编制十一五规划需要研究的问题

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准确把握我国发展阶段及其主要特征，是编制好规划的一个重要前提。去年我国人均GDP迈上了1000美元的新台阶，到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标时，按现行汇率计算，人均GDP将达到3000美元，将建成中等收入国家并开始向中上收入国家迈进。国际经验表明，走出低收入国家并向中等收入国家迈进的阶段，对任何国家来说都是一个极为重要的历史阶段。这既是工业化进程中的重要阶段，又是各种矛盾集中的阶段。在这一时期，消费结构、产业结构、城乡结构将加速调整，加快发展的各种基础条件已经具备。如果处理得当，就能抓住战略机遇期，使我国经济社会发展再上一个新台阶，走上自立于世界民族之林的道路。但这一时期，往往也是人口、就业、资源、环境等矛盾突出、瓶颈约束加剧的时期。如果处理不当或有大的失误，就可能丧失重要的战略机遇期，导致经济增长徘徊。英国在18世纪的发展，日本在明治维新后的发展，美国在上世纪的发展，都是抓住了机遇期而发展成为世界强国的。我们目前正处在这样一个十分重要的关口．因而编制好“十一五”规划就显得特别重要。为此，必须研究解决好以下几个重大问题。

一、三农问题。“三农’’问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的根本性问题。我国目前农村人口仍占总人口的60％，农业劳动力占50％，而农业增加值占国内生产总值的比重已下降到15％。粮食产量由*年9244亿斤，下降到去年8613亿斤，今年计划9100亿斤，实现难度也较大。城乡居民之间的收入差距已从1990年的2．2：1，扩大到*年的3．2：1，考虑到城乡居民享受的不同公共服务以及农民生产资料投入的因素，实际差距可能在5～6倍。我们要实现全面建设小康社会的目标，重点之一就是要解决城乡发展很不平衡的问题。没有8亿农民的小康，就不可能实现全面的小康；没有农村的现代化，就不可能实现全国的现代化。科学发展观要求发展要坚持以人为本，但不能仅以城市居民为本，特别要充分考虑8亿农村居民和1亿农民工的发展需要和切身利益。

在编制“十一五’’规划时，必须把解决“三农"问题作为一个重点，按照城乡统筹的思想，从战略上对城乡经济社会发展及其制度、体制、政策进行通盘考虑。为此，需要进行更深入系统的研究。比如，在各类规划中，要研究如何更好地为解决“三农’’问题服务；要研究如何以“入口城镇化"为核心推进城镇化，并据此改革户籍制度、土地流转制度、社会保障制度，以及行政区划体制；如何进一步改善农村基础设施条件，增加农民收入，加快农村发展；如何提高农民的教育水平等。这些，在各部门的有关专项规划中都要具体落实。

二、就业问题。我国是人口大国，今后30年仍将处于人口的增长期，面临巨大的就业压力。目前城镇下岗和失业人员1460万人，城乡每年新增的劳动力将维持在千万左右的高位，还面临着1．5亿就业很不充分的农村富余劳动力需要转移；一些资源枯竭矿山和困难企业关闭破产，国企改制重组大量冗员需要分流；随着科技进步，产业结构调整，一些素质较低、技能单一的劳动者不适应岗位需要而面临转岗。一方面，我们需要安置就业的人口越来越多，另一方面，就业弹性却趋于缩小，上世纪八十年代GDP每增长1个百分点可创造240万个岗位，九十年代以来已下降到80万左右。

就业是民生之本，也是安国之策。全面建设小康社会，落实以人为本的科学发展观，必须把促进就业放到各卷辄董11的突出位置。要研究如何使规划成为有利于促进服务业、中小企业、非公有制经济等健康发展，要研究如何进一步促进劳动密集型产业的发展等。

三、资源支撑问题。我国经济的快速增长在很大程度上是靠大量消耗资源实现的。*年我国GDP达到1．4万亿美元，占世界的4％，但为此消耗的各类资源经折合后约为50亿吨，其中钢材2．7亿吨，石油2•67亿吨，煤炭16．67亿吨，水泥8．62亿吨，分别相当于*年世界消费量的27％、7．4％、31％和40％。

我国资源禀赋较差，人均水资源拥有量仅为世界平均水平的1／4，且时空分布不均。人均耕地拥有量不到世界平均水平的40％。石油、天然气、铜和铝等重要矿产资源人均储量，仅分别相当于世界人均水平的8．3％、4•1％、25•5％和9．7％。由于国内资源供给约束性增强，我国主要资源对外依存度不断提高。全球资源量也是有限的，真正的自由贸易量更有限。由于我们的大量进口，导致国际上铁矿石的价格及其运输成本大幅度上涨。

改革开放以来，我们在能源翻一番的条件下实现了GDP翻两番。到2020年GDP翻两番，仅从能源消费来看，如果比*年翻一番，到2020年我国一次能源的消费总量就将达到30亿吨标准煤，其中煤炭消费量将达到22亿吨。我国煤炭资源丰富，虽然国内资源保障不成问题，但也面临精查储量不足、生产能力不足、运输能力不足和环境容量不足等四大压力。化解日趋紧张的资源短缺与经济快速增长的矛盾，是“十一五”规划必须着力研究的一个重大课题。

四、环境容量问题。我国生态环境本来就很脆弱，尽管我们加大了生态建设和污染治理的力度，但由于经济增长方式没有根本性转变，生态环境总体恶化的趋势仍尚未得到根本扭转，边保护、边破坏，边治理、边污染的问题仍很严重。*年全国水土流失面积356万平方公里，荒漠化面积超过260万平方公里，90％的可利用天然草原有不同程度的退化。我国的化学需氧量排放、二氧化硫排放已居世界第一，二氧化碳排放居世界第二，污染排放已经大大超出环境容量。这表明我们取得的成绩很大，但付出的环境代价也很大。

生态环境的恶化，自然灾害的增多，不仅导致社会财富减少、经济可持续发展能力降低，而且与经济发展的最终目标不符，与以人为本的科学发展观背道而驰。目前我国已成为被一些国家实行‘‘绿色贸易壁垒"限制最多的国家，尽管我国人均二氧化碳排放量还大大低于发达国家，但总量大、增加快，沙尘暴的频发也受到周边国家的广泛关注，来自国际社会的环境压力也会越来越大。

推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，是全面建设小康社会的重要任务，也是事关中华民族生存与发展的重大战略性课题。今后我们还要加快发展，能源和资源的消耗还会增长，如果不转变经济增长方式，废弃物的排放也会增加，生态环境还可能进一步恶化。尽管我们可以通过转变经济增长方式、加快科技进步和加大污染防治力度等措施，减缓污染加重的趋势，但在拥有13亿人口的大国实现工业化，环境承受的压力是难以想象的。化解日趋紧张的人与自然关系，是我们新世纪必然面对的重大挑战，也是各类规划都要充分考虑并应该着力解决的重大课题。

五、产业协调发展问题。产业之间的协调发展是保持经济平稳运行的基础。上世纪九十年代中期之前，基础设施和基础产业短缺曾是当时制约经济增长的主要矛盾，也一直是中长期规划重点解决的问题。经过“八五”、“九五”的建设，基础设施和基础产业得到了充实提高，产业结构出现了比较协调的局面，但去年以来，来之不易的产业比较协调的局面再次被打破，基础设施的瓶颈制约再次出现。

电力供应从*年的总体平衡、局部偏紧，转变为*年的总体紧张、总量不足，供应紧张地区从*年的10个增加到*3年的21个。电力需求强劲带动了煤炭消费激增，煤炭供应也出现了紧张状况，一些电厂、钢厂“等米下锅”，甚至一些产煤大省也面临着电厂停机的窘况。由于缺电、缺煤，许多地区再次启用高耗能的柴油发电，导致一些地区柴油供应紧张。由于煤炭需求大增，又带来铁路运输吃紧等等。

编制“十一五”电力规划时，一是不能简单地按写在规划中的7％的经济增长速度来预测电力等基础设施的需求。7％的速度是为了防止各地区盲目攀比而确定的速度，并不是实际的预测值。二是不能简单地以弹性系数法来预测。弹性系数法是一种平均的概念，很容易抹杀不同收入水平下的不同消费结构以及不同的产业结构及技术进步因素产生的不同需求。从需求看，编制发展规划也不能仅仅考虑需要。*年亚洲金融危机后，我们在制定政策和规划中，考虑需求比较多，在一定程度上忽视了供给的约束，似乎生产能力无限大，只要有需求就必然有供给。去年有的地区一年用电量就增加了30％～40％，电力建设要适度超前，但不能适度到一年就增加30％～40％的程度。

GDP翻两番不难，问题是怎么更好地实现翻两番。要统筹考虑经济社会、城乡、区域、人与自然、国内与国外等的协调发展。上世纪占全球人口15％的国家实现了现代化，本世纪其余85％的人口面临实现现代化的任务，如果按过去的模式发展是难以为继的。如果国内的汽车消费达到日本目前的水平，13亿人将有6．5亿辆，会占用大量耕地。因此，要处理好发展汽车工业与燃油、土地的矛盾，应不鼓励使用大排量汽车。要转变消费观念，不能过度消费、奢侈消费，要在全社会营造鼓励健康文明消费的氛围。无事则生忧，有事则不惧。把问题想深一点，考虑得周全一些，部门之间协调得好一些，“十一五”规划工作就能完成得更好。