产业区段。这样的选择也与WTO有关系，因为落实了WTO的承诺后，除了还保留一点关税外，所有的市场都将开放，我国的企业只有在这些产业和产业区段中才有自生能力，在国内市场和国际市场上具有竞争力，可以靠自己改进技术、管理水平，而不需要靠政府的扶持来发展。在劳动力比较密集的产业或者产业区段中绝大多数是中小企业，其中大部分是民营企业。为了多创造就业机会，也为了提高在WTO框架下的竞争能力，需要创造有利于民营企业发展的环境。民营企业的发展牵涉到金融服务、市场准入和信息服务的问题。

(四)建立适合我国发展阶段的金融结构。为支持中小企业发展，应多发展民营中小银行，这个建议其实关系到我国现阶段最优的金融结构问题。在金融体系的功能中，配置的功能是最重要的。目前我国最有竞争力，最具比较优势的是劳动密集部门，包括劳动密集型产业以及资本密集和资源密集产业中的劳动密集区段。劳动密集部门的绝大多数企业是中、小型的民营企业。最适合为中、小民营企业提供融资服务的金融安排是地区性的民营中、小银行。其实，在任何国家，经济发展的早期阶段，绝大多数是中小企业；因此，在任何一个国家经济发展的早期，金融结构的基础应该是能为绝大多数的中小企业提供金融服务的中小银行。即使到了这个阶段绝大多数的企业还是中小企业，所以在发达国家仍然有许许多多为中小企业服务的中小银行。在我国目前的发展阶段，中小企业在数量上和重要性上都比发达国家要大得多，因此，我国应该建立以地区性民营中、小银行为核心，配合几个大银行和股票市场的金融体系。

(五)选择合适的城市化道路。要解决三农问题，关键是把富余的农村劳动力转移到城市的非农产业就业，用城市化来带动农村的发展。可是，应以大中城市为主还是以中小城镇为主来提供非农就业机会？仔细分析可以发现，中小城镇难以发展制造业，因为制造业要有竞争力，一方面必须符合我国的比较优势，多发展劳动力密集的产业，一方面要形成产业集群，只有在大中规模的城市才较易形成有足够规模、有利于中小企业发展的产业集群，因此，除非靠近大城市周边，绝大多数的中小城镇不会成为制造业的中心。中小城镇的经济主要是为高度分散的、人口稀疏的广大农村地区的农业生产、流通和农民生活提供服务的商业活动，这样的服务业规模不会太大。未来我国的城市发展道路应是一个两级结构：农村富余劳动力转移出来以后会主要集中于大中城市；在农村地区则散布着星星点点的，提供新增就业量有限的政治和商业中心为功能的小城镇。

(六)建设社会主义新农村。中国最大的市场在农村，如果农村没有相关的基础设施则难以有现代化的消费。但是，新农村运动不仅可以解决当前的通货紧缩的问题，而且在相当长的一段时间里，我国还会有相当数量的劳动力在农村务农，由于农业生产的特性，全世界的农民，包括美国的农民，都住在自己的农场上，不会住在小城镇里。未来相当长的一段时间里，我国人口分布情况可能是：农村人口主要居住在村里，以村为基础，从事农业；少量的人口在镇里，从事商业，提供农业生产资料，农产品的集中销售以及农民生活用品的零售服务；剩下的人口集中在大中型城市，从事工、商、服务业。如果这个判断正确，到2020年农村人口占总人口的比例即使降到45%，仍会有近7亿人，到2030年这个比例下降到30%，还有5亿人生活在农村，其中绝大部分居住在村里。这部分人的生活也必须现代化，我们才能说是全面建设了小康社会。

(七)政府组织结构的问题。我国人口将发生大量转移出农村的情形，目前中央、省、市、县、乡镇所组成的五级结构并不适合这种转变，这一点现在已初见端倪。当人口大量转移出农村后，县以下的人口将大幅度减少，县级财政的税基规模也将随之大大减少。在此情况下，县以下政府的税收无法维持其正常运作。有人主张县级以下政府应虚化，主要采用村民自治的方式，政府应设在地市级，同时把省的职能精简。虽然超前，但有一定的合理性。

(八)人口政策问题。大部分国家在达到高收入水平后才进入人口老龄化阶段，而我国则在中低收入水平就进入老龄化社会。这里需要考虑两方面的问题：1、要尽快建立一个切实可行的社保体系，一方面不能在将来成为政府财政支出的大窟窿，另一方面必须给老年人提供足够的生活保障。2、要重新思考我国的人口政策。人口政策主要有两个方面，一是人口质量，一个是人口数量。人口的质量亟需提高，这应是无可争议的。在人口的数量这一方面，我国现在的政策是从如何压低生育率、减少人口增长的角度出发来制定的。传统上认为我国庞大的人口规模是经济发展的一个制约因素。但是到底人多是负担还是优势？若认为人口规模一定会限制经济发展，为什么改革开放以后，我国人口密度最高的沿海地区却是经济发展最快的地区。出现这种现象的原因在于发展战略的转变，如果按照比较优势，应该多发展劳动力比较密集的产业。这些产业不仅是我国最有竞争力的产业，同时又可以容纳最多的就业，创造最多的财富，资本的增加最快，产业的升级速度也最快。如按照这种发展模式，人口规模并非劣势。况且，当收入水平提高后，生育率自然会下降，现今所有发达国家的人口问题均是在于人口生育率过低，无法维持自然的替换。