提升政策能力实施环境立省战略

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建设生态文明，是党的十七大对全面建设小康社会认识的进一步深化，也是加快贵州发展的又一重大机遇。为此，在今年召开的贵州省第十次党代会上，省委明确提出了今后5年的五大发展战略，把“环境立省”放在了首位，将“保住青山绿水”作为执政理念。由于在转变发展方式的进程中,党委和政府始终起着重要的作用，始终是政策的核心主体，所以，提升政策能力对我省转变发展方式，实现“跨越式”发展，有着非常重要的作用。

一、转变观念是实现“环境立省”战略的前提

据统计，全省现有矿山总数6523处，其中开采煤炭的矿山2316处，该数字还不包括在建及私挖盗采矿山。矿山的分布、开采及影响面积达7万平方公里，占贵州省国土面积近40%。截至2004年底，贵州全省耕地面积2625.81万亩，人均耕地只有0.68亩，仅为全国平均水平的56.7%。环保部门统计，截至2000年底，贵州省各类矿山破坏土地总面积已达2132.49平方公里，因矿产资源开发造成的污染面积达853.88平方公里；同期，通过各种手段恢复土地350.26平方公里，治理污染土地620.48平方公里，开发重建率仅为33.13%。矿产资源开发对土地、特别是对耕地的破坏，加剧了人多地少的矛盾。贵州某些县，前些年GDP只有几千万元或几百万元人民币，短短几年，一下子超过一个亿，甚至几个亿；GDP上去了，可资源被采空了，生态被破坏了，沉重的环境代价，仅换来一时的经济增长。但是，人们能顾及这些吗？这真是一种两难处境。

从发展与资源利用和生态环境是相互作用，互为依存的关系看，不断协调经济、人口、资源、环境的关系，是经济-社会-生态复合系统的持续、稳定、健康的整体发展，包括经济、社会、生态三个相互联系、相互适应、相互制约、相互作用的持续发展系统。具有后发优势的贵州会不会在加快发展进程中重复“先发展后治理”的老路？怎样坚持经济社会发展与环境保护、生态良好的文明发展道路？

就解决这些问题的方法而言，我们非常需要一种“深层生态学”的智慧。这种智慧以系统理论作为科学基础，但超越了科学的框架，而与中国传统哲学非常接近，就是儒道世界观中随处可见的某种朴素的对于生态环境存在的直觉和保护它的生态智慧，如“天人合一”、“自然无为”的思想。就中国古代道家的哲学而言，无为就是不做违反自然的活动，亦即不固执地违反事物的本性，不强使物质完成它们所不适合的功能。这种智慧要达到对全部生命总体与宇宙秩序相联系的意识，通过人对自己在地球生态系统及宇宙中的角色的体验，以求超越世俗生活的深刻转变，实现从过度的物质消耗到自愿的简朴生活，从经济和技术增长到精神的发育和成长的转变，在符合要求的前提下去创造健康、丰富的新生活，自觉地促进自然生命力的周期再生和更新，使生态文明的观念在全社会牢固地树立。

二、提升政策能力是实现“环境立省”战略的根本

党的十七大把建设生态文明作为我国实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一，这对于面临加快生态环境保护和加快发展双重任务的贵州来说，有着特殊的重要性。作为后发地区，贵州的发展是由国家推动并在其宏观调控下进行的，这种“动员模型”属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程，其政治推动作用又是通过政治体系的公共政策职能来实现的，使政治体系能够发挥合理有效的公共政策职能正是实现“环境立省”战略的希望所在。公共政策是政府管理社会的重要手段，也是政府履行其职能的载体和表现形式，因此，可以认为，二者是相互影响、相互作用的。一方面，政策能力是政府能力的重要内容与核心体现，另一方面，政策能力为衡量政府能力提供了一个标杆，我们可以根据政府政策能力的大小来确定政府的活动范围。

政府的质量取决于政策的能力而不取决于政府的形式。政府能力是实现“环境立省”战略的不可或缺的资源，是实现贵州经济社会持续发展能力的基本组成部分。政府能力弱化和政府公共政策质量降就会导致经济发展乏力的和经济差距扩大。从实践看，提高政府能力、改善政府管理活动应该从提升政策能力入手。任何一个国家和地区，尤其是欠发达地区政治发展应该以政策发展，即政策能力发展为核心，政策的正确性和政策能力是分不开的，在政策制定过程中应尽可能选择不仅正确而且最有能力的政策方案，也就是说，要确立合理的政策选择机制。

政策能力是一个综合的概念，只有从不同的角度用不同的方法对它们进行分析才能发现问题，从而找到相应的解决办法。从“生态立省”到“环境立省”，决策层在探索贵州经济社会发展的过程中，思路越来越明晰：保住青山绿水才能科学发展，保住青山绿水就是政绩。“绝不能以浪费资源、污染环境、破坏生态甚至危及人民群众的生命健康为代价来谋求一时的发展”。充分体现出省委、省政府对政策抉择的智慧。公共政策的主体是执政党和公共权力机关，要实现“环境立省”战略的政策目标，政策能力至关重要，并始终起着重要的作用。实现这个目标，党委、政府、人大、政协、以及行政机关都是行动主体。只有“党委的推动力、政府的执行力、人大的监督力、政协的协商力”和公众的认同力形成合力，才能最终实现这个战略目标。

三、塑造执行力是实现“环境立省”战略的保证

执行力，其核心是把思路、战略、决策、规划与部署付诸实施的能力，是认识的第二次飞跃。执行与执行力是两个不同的理念范畴，执行是决策后的重要工作内容。指的是政府为实现某个政治经济社会目标而开展活动的全部过程；执行力是执行的能力和效能，是政府贯彻党和国家的路线方针政策以实现既定目标的实践能力。二者在内容上既有区别，逻辑上又有密切联系。执行是执行力的合法性基础，执行力是执行过程中的量化成份和效果体现；执行力决定着执行的实际运作效果，执行过程中的每一环节，都体现着执行组织或人员的执行力水平。

然而，把计划转为实践并不像看起来那么简单，由于问题的特性，周围的环境，或者主管任务的行政组织方面相关的诸多原因，计划可能并不像当初设想的那样得到执行，这就是执行的现状。这与预先提出的目标以及为实现目标而制定的程序是截然不同的。如果我们要理解公共政策过程，认识到这些局限性是重要的。因为，问题的特性本身会以若干种方式影响那些为解决这些问题而设计的计划的执行。

政策最终要靠人来执行，执行力还包括各级政府公务员和干部的领导能力。一方面，各级干部尤其是领导干部是贯彻党和国家路线方针的载体，对于党和国家的路线方针政策，应该全面了解和深刻把握。只有全面准确地“吃透上情”，才能具备较高的理论修养和政策水平，才能具备良好的执行力。另一方面，也要有“吃透下情”的实践能力。正确的判断来自于对客观事实的准确了解，领导能力归根结底体现在执行力和执行效果上，这就要求领导干部要深入实际，联系群众，调查研究，实事求是，具备“上”“下”结合的综合能力，找准结合点。并将达摩克利斯之剑高悬其上，克服执行力弱化或执行不力，以及执行力面临着的西西弗式的无奈。