对于开发区执法问题的现状与思考

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改革开放以来，在沿海经济特区的示范效应作用下，各地各式各样的以发展经济为核心的技术开发区、经济开发区、工业园区等蓬勃发展。这些开发区的建设与发展,为当地的经济发展带来巨大的活力,但同时也带来了一些新情况和新问题。

一、开发区的经济社会特点

一是外向型经济突出。开发区针对区内企业的经济结构及发展规划，突出发展外向型经济，形成区内产品生产加工配套、技术优势互补、行业竞争“多赢”的招商引资机制，外商、外企、外资、外才、外贸都有一定的规模和布局，直接促进了区内经济社会发展。

二是环境型关系优良。和谐的人文、社会、市场、生态、生活环境是每个开发区发展的基石，不可动摇。为营造好环境，常常在政策上优惠，工作中优先，以实现“双赢”互惠。在增强“吸引力”上下功夫，创造好留住创业者的环境，实现能人创业、创成业的基调。

三是开拓型效能到位。开发区管理机关的工作是开放型的、富于挑战，行政相对人思想开放、市场开发开放、人才技术开放。开发区管理机关必须与此相适应,以开放开拓的姿态，打造自身廉洁、高效、文明、和谐的服务形象。到开发区投资的企业，在办理土地规划、生产许可等审批手续时，效率奇高，甚至“一站式”、“一次性”即可。

四是创业型氛围浓厚。开发区是新区，新的产业链正逐步形成，人气逐旺，区内企业人员创业意识强,创业行为普遍,这种创业活动既富于冒险性，又富于机遇性，不少创业者更是在开发区掘到“第一桶金”，在区内形成创业“滚雪球”效应。

五是建设型物流频繁。落户企业的开工建设，市政基础设施建设等如火如荼，开发区引进的一些新产业、新人才、新技术，以及各种新的经济活动，无疑都不同程度地丰富了区内的物流，加剧了物流的循环，从而不断形成新的循环秩序，打破旧的物流循环平衡，推动了产业链的形成和发展。

二、开发区执法工作形势

开发区的快速发展及其因发展而固有的经济社会特点，对行政执法工作的影响是直接而深刻的。在执法工作实践中，既有困难，更有困惑；既有疑难，更有责难；既有矛盾，更有“斗争”。开发区管理规定的盲区普遍存在，使我们不得不对开发区行政执法实践中存在的问题进行思考，查找原因。

（一）执法工作中的主要矛盾和困难

在开发区的行政执法实践中，经常需要处理的是“情与法”、“人治与法治”、“依权与依法”、“依下法与依上法、国法”的辩证关系。这无疑是执法工作中最棘手的问题。

一是执法遇干扰。政府部门的行政执法与开发区的行政管理矛盾是普遍存在的一个问题。一般情况下，政府部门的行政执法范围未延伸到开发区，而开发区管理机关因不具备行政执法主体资格，难以实施有效的行政管理。如开发区市政建设施工，往往未取得市有关部门审批许可，而自行批准建设，有的为节省开支，提高效率，往往不按照法律规定的程序，进行建设等等。这些违法行为被发现后予以制止或处罚时，不仅当事人求情，而且往往有第三方、第四方甚至是相关职能部门出面说情，造成有关法律规定在开发区难以全面施行的现象。

二是执法受限制。法规规定与开发区有关政策的矛盾。国内外一些知名企业，落户开发区时享受到了国家和省、市赋予的相关优惠政策，但大多数是办事手续上的便捷，税收、土地使用等方面的优惠，而涉及到企业的安全生产、环保设施建设、市容、规划建设等问题，也采用惯性思维“定势”，认为政府部门也应该照顾。即使有的企业对行政执法部门指出的问题表示认可，但行政执法部门也不能贸然采取措施纠正整改。

三是执法低效益。法规规定与开发区城市建设管理理念的矛盾。在城市规划和建设方面，开发区通常都是高规格的，甚至请发达国家的专家进行设计规划，城市道路、绿化等市政建设也是高品位的；在城市管理上，一般参照发达国家或发达地区的标准和要求，但实际投入却比较少，导致规划建设“进口”，管理制度“国产”的不适应现象。开发区大多处于城乡结合部，租住房屋人员、自由职业人员、失地农民较多，是城市环境的重要影响者，开发区管理部门对这些人员缺乏必要的公益宣传教育、管理制度和疏导措施。对房屋租赁、从业资格、摆摊设点、失地农民房屋建设等行为，难以实施有效管理。

四是执法有真空。法规规定与对驻区企业“保护”政策的矛盾。开发区及政府对进区企业都有一些保护性政策。但行政执法部门对企业依法进行相关检查时，企业一般都会以这些“保护”政策为由，拒绝检查；对检查中发现的一些问题，也以“保护”政策为托词；甚至有的企业连进门都困难，成为“法外之国”。

（二）行政执法问题产生的主要原因

开发区行政执法存在这些问题，有其深刻的社会和体制方面的原因。开发区处于我国改革开放的前沿，经济社会变革转型的试验区，国家对其管理体制未作统一规范，这必然会产生一系列的冲突与矛盾。原有的管理体制，管理理念受到冲击，新的管理体制和理念仍在不断地建立。

一是开发区行政管理体制不健全。开发区的特点决定了开发区的行政体制的实用型、精简型、高效型。开发区的行政管理部门职责主要是为开发区的招商引资服务，有的虽然也兼顾一些社会事业管理功能，但往往也只能起到应急作用。如社会公共事业管理，开发区设立的职能部门少，有的也仅仅是由一、二个人兼职负责。失地农民的就业问题，应是开发区突出的社会问题，但有的开发区根本没有把失地农民的就业培训、就业服务等迫切的问题纳入经济社会发展的统筹规划并付诸实施。导致的结果是，一方面，失地农民上街摆摊点，搞一些小经商活动，甚至搞违法建房用于出租，以维持生计；另一方面，开发区统筹发展城乡社会事业的行政功能不健全，对失地农民除了给予一次性的经济补偿之外，无法实施有效的管理，也只能听之任之了。

二是开发区对经济社会统筹发展的认识较为片面。开发区是为发展经济而设立，这就从一开始便注定开发区工作的片面性，注定了其发展思路的狭隘性，开发区人及非开发区人都很容易陷入这样的认识误区，即使有所认识，有所醒悟，但由于开发区经济发展指标有增无减，以致于片面理解：用发展的办法去解决发展中的问题。这导致对一些阶段性的问题未能采取有效措施加以解决。什么是发展？中央对此已经很明确：即坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展。片面追求发展，无疑与科学发展观不相符合。开发区行政执法中存在的问题，从一个方面反映了开发区统筹城乡发展、统筹经济社会发展的片面性。

三是开发区法制建设相对落后。沿海经济特区的发展，离不开中央在政策上、在法制建设上给予的支持。全国人大及其常委会赋予经济特区城市经济立法权，使这些地方在经济社会发展过程中遇到问题和困难时，可以通过立法加以调整解决。而这几个特区城市也高度重视法制建设，有健全的政府法制机构、高素质的政府法制队伍，通过努力，他们也做出了出色的政府法制工作。但是在内地的开发区，都隶属于当地政府，在现有的法律框架下建设发展，在法制建设上中央并没有给特权，致使开发区在经济发展、改革开放中，解决遇到的新情况新问题时，往往又突破了法律规定体系，使开发区的建设与管理陷入守法与创新的“悖论”之中。

三、解决开发区执法问题的对策与建议

维护开发区的快速发展，对行政执法制度进行调整改革，既是现实的要求，更是长远发展的需要。抓住这一机遇，用好这块试验田，创新开发区行政执法体系建设，对国民经济发展和社会文明进步具有深远而重大的意义。

（一）建立适合开发区特点的执法监督体系，从源头上解决“不作为”的问题

依法治理是行政执法部门的根本指导方针，开发区的行政执法问题有时就背离了这一方针。从源头上看，我们必须面对开发区打破常规式快速发展的现实，解放思想，实事求是，不断改革创新，建立健全符合开发区特点的执法监督体系。一是设立行政执法监督机构。开发区自身没有设立人大组织，其行政部门也不是严格意义上的政府部门，不具备严格意义上的行政执法职能；另一方面，上级政府派驻的行政执法部门也需要得到监督。因此，建议在开发区设立执法监督机构，负责对开发区管理机构的行政执法行为进行监督；人大加强对开发区的行政执法监督，同时加强对开发区行政执法、行政执法监督研究，完善相关法律法规制度。二是建立严格的行政执法制度。树立平等对待每一个行政管理相对人理念，坚持依法执法、公平执法、文明执法，克服“法外开恩”问题。全面推行行政执法责任追究制度，把执法责任分解到每个执法人员和岗位，对行政执法内容、程序及行为规范进行全面监督。三是修改和完善法律法规。针对开发区行政执法实践中存在的问题及解决思路、办法，及时制定有关法律法规，从根本上解决开发区行政执法工作遇到的新情况新问题。

（二）建立适应开发区发展的政府职能体系，在行政过程中解决“滥作为”的问题

党的十六大报告明确指出：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能”，切实解决多头执法问题。从开发区的长远发展和现实情况出发，必须从改革行政体制入手，理顺关系，搞好职能定位。一是深化行政管理体制改革。开发区的机构相对较精简、高效，但因为开发区并非一级人民政府，行政执法受委托的情况较为普遍。因此，在行政执法领域，必须相对集中行政处罚权，以解决多级多头执法问题。另一方面，在行政许可、审批领域，应实行权责分离，把行政许可、审批等权力转化为管理责任，对掌握行政许可、审批权的领导及相关人员进行责任监督。二是构造和谐的政府职能体系。从维护政府良好形象出发，政府各职能部门要互相协调、沟通，建立定期联系渠道，保证信息畅通和工作的有效配合。行政执法部门作为执行单位，要做到上下协调一致，横向沟通到位，责任分工明确。三是积极妥善解决行政执法争端。行政执法部门应建立矛盾纠纷分析预测机制，把宣传教育摆在突出位置，把矛盾纠纷化解在萌芽状态。始终坚持以人为本的执法理念，服务群众，服务社会，以扎实敬业的精神感染并赢得群众和社会的理解和支持。

（三）建立符合开发区特点的执法效能体系，在执法实践中解决“乱作为”的问题

评判行政执法效能，是对行政执法工作提出的新要求，必须从行政执法部门自身建设上寻求最佳方案，以整合行政执法机构为手段，以解决乱作为为目标，不断提高行政执法效能。一是完善执法服务系统。在执法实践中，既要依法用法，又要合理用情，贯彻“疏”的方针，发挥职能部门优势，积极帮助群众解决生产生活困难。如执法部门设立群众来访接待日、为民服务日、困难群众走访日等制度，建立举报投诉电话、法律咨询网站等服务措施，全面实行政务公开。二是建立执法保障体系。国务院办公厅《关于继续做好相对集中处罚权试点工作的通知》（国办发[*]63号）对解决行政执法保障有明确规定，适用于开发区。比如“执法人员必须是公务员”、“集中行使处罚权的行政机关所需经费列入本机关的预算，由本级政府财政全额拨款，不得以收费、罚没收入作为经费来源”等，这从根本上解决了执法人员身份和经费保障等问题。另外，在保障执法人员的人身安全方面，国务院也下发了相关文件作了规定。实际上，驻开发区的执法单位的工作经费保障还非常困难，有的行政执法部门对下属单位不仅没有拨款，而且有的还会要求其下属单位上交一点；行政执法单位车辆、油料、通信、办公等经费保障依靠自筹的情况较普遍，甚至制服因经费短缺都不能统一，执法人员节假日、夜间的加班补贴以及参照开发区工资福利待遇就更无从谈起。因此，即使从谁受益谁保障的角度讲，开发区都应把驻区行政执法单位的有关经费保障参照其所属部门的标准纳入年度财政预算。三是建设高素质执法队伍。在开发区执法，对执法人员的个人素质也提出了更高的要求，比如需要掌握一定的外事规则，有一定的外语能力，对国家的对外开放政策有较全面的了解等；在文明执法方面也应具有较高的素质。因此，必须按照国家对公务员的管理要求，加强对执法人员的思想政治教育、职业道德教育和遵纪守法教育，加强领导，严格管理，促进严格执法、秉公执法、文明执法，提高执法水平。四是营造和谐执法环境。在开发区营造和谐执法环境意义重大。和谐执法不仅要求执法人员公平执法、依法执法、文明执法，而且要求行政相对人，包括开发区内的市民群众、企事业单位懂法，并自觉守法，按章办事。设想执法人员在外企执法发生腐败现象，或对外企与国企不平等对待，外国朋友会怎么想?我们的招商引资环境又将受到怎样的损害？行政执法部门平时应通过提高服务意识，对区内企事业单位和市民进行宣传教育，拉近行政执法与市民的距离，加强相互的沟通和交流，打牢和谐执法环境的基础。

开发区的执法问题和开发区的建设发展一样，是动态的、高速变化的，但又是可预测的。我们要解放思想，与时俱进，用科学发展观统揽全局，把握和处理好开发区的执法问题，为推进全民创业，构建和谐社会，实现全面建设小康社会的宏伟目标做出积极的贡献。