保障被调查处理人合法权利的实践与思考

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保障被调查处理人的合法权利，是贯彻落实依法治国方略、加强社会主义政治文明建设的必然要求，也是纪检监察机关坚持依纪依法办案、推动党风廉政建设和反腐败工作深入开展的客观需要。近年来，淮安市纪委在保持查办案件工作强劲势头的同时，结合本地实际，对如何保障被调查处理人合法权利、推动依纪依法文明办案，进行了积极的实践和探索，积累了一定的经验，同时也对如何进一步保障被调查处理人的合法权利进行了认真的思考。

一、关于我市保障被调查处理人合法权利的主要实践

在案件调查处理过程中，被调查处理人不论错误大小，都是帮助、教育的对象，都应得到同志般的对待。即使是涉嫌严重违纪违法的人员，其享有的各种权利只要没有被依法限制和剥夺，就是合法权利，纪检监察机关就有责任予以维护。工作中，我市针对少数办案人员依纪依法履行职责不够严格、办案程序不够规范、对被调查处理人合法权利保障不够到位等问题，围绕案件调查处理的不同阶段，大胆探索创新，强化监督检查，有效维护了被调查处理人的知情权、人身权、财产权、申辩权和申诉权等各项权利。

（一）积极实施“两规‘四书’”制度，及时告知被调查人享有的权利。作为对涉嫌严重违纪党员采取的党内审查措施之一，“两规”在查办重要或复杂案件方面具有其他措施不可替代的作用。为从严掌握、慎重使用“两规”，做到既有利于案件的查办和突破，又保护好被“两规”对象的合法权利，我市在严格遵守“两规”使用条件、程序、时限的基础上，以保障被“两规”对象及其亲属的知情权为重点，围绕使用“两规”措施的不同阶段，由调查人员适时向被调查人或其所在单位出示由纪检机关出具的“四书”，即：《实施“两规”措施决定书》、《被调查人的权利和义务告知书》、《实施“两规”措施告知书》和《解除“两规”措施决定书》。其中，《实施“两规”措施决定书》主要内容是将实施“两规”的决定告知被调查人，让其知道自己已被实施了“两规”措施；《被调查人的权利和义务告知书》主要内容是规定被调查人在调查阶段的权利和义务；《实施“两规”措施告知书》主要内容是将被调查人已被实施“两规”的决定通知其工作单位，由单位在12小时以内将“告知书”内容通知被调查人家属；《解除“两规”措施决定书》主要内容是对主要违纪事实已查清或经查证涉嫌犯罪的被调查人，需解除“两规”措施的，由案件主办人向其宣布解除“两规”措施。上述“四书”经告知人、被调查人、被调查人单位签字（盖章）后入卷存档。实行“两规‘四书’”制度后，被调查人对自己的权利、义务非常清楚，实现了与办案人员之间应有的信息对称，既保障了被调查人员的知情权，又为其实现其他各项权利奠定了基础。

（二）不断探索办案业务适度公开，督促调查人员正确履行职责。调查人员直接向被调查人进行询问取证是办案工作的重要环节，其间，调查人员能否正确履行职责，严格依纪依法文明办案，不仅关系到被调查人的人身权、申辩权等权利的实现，而且关系到整个查办案件工作的质量。为规范调查人员的行为，保证被调查人的合法权利不受侵害，防止出现错证、伪证甚至冤假错案，市纪委在建立健全办案工作纪律规定同时，加大办案硬件投入，在“两规”案件办案点添置了监控设施，明确专人负责，对整个办案过程进行录音录像，实行全程监督。在此基础上，市纪委定期开展“社会各界代表看‘两规’”活动，邀请党代表、人大代表、政协委员和派人士视察办案点，通过查看监控录像、开展询问等方式，加强外部监督，保证被调查人员的合法权利能及时有效地得到维护。

（三）全面推行案件“审前监督”，及时查纠侵犯被调查人合法权利的行为。案件审理部门既是纪检监察机关办案的审核把关部门，又是纪检监察机关的执纪监督部门。为切实加强案件审理部门对办案工作的制约和监督，及时查纠办案过程中可能存在的侵犯被调查人合法权利的行为，市纪委前移审理监督关口，在全市纪检监察机关全面推行“审前监督”制度，即在每个违纪案件调查结束后，案件审理人员向被调查人员发放《调查情况询问表》、《违纪款物核对表》，就查办案件的程序、案件材料的形成、违纪款物的收缴、被调查人的权利保障特别是申辩权的保障等方面，逐一征询被调查人的意见，并对其反映的问题区别不同情况进行处理。对案件调查中没有查清的问题，立即向案件调查组反馈，由案件调查组安排人员重新调查核实；对被调查人提出的比较简单的问题，如属于对政策、法规认识方面的问题，审理人员可直接做好相关的咨询解释工作；对被调查人提出的办案人员违反“‘两规’四书”制度及其他办案纪律的，由案件审理室会同干部室进行调查核实。经查证属实的，报请纪委常委会研究，视情节对有关人员进行批评教育、组织处理、党政纪处分，直至移交司法机关依法处理。

（四）认真组织被调查处理人学习党政纪条规，增强其认错服纪的自觉性。在以往案件处理过程中，由于少数被调查处理人对党政纪条规学习不够，对自己的问题认识不深，总认为组织上对自己的处分过重，不断提出申诉。对此，市纪委从提高思想认识入手，适时向被调查处理人提供有关党政纪条规资料，让其自我学习、自我认识、自我量纪，提高纪律观念，增强认错服纪的自觉性，从而有效避免了一些不必要的申诉的发生。今年年初，市纪委在处理葛某受贿4000元问题时，葛某起初认为自己受贿数额不大，千方百计托人说话，想逃避纪律处分。市纪委及时组织其学习《中国共产党纪律处分条例》有关规定，让其对照条规进行自我定性、自我量纪。通过学习，葛某认识到自身问题的严重性，主动接受组织处分。

（五）积极开展审理助辩和公开审理，提高案件审理透明度。为及时反映党员和监察对象的意见，解决以往案件审理中书面审、内部审、缺乏透明度的问题，促进案件审理工作公平、公正，去年以来，市、县纪委积极推行“审理助辩”和“公开审理”制度，被处分人有权参加案件审理进行申辩，并聘请其他党员为其辩护。对本地有影响的大要案、审理部门与调查部门有一定分歧的案件、有利于开展以案论纪教育的案件、适合公开听证的申诉案件等四类案件，在调查人员、被调查人及辩护人和其他相关的列席人员、旁听人员、监督人员的参与下，由案件审理部门组织，分调查、质证、控辩、评议和总结五个阶段，对有关案件进行公开审理，从而不仅为维护当事人的合法权利提供了制度平台，也为纪检机关不办错案，做到不枉不纵提供了保证。

二、我市保障被调查处理人合法权利工作的主要成效

“‘两规’四书”、“审前监督”、“公开审理”等制度作为纪检监察办案工作思维理念和方式方法的创新，经过一年多的实践，其综合功效逐步显现。

一是增强了案件查处透明度，维护了纪检机关的良好形象。过去由于办案程序和管理上不规范，有时被调查人被实施“两规”后，组织上没有及时告知被调查人单位及其家属，引发被调查人单位及其家属四处找人，甚至有少数别有用心的人在社会上散布谣言。有的违纪人员由于对党纪条规不了解，对组织上不信任，不服处分，反复申诉，等等。这些都影响了执纪办案工作的顺利开展，损害了纪检机关的形象。实施“‘两规’四书”、“审前监督”、“公开审理”制度后，被调查人员对自己所享有的权利明明白白，被处理人员应承担的纪律责任也可以拿出来公开辩论，从而使案件查办工作变神秘为适度公开、变封闭为适度透明、变单纯执纪惩处为惩处维权并重，既促进了纪检机关依纪依法办案，又消除了社会上少数人的误解和猜疑，维护了纪检机关的良好形象。

二是强化了调查人员的维权意识，促进了依纪依法办案水平的提高。权利与义务相辅相成。强调保护被调查处理人的合法权利，要求案件检查、审理人员必须不断强化案件质量意识，严格依纪依法调查处理案件。如，通过开展审前监督，给被调查人提供申辩的机会，一方面促使调查人员严格遵循办案程序，提高案件检查工作的制度化、规范化水平；另一方面，审理部门通过及时反馈收集到的意见，帮助检查部门弥补调查工作中存在的不足，既提高了办案效率，又保证了案件质量。去年7月，市纪委在对市医药公司副总经理耿某收受回扣案进行审前监督谈话时，被调查人提出以前收过业务单位的一个信封，他多次退还都没有退成，信封还在其家中，但调查人员没有实地取证，而是根据他估计的数额做了笔录。对此情况，审理人员迅速向检查部门进行了反馈，检查人员随即到被调查人家中提取了该信封，并当面对钱款进行了清点，不仅消除了被调查人的思想疑虑，同时也进一步保证了办案质量。

三是使案件查处更加人性化，维护了被调查人的合法权利。去年以来，全市纪检监察机关共对46名被调查人员实施了“‘两规’四书”制度，对68件案件开展了“审前监督”，对36件案件实行了审理助辩或公开审理，被调查处理人和助辩人共提出要求或意见71条，被采纳48条，受处分党员干部无一人因不服处分而提出申诉。去年5月份，市纪委在对市直某医院药剂科长徐某实施“两规”时，正值徐某女儿中考填报志愿，徐某根据办案人员向他出示的《被调查人的权利和义务告知书》的有关规定，向调查组提出要与其妻见面商量女儿填报志愿事宜，调查组了解属实后，及时安排徐某与其妻会面商量，经过一番反复权衡比较，最终确定了其女儿的报考志愿。充分体现了对被调查人的人性化关怀。

三、对进一步做好被调查处理人合法权利保障工作的几点思考

我市对“两规”案件实行“四书”制度受到了中央纪委领导批示肯定；推行“审前监督”制度被中央纪委监察部《审理参考》、《中国纪检监察报》采用；开展“社会各界代表看‘两规’”的做法被中央纪委办公厅《要情专报》采用。同时，办案工作实践告诉我们，保障被调查处理人合法权利涉及到案件线索受理、立案、调查、审理等多个环节和办案人员的思想观念、队伍素质、办案方法、法规制度等多个方面，要把被调查处理人的各项合法权利进一步保障、落实到位，还有大量的工作要做。

——必须进一步提高对保护被调查处理人合法权利重要性的认识，树立正确的办案政绩观。办案工作中存在的“重惩处、轻保护”，甚至侵犯被调查处理人合法权利的现象，与案件调查人员不正确的政绩观密不可分。如少数调查人员不能从政治和全局出发，把取得最佳政治社会效果作为办案工作的出发点，而是孤立地、就事论事地看待和处理案件，不讲政策和策略；少数调查人员认为重视被调查人的合法权利，会影响案件的查办，影响自己的政绩，而没有认识到自己既有依法依纪惩治腐败、处理腐败分子的责任，又有保护、教育和挽救干部的责任。因此，要保障好被调查处理人的合法权利，必须进一步加强对案件调查人员的教育，督促其牢固树立正确的办案工作政绩观。一要坚持权利和义务并重。对办案人员而言，既要充分行使法律法规赋予的各项调查权利，也要明确应承担的相应责任；对被调查人而言，既要规定其在调查工作中应尽的各项义务，也要尊重其享有的权利，两者不可偏废。二要坚持实体和程序并重。要坚持把实体和程序贯穿于办案工作的全过程，不能随意减省必须的手续、必经的步骤，更不能只重视结果，当依纪依法办案的要求与所要达到的办案目标发生矛盾时，就放松要求，忽视甚至侵害党员干部的合法权利。三要坚持惩处和保护并重。既要查清问题，依纪依法惩处违纪违法人员，又要澄清是非，保护被诬告、错告对象，切实维护被调查处理人的合法权利。

——必须进一步创新办案思路和办案方法，提高依纪依法文明办案的能力和水平。办案工作实践证明，办案思路和办案手段陈旧落后，缺乏有效突破案件的能力和方法，是导致不文明办案甚至违纪违法办案的重要原因。少数办案人员为了促使被调查人交待问题，在其他调查手段相对缺乏的情况下，便很容易自觉不自觉地侵犯被调查人的合法权利，侮辱、体罚或变相体罚被调查处理人，以尽快获取“口供”。因此，要切实保障被调查处理人的合法权利，必须要在继续规范采用现有办案措施的基础上，进一步创新思路，积极探索和改进办案方式和方法，不断总结新经验，提高依纪依法突破案件的能力和水平。针对新形势下办案工作的复杂性和特殊性，在办案重心上，要着力在搜集证据方面下工夫，加大正面接触谈话前的外围调查力度，广泛收集书证、物证等关键核心证据，为依纪依法文明办案奠定坚实基础；在办案方法上，要善于综合运用党内法规和法律法规赋予纪检监察机关的多种办案措施，提高依纪依法收集证据的能力和水平；在办案手段上，要学会使用高科技手段突破案件，不断提高办案的效率和质量。

——必须进一步健全办案法规制度，打牢保障被调查处理人员合法权利的基础。要围绕保障被调查处理人合法权利，根据实际需要及时对有关办案的法规制度进行废、改、立，使办案工作有法可依、有章可循，减少执纪随意性。一要加快反腐立法步伐，加快实现办案工作的法制化。对已经过时的法纪条规要清理废止，对相互脱节的法纪规定要整合统一，对明显缺乏的法纪条规要尽快制定。二要健全办案流程，加快实现办案工作的程序化。加紧修订和完善办案工作的程序性法规，包括初核、立案和处理的审批程序，调查取证程序，审理程序，处分决定执行程序等，都要有操作性强的具体规定和严格的时效要求。三要建立赔偿或补偿制度，加快实现办案工作的责任化。对损害被调查处理人人身和财产权利的，要依法给予补偿。

——必须全面推行纪检监察办案业务适度公开，加强对保障被调查处理人合法权利情况的监督。要以推动纪检监察办案业务适度公开为载体，在不同层次和范围内公开执纪执法活动的过程和结果，切实加强对保障被调查处理人合法权利情况的监督。一要强化上级监督。通过建立健全办案工作报告制度、办案情况检查制度和违纪案件案卷评查制度，切实加强上级纪检监察机关对下级纪检监察机关办案工作的监督力度。二要强化内部监督。各级纪检监察机关要建立健全信访、案件检查、案件审理和复审之间相互制约、相互监督的制度，进一步细化有关人员在保障被调查处理人合法权利方面的职责，增强责任心和主动性。三要强化社会监督。进一步畅通申控渠道，推行审理质辩，邀请社会各界代表视察办案点，开展办案效益评价，使执纪办案行为特别是保障被调查处理人合法权利情况始终处于有效的监督之下。