正确认识机构编制管理与科学发展观的辩证关系

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“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”科学发展观是我们党在实践“三个代表”重要思想过程中形成的新的执政理念，对于更好地做好新形势下的机构编制工作具有十分重要的指导意义。机构编制管理作为国家行政管理的一个重要组成部分，在国家行政管理中处于源头地位。落实并促进科学发展需要一定的机构和人员，加强机构编制管理是贯彻落实科学观的基础，而科学发展观是加强机构编制管理必须长期遵循的指导思想；机构编制管理的科学化、规范化、法定化可以较好地促进科学发展观的落实，只有深入贯彻落实科学发展观，才能从根本上实现机构编制管理的科学化、规范化、法定化。

一、机构编制管理是落实科学发展观的基础

“编制”一词在汉语中有两种解释：一种是作动词用，其含义是用细长的东西交叉组织，制成器物或根据资料制定规划、方案、计划等。另一种作名词用，也就是我们常说的“机构编制”，其含义是关于法定组织的机构体制、职责功能、组织形式、单位设置、等级规格、人员数量及其结构比例、职务配备额度等方面的规定。根据行政法学和行政管理学的理论，国家的行政管理，包括对行政机关的管理和国家行政机关的管理两个方面，前者是一种特殊的行政管理，如我们机构编制管理，后者是一般行政管理。一定的机构和编制是进行行政管理的最基本的前提条件，从这个意义上讲，机构编制管理是行政管理的“母管理”，处于源头地位。机构编制管理的目的是为了使社会各个法定机构的组织发展达到协调、合理、适度、科学的目标，使社会这部大机器运转得更加协调、均衡，减少各类机构纵横两方面的磨擦和不必要的矛盾冲突。树立和落实科学发展观的主体是人，重点是担负着社会公共管理和公共服务职能的各级党政机关和事业机构的工作人员，尤其是一些党员领导干部，是否按照法定的、边界清晰的、科学合理的职能履行了职责是贯彻落实科学发展观的关键，从这个意义上讲，没有机构编制管理的科学化、规范化、法定化，就无所谓发展观、政绩观的科学化，经济社会生活的各个方面也很难统筹发展。当前，一些地方脱离实际搞政绩工程、不顾生态环境恶化劳民伤财上“大项目”、盲目追求GDP增长公共服务不到位等问题的出现，原因很多，但主要是各级机构职责不清，体制不顺，机制不活，职能监管不力，如果各级党的机构都能依法执政、各级政府机关都能依法行政、各级政法机关都能依法执法，经济社会生活的各个方面协调发展，科学发展观自然得到有效地落实。

二、科学发展观是加强机构编制管理工作必须长期遵循的指导思想

科学发展观的内涵极为丰富，是个重大的理论问题，也是个重大的实践问题，是新时期我国经济社会发展的根本指南。机构编制管理的目的是为了经济社会生活协调发展，因此，要认真学习贯彻科学发展观，把握科学发展观的深刻内涵，紧紧围绕五个统筹发展目标，实现机构编制管理从工作内容、工作方式、价值取向等各个方面新的转变。

首先科学发展观的实质是要实现经济社会更快更好的发展。科学发展观是用来指导发展的。发展是硬道理，发展是第一要务，发展是贯穿“三个代表”重要思想的主题。离开发展，就无所谓发展观。这就要求我们机构编制部门必须牢固树立发展意识，紧紧围绕经济建设这个中心，把推动发展作为机构编制工作的出发点和落脚点。要不断推动思想解放，敢于突破，善于借鉴，勇于探索，利用机构编制这个杠杆，推进体制创新、机制创新，为加快发展创造良好的体制、机制环境。机构编制管理既要管“制”，也要管“活”，在按政策规定，按规章制度，控制机构和编制的随意性增长的同时，运用机构编制这个杠杆，促进政府机构的优化设置、编制的合理配置。要逐步变被动为主动，由批机构、批编制、批职数，转为进行政策法规研究、战略研究、前瞻性研究和技术性研究，促进经济社会协调发展上来。

其次，科学发展观的根本要求是统筹兼顾。随着改革开放的深入和现代化建设的推进，我们面对的社会利益主体更多，领域更广，利益关系也更复杂。我国经济社会发展还不够全面，城乡二元结构局面亟待改变，地区发展不平衡，经济的快速增长对资源、环境的压力日益加大等等，这些都要求我们的发展要更加注重统筹兼顾，做到城乡协调发展、区域协调发展、经济社会协调发展、人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调。这就要求我们机构编制部门必须树立统筹意识，从习惯和满足于完成琐碎具体的机构编制审批业务转变到重视研究解决大的问题上来。长期以来，一些地方的机构编制部门习惯于把自己封闭在单纯业务操作的圈子里，“就机构谈机构”、“就编制论编制”，视野不开阔，创新意识不强。在新的形势下，这样的工作思路已经不能适应形势的需要，必须予以转变，从事务型的操作中超脱出来，既要“拣芝麻”，更要“抱西瓜”，把机构编制工作搞新搞活，注重研究全局性的战略问题，努力做到站得高一点，想得深一点，做得实一点，统筹兼顾，促进城乡、区域、经济社会、人与自然协调发展。

第三，科学发展观的本质和核心是坚持以人为本。以人为本，就是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。这就要求我们机构编制部门必须树立民本意识，把代表最广大人民群众根本利益作为机构编制工作的根本价值取向。要按照中央提出的“为民、务实、清廉”的要求，进一步加强自身建设，转变工作作风，自觉服务基层，服务群众，在管理思想上，尊重人、信任人、依靠人。通过我们的工作，保障人民群众的经济、政治、文化权益，推动全面发展。

三、找准新形势下机构编制部门贯彻落实科学发展观的切入点

新形势下贯彻落实科学发展观，机构编制部门必须认真贯彻去年中编办主任李铁林指出的：“机构编制部门的时代定位，是进入新世纪站在政治体制改革与经济体制改革交汇点上，从全面建设小康社会的高度推进行政管理体制改革的重要部门。编办的历史使命，是在进一步完善社会主义市场经济体制的进程中，以转变职能和体制调整为重点，研究推进科学合理的政府机构设置、职能配置和运行机制，建立科学化、规范化、法制化的机构编制管理制度。”精神，准确把握自身的时代定位，找准切入点。我认为，新形势下机构编制部门贯彻落实科学发展观的切入点是：理顺体制、创新机制，为经济社会生活统筹、协调发展创造良好的体制、机制环境。

一是科学界定政府职能边界，积极推进行政管理体制改革。我国现行的行政管理体制形成于建国初期至50年代中期。该体制借鉴了前苏联的政权建制模式，以高度集中的计划经济为前提和基础，以部门管理为主要标志和特点。近50年来，我们党和政府为建立和完善一个结构合理、人员精干、灵活高效的党政体制，先后进行了多次机构改革。虽然每次改革都取得了一定的成效，但却一直没有跳出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。造成这种现象的原因有多方面，但一个很重要的原因是政府职能边界不清，政府的职能延伸到社会生活的各个领域，一些本该由市场自我调节的职能也被政府承担了，既影响了市场配置资源的效率，也直接导致了政府职能的扩张，政府机构、编制的膨胀。对此，新形势下我们机构编制部门要认真贯彻科学发展观，正确处理政府与市场的关系；权力与责任的关系；公共利益与公民合法权益的关系；实体与程序的关系；强制与领导的关系；立足现实与改革创新的关系，研究并科学界定市场经济条件下政府的职能边界，该归位的要归位，该释放的要释放，扎实地推进行政管理体制改革，从根本上解决政府施政行为中的“越位”、“错位”、“不到位”的问题。行政管理体制改革作为政治体制改革与经济体制改革的中间地带，它的稳步推进既有利于经济体制改革的进一步深入，也有利于推动政治体制改革。

二是强化公共服务供给力度，促进经济社会协调发展。改革开放以来，随着我国经济的快速发展，人民生活水平不断提高，人们的公共需要不断增长。按照国际经验，人均GDP超过1000美元，社会消费结构将发生重大变化，人们追求生活内容的丰富、生活质量的提高、生活环境的改善的愿望将更加迫切，对公共服务也提出了更高的要求。与人民群众不断增长的公共需求相比，我国公共服务的效率和水平还存在着许多不相适应的地方。作为提供社会公共产品主体的事业单位，一直存在着体制不顺、机制不活等诸多弊端，致使各级政府一方面由于公共服务支出过大，财政不堪重负，另一方面由于公共服务效率低下，一些群众亟需的公共产品需求得不到有效供给。因此，积极开展公共服务创新，推进事业单位改革，加强事业单位监管，推进公共服务社会化、市场化、多元化，打破公共服务的行政垄断，降低服务成本，提高公共服务效率，已成为贯彻落实科学发展观的必然要求。对此，我们机构编制部门必须紧跟形势需要，按照“突出重点、分类改革，政事分开、精简效能，统筹兼顾、综合配套，上下结合、稳中求进”的原则，积极推进事业单位改革，引入市场机制，调整布局结构，优化资源配置，精干机构人员，提高事业单位的社会经济效益和服务运行效率，营造鼓励人才发展和集聚的社会环境，逐步建立起适应社会主义市场经济需要和符合事业单位发展规律、充满生机与活力的管理体制和运行机制。同时，还要切实加强事业单位监管，严格法人证书使用、年度报告、公告等规范性制度，确保事业单位正确履行职能，提高公共服务效率。要注意破与立相结合、精简与加强相结合，认真分析社会公共服务需求，及时成立社会迫切需要的事业机构，增加事业编制，满足社会公共服务需求。

三是加强政府职能监管，促进政府依法行政。当前中央强调科学发展观，从逆向思维看，显然存在不科学的发展观，其表现是讲发展就是经济发展，讲经济建设为中心就是以GDP为中心，出现这种现象一个重要的原因是各级政府没有正确地履行职能，依法行政。树立和落实科学发展观，就必须加强政府职能监管，促进政府依法行政。从机构编制部门工作实践看，长期以来，重机构编制审批、轻职能监管的问题在各级机构编制部门不同程度地存在。其实，行政审批是一种权力，监督管理就是相应的义务和责任。因为机构编制工作事关政府部门权力划分、职能配置和人员编制，涉及职能运转、政府能力、政府效能和效率，也关系政府规划和奋斗目标的实现和完成，加强政府职能监管是各级机构编制部门责无旁贷的责任。当然，目前各级编办作为高层议事协调机构-编委的办事机构，监管主体资格不明、缺乏依法监管的法律依据等直接制约着对政府职能监管的有效实施。因此，在新的形势下，要积极推进机构编制的法定化，制定机构编制管理法规，明确监管主体和监管责任，保障机构编制部门依法对政府行使职能实施有效监管。

四是统筹机构编制管理，推进机构编制法定化。经济社会需要统筹发展，机构编制管理同样也需要统筹发展，如此，才能充分发挥机构编制的杠杆作用。机构编制工作实践告诉我们，机构、编制、职能三者之间是辩证、互动的关系。职能是人类社会的必然产物并随人类社会的发展而发展，是客观需要的产物。作为人为设立的机构，其根本任务就是为了履行职能，因此机构的设立必须以职能为依据。但由于机构的设立是人为规划的结果，因而机构的设立也有可能超越于职能的需要。而一旦机构的设立超越了职能的客观需要，那么职能又可能因机构的增长而扩大。这是因为机构主要由组织和有一定编制的人员所构成，机构的存在就意味着具有一定工作能力的组织和人员的存在，同时也就意味着它所发挥的一定作用的存在。这种情况与现实生活中的所谓“因人设事”相类似。本来社会并没有提出某种职能的需求，正是由于其它人为的因素而设立了一些机构和编制，从而“事”也就产生了。而一旦这种人为生出的“事”产生以后，机构的存在又有了它合法的依据。如此互相陪衬，互相促进，又使职能与机构、编制得到了扩大。当前，一些机构每天看起来忙得不可开交，但细细考察起来，他所忙的并非是社会所需要的，有的甚至是阻碍经济社会发展的。因此，机构编制部门贯彻落实科学发展观，在机构编制管理中就必须以全局的合理有效、整体优化为目标，而不能仅满足于局部需要，追求一时、一地、一事的合理，这必然会影响整体效益的发挥。当前，积极推进政府职能转变是机构编制部门的重要职责，对此，各级机构编制部门要善于通过机构编制这个杠杆，在工作取向上，由满足局部机构编制需要向理顺政府职能，促进政府提高效能转变，使机构、编制、职能的每一个环节相互协调，高效运作。