社区公共服务托管新模式的实证分析

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市委书记李鸿忠在市第四次党代会报告中指出，“政府要从能够由市场机制和社会自治解决的事务中解脱出来，积极推动这部分政府职能的社会化……”在四届人大一次会议上当选的市长许宗衡在接受媒体采访时说：“*社会正在加速向公民社会的转型。政府加大与市民之间的沟通，已经成为政府工作的重要内容之一。”区委书记刘学强在区委工作会议上也指出，“政府在基层的很多管理目标和任务，是可以借用市场和社会的力量来实现的，这就是一个改革的方向。”他还进一步指出，“*在市场经济条件下进行改革创新的实践是十分丰富的，现在已到了厚积薄发的时侯。市场经济条件下的城市管理如何搞，*是可以为全市乃至全国做出贡献的”。*区在全市较早开始社区管理体制的改革，如政府通过购买服务方式改革环卫体制，以及区政府资助物业管理公司承担社区工作站的一些服务职能等，均收到了较好的效果。实践的发展，要求我们的社区改革要向纵深拓展，向建设和谐社区的更高目标迈进，这是建设和谐*的基础所在。下一步*的社区改革如何深入，创新如何体现，不仅要立足于已有成果的发扬广大，而且要敞开胸怀，视野向外，学习借鉴其他地区的经验和做法。

本文立足于对上海浦东新区一个社区服务中心——*市民会馆的个案分析，旨在为新时期*探索社区管理的新模式提供决策参考和建议。

一、*会馆的基本情况与发展模式

1996年，上海基督教青年会接受上海浦东新区社会发展局的委托,将一个新建小区的工建配套设施改建为综合性的社区中心——上海浦东新区*市民会馆（下简称“*会馆”）。他们尝试将之建成一个当地居民进行社会交往、社会教育、文化娱乐、体育健身、享受公共福利服务的开放式的社区公共场所,并力求以会馆为依托,形成一个有社区归属感的松散的会馆成员群体，使会馆成为当地居民人格养成的课堂,人伦实践的场所,人际交往的学校,社群合作的舞台。他们的试验突破了迄今为止全国设置和管理社会服务中心的一般模式。这场试验的意义已经超出了社区服务中心的范畴，为市场经济条件下政府委托民间非营利组织经管社区乃至社会公共设施做出了积极而有意义的尝试，取得了良好效果。。

（一）政府委托，社团营运的托管模式

浦东新区开发以来，新区政府一直在探索“小政府，大社会”的模式，浦东新区社会发展局也遵循这一精神积极探讨社会福利社会化的新路子。在社区建设中，如何引入市场机制，将政府投资的公共设施委托给民间组织经营，如何营造一个突破部门分割的体制，从社区需要出发的新的综合性社区发展设施，一直是浦东社会发展局改革与发展的重要目标。1995年浦东新区社会发展局规划了一个大胆的体制性试验：将新建小区*街道公建配套设施建成一个由浦东社会发展局直接管辖的社区公共设施，启动社会机制，找一个社会组织对其进行管理。他们把这个设施命名为*市民会馆，以示与功能单一且由政府或政府派出机构营运的社区服务中心的区别。为此，浦东社会发展局向社会征招愿意管理的志愿机构。最后确定了上海市基督教青年会。之所以选定上海青年会，是考虑到这是一个具有服务社会的志愿精神传统的民间社会团体，其组织管理水平和人员的专业素养相对较高。在由公建配套设施改造成*会馆的过程中，采用了由上海浦东社会发展局出土地和房屋并承担改建的土建费用，浦东新区社会发展基金会运用社会捐款投资会馆的主要设施，上海市基督教青年会承担会馆管理的共建方式。1996年2月，上海浦东社会发展局与上海市基督教青年会签署了委托管理的协议，*会馆开业时只建有市民休闲中心部分。一年后，青年会又与社会发展局再次签约，受托管理利用会馆房产，由政府投资设备和全额拨款支持的浦东新区“999”市民求助中心。1998年，青年会又与*街道签约，将与当时会馆一墙之隔的另一处空置的公建配套设施改建为*敬老院，与上述市民休闲中心、“999”市民求助中心共同构成*市民会馆的三大主要服务设施。至此，形成了现在*市民会馆的规模。会馆占地面积4000平米，建筑面积2260平米，1996年2月至2000年11月，参加活动或享受服务的市民已达71.4万人次。

*会馆在运营试验中，初步形成了政府与社会组织协作，提供公共服务的政策性意见和实施委托工作的一套程序和程序文件。其中包括被托管的社会公共财产的维护与管理政策、委托方对于受托方的财政支持政策、评估与监督的政策，以及签约前对受托方的资格审查认定程序、受托单位提出管理目标规划与成本测算的程序、委托单位进行财务审核的程序等等。委托协议只是这些工作最终的成果。

（二）*会馆（受托方）的运行与管理模式

*市民会馆建设与管理的参与各方对机构运行模式的概括表述是：“政府主导、各方协作、市民参与、社团管理”。

政府主导是指在提出会馆共建设想、动员社会资源、参与投资创办、委托社团管理、扩大会馆规模、改善会馆管理的每一阶段每一步骤，浦东社会发展局都作为社区建设的规划者、新方式的倡导者、各方关系的协调者起到了主导作用。

各方协作是指浦东社会发展局、*街道、浦东新区社会事业发展基金会和上海青年会出资金出设备出人力共建会馆。各方协作还体现在社区的事情社区做，各方积极为会馆营运出力。青年会作为管理方，与浦东社会发展局、基金会、街道办事处、居民委员会都建立了协作关系。

市民参与不仅是指让更多市民参与会馆活动或享受会馆服务，而且更是指让市民参与会馆的建设。其主要的途径是参与会馆的志愿者活动、提供建议和意见，并选派代表进入管理委员会。

社团管理是*模式的核心部分。最初，会馆实行的是管委会制。既由参与会馆共建的各方派出代表成立一个会馆管理委员会，既管决策又管营运。后来发现管委会只能作为决策机构，具体日常管理包括选择项目制定收费标准必须由受托方独立管理。青年会遂进行了管理方面的大胆探索。他们采取委派会内骨干出任会馆馆长、财务和项目经理，在形成团体领导的基础上进一步放权，实行馆长负责制。从而形成了管委会管大的决策，青年会管项目和财务监督，由馆长负责日常事务的较为完整的一套运营管理模式。由此，青年会运用自己的人才和管理经验，依托*社区公共设施，创建了一个与母体有联系的独立的社会新组织----*会馆。老社团传帮带建立新社团，这是个新创造。此外，在组织创新的同时，也出现了制度创新。它不仅仅是政府委托社团管理，而且是以模拟市场的管理中心的方式进行从服务方向、服务质量到服务价格、服务成本的整套公共服务产业化管理。青年会与*会馆的关系目前已经成为管理中心与独立的被管理对象组织的关系。这就为*会馆的运营管理模式的推广创造了前提。即不仅新建的社区公共服务设施可以这样做，所有已经建立并且已有组织在其中运营的公共设施统统可能这样做，即通过与管理中心签约的方式，引入人才、资金和项目，大大提高设施利用率和社区公共服务供给总量和水平。

（三）*会馆（受托方）的财物运营机制

1、财务核算体制

在*会馆项目中，浦东社会发展局、*街道是产权方和投资方，此外，浦东社会发展基金会捐助给*会馆的主要设备折合现金123.40万元，占*会馆总投资的14.41%。上海基督教青年会投入了启动资金，而且自1998年垫支*敬老院50万元开支至今。浦东社会发展局除连年全额支付“999”市民求助中心所需资金外，并没有给予日常营运补贴。街道也未给补贴。会馆财政支付的担子整个压在了青年会身上。1996年，青年会投入启动资金40万元，1997年，投入18万元，1998年，投入10万元。1999年，在财政收支基本持平的基础上，青年会又拿出10万元作为发展新项目使用。

从以上的数字可以看出，一个社区公共设施只是生产社区公共服务的一份资产，要产出公共服务，只有资产不行，运用资产无论效果如何都需要成本。关键是这个成本是否值得，产出的社会效果和效率如何？目前，*会馆模式推广的主要障碍已经不在于观念和体制方面，而是委托方如何衡量受托方的公共服务产出效果，以及如何制定合理的公共福利服务的津贴标准以给予受托方必要的成本补偿。

2、成本与效益的核算

目前，绝大多数社区服务中心都存在着不管产出只顾投入的倾向。中心大楼越盖越豪华，但是，设施利用率低，公共服务项目少，中心的大部分场地被用来引进营利项目会或者直接出租。社区公共服务设施成了半公半私甚至多私少公的营业场所。这种倾向已经严重伤害了社区居民的公共利益，甚至为社区内的腐败打开方便之门。固然，这里有社区服务未纳入财政预算内渠道，致使街道办事处只能从街道经济中挤出一部分资金补贴日常营运的原因，不过，缺乏对于服务产出的衡量机制和服务组织的管理和激励机制，也是重要原因之一。现在一谈到社区服务，呼声最高的就是要求政府出资。但是，以什么机制来保障政府的资金的确能够获得较高的社会公共服务产出的回报呢？关于福利性的社会公共服务设施，在运营中的成本结构到底怎样？维持成本与发展成本应该如何核算？那些项目有可能收费，那些不能？能收费与不能收费的可能通过怎样的项目组合使其成本结构合理化？在以上这些问题都缺乏基本的调查和研究的情况下，政府即便以财政手段支持社区服务中心的运营，预计也不会比街道用预算外资金支持的效果更好。所以，掌握公共服务设施运营中大体的成本结构，包括服务项目供给所必须耗费的成本和可能达到的收费收入等基本数据，就成为政府考虑制定合理的公共福利服务补贴政策和补贴标准的基础。

为解决这个问题，在有关研究机构的帮助下，上海青年会将经营过的公共服务项目进行分类，逐一认定其公共性和经济性，制定社区服务中心项目成本类型与盈亏测算表。据此可以总结以往的项目选择和组合配置的经验，又可以测算新的社区服务中心的项目组合成本，从而为在不同的项目组合下，受托方可以担负的成本份额提供了数量依据，也为托管模式中如何划定委托方与受托方之间的经济成本分担比例找到了可操作的具体路径。

*会馆设施利用率的计算方式为受托方自我激励，检查和评定设施管理效率找到了标准，也为委托方衡量和监督受托方的设施管理水平提供了依据。而且，社区公共服务项目的选择、项目的筹款以及项目的评估都可从中得到一个量化的参考数据，为最难定量的公共服务项目的社会效益衡量提供了可操作的方法。

（四）*会馆的志愿服务

志愿服务既是一种公共服务的重要资源，又是培育社区志愿文化、形成社区信念共同体的社区文明的基石。*会馆之所以取得成功，一个重要的原因来自上海青年会的志愿服务理念和由此产生的服务追求，来自理念指引下精心设计的项目和充满活力的活动，由此常年吸引了大量的志愿服务者。根据会馆不完全统计，从1998年1月到2000年10月，来会馆提供志愿服务的总数是19500人次，33400小时；按照36个月，每月30天折算，平均每天为会馆提供志愿服务19人次，30小时；如果以1个全职人员每天工作8小时，月工作22天，1年12个月折合，等于15个全职人员1年的工作时间。志愿者从事的服务有英语口语教学、表演、游戏、清洁、图书馆管理、谈心活动、医疗服务、体育健身等。参加志愿服务的除有大中学生、敬老院老人之外，还有来自当地居民、职工以及来自香港和驻沪的外籍人员。*经验说明，机构必须有生气，项目必须办得好才能长期吸纳志愿资源，也才会长期需要志愿资源。所以，是否能有效吸纳志愿资源，也是衡量一个公共服务机构特别是非政府的公共服务机构能否得到公众拥护的尺度之一。

从公共管理的角度，评价社区公共福利服务机构的基本准则有两个；一是机构的社会福利服务效益与效率最大化，二是机构的公众参与和公众意识。*会馆的实践在这两个方面都为社区公共设施的公共管理提供了重要的参考依据。

二、*会馆社区管理新模式的实践意义

（一）提供了民间非营利组织可管理社区公共设施的新范例

*会馆是政府与上海市青年会共同协作孕育出的一个新型的非政府非营利的志愿机构。它的出现和成功证明，我们完全可以通过非市场机制造就独立于市场之外也独立于政府之外的社会公共机构。迄今为止，社区服务的公共设施的运营与管理，几乎都是由街道选派人员或者由街道民政负责的。尽管也聘用了几个人，形成了一个操作班子和一定的规章制度，却由于缺乏有效的组织化的管理思路、规划和方法，以及一个组织所必需的决策权和管理权，所以顶多只能算是隶属街道的一个行政事业小组。

政府要为人民办好事，但是办好事的方式却往往是以行政化的组织代行市民的愿望，这与市民发自内心的志愿精神而自组织起来的非营利组织完全是两种方式、两种结果。行政组织的基本特性是下级服从上级，而非营利组织要求组织成员平等参与、自觉自愿地承担现代社会的公民责任，组织的目标实现不能依赖于行政命令，只能基于成员之间相互信任、相互激励所产生的一种凝聚力或组织力。

*会馆的例子说明，只要政府换一种思路和方式，不要行政干预、不要行政指令、不要用行政的方式建立非营利组织，而是采用与优秀的非营利组织平等合作的方法，放手他们承担社区的工作，给他们以发展的空间，那么，这类机构出于志愿理念就会在服务社区的工作中传帮带出一系列真正的非政府非营利的志愿机构。

（二）可从物质与精神两方面推进社区建设的实体工作

*会馆的例子证明，以规范的非营利的志愿机构管理社区公共设施，有利于优化社区资源配置，拓展公共空间，在取得了社会效益的同时也提高了管理的经济效率，同时，由于可将机构的志愿文化注入社区，还能提高设施的文化品位，培育社区群众的参与意识和公民意识，将设施建成为新的社区文化的载体。这就从服务供给的物质增长与文化传输的精神升华两个方面实质性地推进社区建设的实体工作。

（三）可发育一种准市场的激励机制

*模式证明，在社区公共服务设施管理方面，合约形式本身具有一种激励机制。政府与民间组织通过契约明确了委托方与受托方的权利义务，将公共设施的所有权与经营权相对分离，将经营权交给了受托方。受托方就可以在经营期限内不受干预地规划和经管受托的工作。由于受托方经营的是公益物品和公共服务，所以不能像市场中的企业那样以赢利为目的，不能选择与公共服务无关的营利项目和只为一部分人的需求服务。当然，公共服务的项目经营要特别注重收费定价的政策性，政府的考核监督和评估是维持这种激励机制的必要条件。

（四）可有助于社区公共服务政策的研究

*会馆的建设本质上是一种社区公共服务政策的研究和实验过程。通行的社区公共服务政策可定义为：以解决社区公共服务问题，增加社区公共服务供给，改善社区环境，促进社区发展，增进社区福利为目的，经由立法与行政为手段，促进社区各阶层均衡发展。社区公共服务的形式体现是社区内的公共物品。在经济学概念中，公共物品是共同消费，难以排他的物品。对于社区公共物品，从社会政策的角度主要有两个方面：一是为达到增进社区福利的目的需要采取什么样的经济方式和手段与其他手段相配合；二是如何测量被提供的社区公共福利服务项目的质量和效率。

由于公共物品和公共服务供给的低效率问题是世界性的难题，近年发达国家在政府和市场之外尝试第三种解决办法，即分别不同性质的公共物品和公共服务，采用社会机制或不同方式的混合机制进行生产。由此，在政府与市场之外，同时发育了一个社会供给市场，其间，最为活跃的是社会非营利组织，他们与政府组织和市场组织合作，造就社区的公共服务供给，走出了一条可供选择的新道路。近年来，不仅在社区，整个社会的公共服务供给摆脱完全由政府控制的传统方式，走向准市场或半市场的方式，已经成为一种世界性潮流。政府的作用更多地体现在以特定的公共定价政策及有关安排来“管制在特定公共服务产业中发挥作用的公共机构的活动。”（文森特•奥斯特罗姆，政府间关系的行为取向，P150）*会馆即是社会非营利组织与政府合作，采用准市场的模式提供社区公共服务物品的一种新模式。它在如何采用经济方式和经济手段，并与其他手段相配合以达到增进社区公共福利的目的方面，在如何测量社区公共福利服务项目的质量和效率方面，都提供了可以继续探索的丰富经验，体现了社会转型过程中更加开放的社会政策趋向。

三、现行社区公共服务供给体制中的几个待解难题

（一）社区服务中心是搞商业服务产业还是公共服务产业

近年来，为推进社区服务，有关方面提出了“社区服务产业化”的口号，引起相当一些社区服务中心对外承包、出租房屋、搞起了经营活动。社区服务中心能不能和应不应该搞创收，是不是可以建成为自负盈亏的经营实体，这已经成了困扰社区服务和社区服务中心这类社区公共服务设施发展的重要问题。

社区服务中心一类社区的功能性设施究竟能不能自负盈亏，取决于对这类设施的功能定位。迄今为止，我国绝大多数社区服务中心主要承担便民利民的小商品服务、居民求助性服务、社区活动组织等功能，还有一部分综合性的中心开设各种咨询，教育培训，也有少量中心添置设施开展文化娱乐和体育健身活动。中心到底是干什么的？如果定位在公共服务产业，*会馆的例子可以证明自负盈亏是极其艰难甚至于不可能的。如挂上中心自养，等于逼良为娼，逼着中心经营商业。目前许多中心之所以多年仍旧经营老三样的便民利民服务，甚至于将部分房屋出租，都是为了赚取费用自养。导致中心丧失了建设时期为居民大众服务的初衷。总之，以商业养中心，或者让中心兼营商业，绝不是社区建设良性发展的出路。

根据对*会馆近年所开设公共服务项目的类型分析，属于纯粹的公共福利服务项目，需要全额补贴项目成本的有13个，占项目总数的32.78%；略有收费但不足以支付成本必须补贴的项目有4个，占项目总数的10%；通过努力可能收回成本的项目为6个，占项目总数的比例为13.55%，有微利的项目为18个，占项目总数的44%。由此可见，要将中心办成为全体居民服务的公共服务产业，即营运公益性和福利性的项目，也要分门别类，讲求经济核算。只是这种核算的基础即公共服务的项目收费标准不能根据市场的平均价格，而要从当地居民的可承受能力出发。还有只要是公共服务，总有一些项目不适于收费甚至于不可能收费，所以政府需要给予一定的补贴。只是这种补贴到底需要多少？是补给工作人员工资还是补给项目？是补给正在营运的项目还是补给待开发的项目？补贴的标准怎样？依据如何？这些问题需要进一步探讨。

（二）如何确定区分不同性质社区服务的政策标准

我们需要将社区服务分解为公共性的福利服务与私人性的商业服务。公共性的福利服务的对象是社区公众，服务的内容是非排他性的，就是说你享受了这份服务，并不排斥别人也能同样享受这份服务。这与私人性的商业服务不同。比如，社区里的公共场所，例如社区图书馆、社区活动中心、社区服务中心、社区医疗站等等,大家都可以自由进出。通过在这些公共设施内的活动,社区公众享受到了公共福利服务。由此可见，社区服务的主要内容不应该是便民利民的商业服务，而是社区内的公共生活。例如，*会馆所提供的各类项目大都是为全体居民服务的公共项目，而且得到了居民的积极参与，还聚集了一批常年无偿奉献时间和精力的志愿者群体。可见，凡与社区的公共生活相关，凡涉及到社区内更多的人的活动，其社区服务的公共性越显著，社区服务的公众性越强，越能得到群众的真心拥护。不过,还有的服务例如社区老人院,属于为老人群体提供的服务，具有一定的排他性。只是社区老人院不属于高档老人院，具有为本区老人提供福利服务的性质，所以也可纳入公共服务，也有人将其称为介于公共服务与私人服务两者之间的准公共服务。总之,无论公共服务还是准公共服务,与私人服务的本质区别是无法依赖市场信息和市场交易完成产品交换过程,从而将非市场的社会公共力量引入了界定服务产品公平交换的领域。

由于公共服务的公众性质，常常难于准确将服务成本分解到每一个具体的享用者身上，所以，难以避免有些享用者的占便宜心理和占便宜的行为，这就是经济学常说到的“搭便车”现象。它导致公共福利服务不可能完全市场化。就是说,即便可以在一定领域和一定范围内引进市场效率原则和竞争机制，核算成本、收取一定费用，但是由于不能以利润为原则，所以不可能以完全市场竞争方式进行优胜劣汰，以挤垮一部分低效率的组织牺牲一部分资源为代价来换取目标实现。公共福利服务的第一原则是公平，第二原则才是效率。

公共服务的服务定价和收费是公共服务产业（借用市场产业的概念但与市场产业不同）中最重要的政策。*会馆的探索为我们提供了重要的借鉴。这方面的研究相当薄弱，与实践的需求相差太远，今后需要有更多的研究力量介入这个领域。

（三）如何改善社区公共服务供给质量

*会馆经验推广的前提是社区居民们的需求，而不是街道办事处的需求。靠什么冲破目前行政化的社区管理体制成了又一个难题。上海的经验是依靠区一级政府引入锐意创新的社区外非营利机构，从上面和外面进攻。显然，只靠这种办法不行。特别是大多数社区服务中心主要是由街道办事处或者区级政府投资建立的，自建立之日起，街道或区政府的有关部门就利用中心房产将某些行政机构挪入。早期有婚姻登记处、政府的临时项目办公室，近几年推行最低生活保障线制度，新建的社会保障所也设在中心。这就导致中心不能不具有政府机构的行政功能。

社区服务中心不是一个政府机构，也不是一个事业机构，建设的初衷就是为社区全体居民的服务的，所以它本是明明白白的社区公共服务设施。管好用好这份社区公共设施，事关社区全体居民的利益。这个设施应该怎么使用，由谁来管理，管不好怎么办，等等这些问题需要通过一种社区民主的途径，使其公开化、透明化。我们需要创造一种机制，让社区居民能够直接关心社区的公共服务设施。社区居民有权选择设施的管理者并对其进行监督，凡管理不佳者，有权弹劾直至罢免。居民也有权要求政府给予他们所需要的但又不能或不宜收费的项目以财政补贴。这种机制可能会随着社区建设深入发展和新的社区组织的建立而逐渐形成。