行政执法队伍现状及对策的思考

前言：本站为你精心整理了行政执法队伍现状及对策的思考范文，希望能为你的创作提供参考价值，我们的客服老师可以帮助你提供个性化的参考范文，欢迎咨询。

行政执法是指享有行政执法权的行政机关为执行法律、法规和有关规章按照法定程序和权限而实施的具体行政行为。行政执法队伍是指经批准设立，依法对公民、法人或其它组织遵守行政管理法律、法规和规章的情况进行监督检查，并对违法违规行为实施行政处罚的组织。研究探讨行政执法队伍建设现状与对策，既是深化行政执法体制改革的重要内容，也是规范市场经济秩序、全面推行依法行政和建设法治政府的迫切需要。

一、关于行政执法队伍现状的分析

近年来，全国各地相继开展了城市管理综合执法改革试点工作，并取得显著成效。然而，在城市管理之外的其它领域，执法队伍分散、冗员过多、职责交叉、多头执法、重复处罚的问题仍未得到根本改变。据不完全统计，仅一个设区市就有60多支正规或非正规的行政执法队伍，其中有行政部门，也有事业单位，还有企业组织；而执法人员也多达3000余人，既有国家公务员，也有聘用制干部，甚至还有聘请来的下岗职工和离退休人员在上岗执法。

从目前各地行政执法队伍的类型看，大体可分为四类：一是具有行政处罚权的国家行政机关，这些机关具有法律上的执法主体资格。如公安、工商、交通、税务、技监、药监等部门；二是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，这些组织可以在法定职权范围内以自己名义行使处罚权，并具有执法主体资格。如邮政、电信、电力等部门；三是依照法律法规规章规定受国家行政执法机关委托行使处罚权的组织，这些组织在委托范围内以委托机关名义实施行政处罚，其本身不具有法律意义上的执法主体资格。如建设工程质量监督站、劳动监察处、节能监察中心等；四是既无执法依据也无委托行政机关的执法组织。如铁路城管大队、车站（码头）管理办公室等。这些执法队伍本身无执法的法律依据，也未受行政机关委托，其执法队员采取合同聘用或临时聘请、抽调等形式，主要从事现场违章违规的小额罚款。

二、当前行政执法队伍建设存在的问题

（一）执法队伍分散，多头执法现象突出。目前行政执法队伍的设立多采取以部门为单位来履行各种行政执法权，致使分工过细，互不统辖，各自为政，造成了队伍总体膨胀，相互掣肘。其突出表现为：一是同一部门多点执法、交叉重复。如农业主管部门建立了种子管理、植保植检、家畜检疫、水产品质量检测检疫、渔政渔船渔港监管和农机安全监管等，林业主管部门建立了林业公安、木材检查、野生动植保护、森林植物检疫等多支队伍；二是不同行政部门对同一领域多头执法，各自为政。如对工商市场的管理，工商、税务、城管、卫生、交通、公安、技监、物价等部门都要参与执法，群众喻之为“七八顶大盖帽，围着一顶破草帽”；三是省、市、区多重执法，条块分割。在同一城市同一领域特别在省会城市，有着不同级别的多支执法队伍。如省、市、区都分别设立了文化稽查和卫生检疫队伍。

（二）立法偏重部门利益，行政执法职责交叉。由于客观原因，还有不少的法律法规规章带有浓厚的部门色彩，其所建立的专门执法队伍也基本上是“一法一体（执法主体）”。致使部门间法律条文相互交叉，行政权限不清晰，法与法打架，部门之间争权与推诿的问题比较突出。有些执法队伍对有利益的就争着执法、抢着处罚，而对执法成本高、难度大、利益小的事情就推诿扯皮。

（三）执法编制使用混乱，执法主体资格模糊。行政执法是行政机关依据法律法规，在其职责范围内代表国家对特定的人和事所采取的、能直接影响其权利义务的具体行政行为，具有权威性、强制性。而在实践中行政执法队伍除少量使用行政编制外，绝大多数为事业单位，使用事业编制，甚至个别执法机构设在企业，还有受委托的执法队伍并没有法律法规所规定的委托依据，丧失了成为执法主体的资格。由于执法主体编制使用混乱、法律地位不明确，从而导致执法无序、尤其是在行政诉讼中存在谁作为应诉人（被告）等问题。

（四）经费管理不规范，执法行为趋利性强。在经费管理方面，各地都有相当一部分行政执法队伍经费属于财政差额拨款或自收自支，不足部分按罚款收费的一定比例提留或返还来解决。为了维持队伍正常开支和人员福利待遇，一些执法队伍使用较多的手段便是行政处罚，偏重收费罚款，甚至层层下达罚款指标，造成了“以罚养队”、“以罚代管”、“以罚代法”的不良执法行为。这种行为方式使行政执法主体与客体处于利益对立的矛盾位置，违背了为人民服务的宗旨，严重影响了政府形象。

（五）队伍设立主观随意，审批权限不明确。现有行政法律法规明确的执法主体是国家行政机关，但有些行政机关不是发挥本身的执法主体作用，而是采取各种方法，甚至通过上级主管机关或有关党政领导来提出任务，要求设置专门的行政执法队伍，而审批机关又缺乏设置行政执法队伍的统一标准和原则，以致于顶不住压力而不得不开绿灯。调查显示，相当一些执法队伍的设立，或为机关分流人员、或为解决社会人员就业、或为机关创收补贴等等，这有悖于成立行政执法队伍的初衷。

（六）执法人员素质低，执法总体形象差。目前一些执法人员身份复杂，公务员、工人、临时工都有，使行政执法队伍的整体素质不高。主要表现在：一是对本行业法律法规及相应的行政管理知识缺乏，以致在行政执法中随意执法、罚随口出；二是政治素质低，执法方法简单粗暴，极易激化矛盾。个别执法人员利用权力吃、卡、压，乘机收敛财物，牟取私利，在群众中造成很坏的影响；三是随着执法队伍的发展，人员迅速膨胀，而又缺乏严格的培训和考核制度，影响了执法质量和水平。

（七）执法透明度不高，监督机制不健全。目前组建行政执法队伍基本上都没有向社会和公众公开其设置依据、基本任务、监督办法、处罚措施及标准。同时对执法过程中的多头执法，重复罚款乃至于违法执法等行为缺乏相应的规范措施和监督手段以及对执法相对人的救济途径，使执法行为侵犯了公民、法人或其它组织的合法权益，妨碍了政府对社会的有效管理。

三、加强和规范行政执法队伍的对策

（一）调整改进行政立法程序和内容。立法是法律制度实践的基础，要规范行政执法行为，必须对现行有关法律法规进行相应调整。在行政立法程序和技术上应注意两方面问题：一是在起草主体上，改变完全依靠行政主管部门起草的办法，由国家权力机关的专门机构或政府法制部门负责，社会参与起草。通过专家或社会团体的反复论证，吸纳各方面意见，克服部门的利益保护。二是在法规内容上，改变“一法一体”的内容，变分散执法为集中执法。随着市场经济的发展，政府具体管理经济和社会事务的微观职能日渐弱化，因此，在立法上要将部门的一般行政管理与行政执法分离开来，变“一法一体”为“多法一体”。这样，既能改善政府的宏观管理，又集中了执法力量。

（二）合理组建综合行政执法队伍。在组建综合性执法队伍上，可采取以下几种方式：一是在部门或系统内部相对综合，将内部数个执法队伍合设成一个。如交通部门的公路、运输、航运（港监）、稽征执法；林业部门的林业公安、森林防火、木材检查、野生动植物保护、森林植物检疫执法等，均可设一个综合性执法队伍。这种方式的优势在于不改变执法队伍与主管部门的隶属关系，便于统一组织领导，机构人员还可相应减少，适宜行政体制和立法体制不作大的调整。不利的因素是执法队伍仍受制于主管部门，管理与执法一体，容易受到干预，出现执法不公平的现象。二是在不同部门或系统之间设置综合执法队伍。重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农林水管理、交通运输管理以及其他适合综合行政执法的领域，合并组建综合行政执法队伍。这种方式的优势在于能打破部门界限，使管理与执法相分离，减少部门的干预，有利于精简执法机构和人员，降低执法成本。不利的因素是跨部门或系统，需从行政和立法体制上作调整。三是对某些参与主体多、涉及面广的行政执法领域，可设立一个综合性的辅助执法机构，通过授权来协调执法或独立执法。这种辅助执法机构由相关执法部门抽调人员组成，不核定编制，其主要职责是通过巡视检查、受理投诉等形式，对某一领域进行综合执法，做出的处理决定仍由法定执法主体承办手续。如开发区的执法可采取这种辅助执法形式。这种形式能克服多头执法的弊端，及时解决与日常管理息息相关的执法问题，不利的是存在与法定执法主体间的责、权、利关系协调，也需要在法律上明确其执法的主体资格。此外，对省、市、区同一地区的可实行属地综合执法。省、区两级不再单独设立行政执法队伍，以改变多层执法的状况。

（三）强化和规范执法队伍建设。在创新行政执法机制，建立与社会主义市场经济体制相适应的统一、规范、高效的行政执法体制的同时，必须建立一支廉洁公正、作风优良、业务精通、素质过硬的行政执法队伍，确保严格执法、秉公执法、规范执法、文明执法。

——要明确行政执法队伍的性质。现行法律法规明确的行政执法主体是政府各行政主管部门和法律法规授权的组织。因此，行政执法机构的人员要严格依法实施管理，不能再有临时工作人员承担行政执法职能。

——要规范行政执法的行为方式。行政执法的手段包括行政监督、行政强制、行政奖励、行政处罚等。行政处罚只是行政执法手段之一。因此要改变目前行政执法等同于行政处罚的现象，对行政执法的行为方式进行规范。如通过税制改革，将必须征收的行政事业费纳入国家或地方税收，使行政执法不受利益驱动。

——要提高执法队伍的综合素质。通过教育、培训和资格认证等形式，使行政执法人员熟悉本部门的法律法规、执法权限、范围、种类、程序等；切实加强对执法人员的资格管理，经考核后持证上岗；要把好进人关，停止临聘人员从事行政执法工作，对执法人员进行制度化的考核考评，监督其执法行为。

——要严格实行收支两条线管理。坚决杜绝执法行为与经济利益挂钩的现象，执法队伍所需经费全部由财政列支，不得以罚没收入作为经费来源，也不得以返还和奖励等方式变通补充经费，彻底改变“以收抵支”和“以罚养队”的做法。按照国务院《关于罚款决定与罚款收缴分离实施办法》，实行收支分离的管理方式，并加强对经费收支的监督检查。

——要建立健全执法监督制约机制。执法机构（队伍）要接受各方面的监督，包括权力机关的法律监督、司法监督、政协和派的监督及舆论的监督，最重要的是加强行政执法部门自身的内部监督和政府法制部门的外部监督。在体制上可在政府法制部门设立行政执法举报中心，公布举报电话，接受社会及执法相对人对执法主体在执法过程中存在的违法违规行为的投诉，从而规范执法行为，清除执法积弊，维护政府形象，切实为社会服务。