对于运动式行政执法现象评析

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时下，出于整治某种市场行为或某个行业的需要，经常会出现一个执法部门，或者数个执法部门组成联合执法组，集中执法人力、设备、资源，在较短时间内从重、从快地进行声势浩大的行政检查、执法处罚行动，人们称之为“运动式执法”。这种运动式执法的模式，一方面以运动式思维或方式来推动，另一方面又通过执法活动本身对运动的方式、思维或内容予以肯定。以运动方式推进行政执法，看似在积极推进政府依法行政的进程，实质上却在法治系统内部滋生了有碍法治健康成长的因素。因此，尽管其在一定程度上打击了违法行为，但却遭到社会公众的诟病和质疑。诟病的理由集中在这种执法形式暴露了行政机关常态执法的软肋，质疑的缘由聚焦在这种执法形式由于操作上的粗糙性使得程序合法性难以得到保障。因此，有必要从理论上对运动式行政执法的现象进行思考。

一、运动式执法的表现及性质

运动式执法的影响已经渗透到公共治理的各个方面，在扫黄打非、治理经济发展环境、整治公路超载超限、整治安全生产等工作中，随处可见运动式执法的影子。从这些俯拾即是的案例中，我们不难发现，运动式执法的产生过程具有如下特征[1]:首先，有震惊社会的重大恶性事件发生；其次，领导做出重要指示，政府有关部门召开紧急会议，出台从重、从快打击违法行为的专项整治文件，部署专项整治行动；再次，执法部门雷厉风行地在全行业、全系统、全地区掀起一场轰轰烈烈、声势浩大的行政检查和行政处罚行动，而且这样声势浩大的执法运动又常以“加大执法力度”、“严格执法”的面目出现；最后，总结表彰，公布一系列的数字，宣布专项整治取得丰硕成果。

从运动式执法的性质看，大体具有以下特征：首先是应急性。运动式执法是一种在特定时间、特定区域或特定行业进行大检查、大整顿的短期行为，运动式执法的目的是针对当前社会中出现的某种违法行为，特别是针对某些积重难返或“久治不愈”的管理顽症集中清理整顿，以求快速解决或者实现管理状况的急速好转。二是运动性。运动式执法是政府在短期内最大限度地动用行政管理资源，集中人力、物力和财力，雷声大、雨点也大，相关的宣传铺天盖地，相关的行动轰轰烈烈，其运动性特征显而易见。三是短期性。运动式执法能够在一定程度上收到肃整社会流弊、震慑违法行为、恢复社会秩序的效果，但由于其自身的局限性，往往在一个或长或短的“兴奋期”之后，所整治的问题会强力反弹，某些管理漏洞依然未能完全填补。“运动”来时，问题缓和；“运动”过后，问题抬头。

二、运动式执法的缺陷

不可否认，运动式执法具有打击力度大、成果显效快的优势，可以在维护社会经济秩序、打击违法行为方面获取短期的收益，并发挥着预期行政处罚的规模效用，迎合了公共治理的现实需求。但是，同样不可否认，运动式执法作为一种特殊的执法形式，存在着明显的缺陷，其负面影响不容忽视。

运动式执法突破了政府行政权的边界。首先是执法依据。在专项治理行动中，政府或多个部门联合，往往是一纸通知，责令本地、本行业所有经营者停业整顿，对专项整治的事项进行自查，并须经有关行政机关或部门检查合格后方可重新经营。“停业整顿”这种行为，其实质就是行政处罚中的“责令停产停业”[2]。根据我国《立法法》和《行政处罚法》关于行政处罚设定权的规定，“通知”这种至多只能算是规范性文件的形式，是无权设定行政处罚的。其次是执法程序。用“通知”的形式实施“责令停业整顿”，实际上是用偷梁换柱的手法，以抽象行政行为替代具体行政行为。这种做法既让“责令停业整顿”由可诉转变为不可诉，断了经营者的救济之路；又省略了行政处罚一般程序中的若干步骤，如调查取证、听证、处罚告知等，经营者的合法权利难以得到保障。

运动式执法有损于政府的信用。政府信用，是政府在公共行政管理活动中逐步积累起来的公众对政府及其能力的客观评价以及在此基础上建立起来的对政府的信任[3]。首先是运动式执法的方式。行政执法是法律赋予行政机关的一项重要职责，目的是保证法律得到正确有效的贯彻实施。运动式执法较之日常执法，法还是那部法，只因执法方式不同，却产生了完全不同的效果。这就不能不让人生疑：既然一抓就灵，为何平时不抓？倘若对违法现象“露头就打”，何以会“养鼠成患”？这种疑问容易使公众对行政执法机关的行政能力产生怀疑，有损于政府的信用。其次是“一律停业整顿”的做法。“一律”是典型的“一刀切”，这种做法不仅在哲学上违反了辩证法的基本原则，从依法行政的角度看违反了行政法的诚信原则。政府基于秩序而存在，这是政府的核心之义。政府的责任不是采取这种武断的行为，而是积极地对市场秩序加以管理和疏导[4]。在停业整顿的对象中，其实有相当数量的经营者是守法经营的。“一律停业整顿”的禁令损害了合法经营者的权益，也伤害了公众对于法律和政府的情感，损害了政府信用。

运动式执法弱化了法律的权威。首先，运动式执法与法律至上的精神不符。法律的权威来自于法律的经常行使和运用。执法者的执法必严、违法必究，是在实践中达到法律执行经常化、并树立法律权威的关键所在。运动式执法使得严格依法办事成为特定时期的执法示范，它的短期成效是以法治精神的流失为代价的。有法当依而不依，执法当严而不严，背离了法治原则；执法时紧时松，不符合法治要求；用短期的执法运动，代替长久生效的法律原则，有悖于法律精神。其次，运动式执法助长了一些不法之徒的恶行，对良善公民也造成不当影响。运动式执法表面看上去轰轰烈烈，实际上却给一切以违法为“职业”者留下了明显可钻的空子，因为它具有一定的周期性。他们明白，只要躲过了“整治”期，一切便恢复正常，违法便可继续，于是与执法者玩起了“猫抓老鼠”的游戏。即使那些并不存心以违法为“职业”的良善公民，面对违法者的实际得利也会眼红，形成“谁遇上、谁倒霉，没遇上，算赚了”的“机会主义违法观”。据2004年6月21日中央电视台报道，在6月20日全国统一检查货运超载专项行动开始的前一个晚上，广西很多司机连夜出发，抓紧提前超载，上演了“最后的疯狂”；在山西，有司机明说：今天查超载，我不拉了，什么时候不查了再出来。尽管集中整治行动给人造成的这样错觉绝不可能是集中整治行动组织者的初衷，但在客观上起到虽为强化实际却可能弱化了某项工作的效果。

运动式执法增加了行政执法的成本。运动式执法在经济学上被称之为矩阵式社会管理方式，付出的管理成本之高，投入产出效益的反差之大，以及“运动不止、问题不止”的恶性循环结果，都使其成为违背市场价值规律的奢侈品。首先是执行成本高。运动式行政执法采用治标未治本的方式，大量集中有限的行政管理资源，势必会造成某些资源的浪费，抬高了执行成本。其次是机会成本大。运动式执法期间，专项整治任务成为工作中心，由于行政管理资源的稀缺性，其它行政执法和日常管理的力量势必会被削弱，可能会付出放纵其它违法行为的代价。第三是错误成本增加。执法机关在运动期间承受着巨大压力，本着宁枉勿纵的思想开展执法活动，产生错案的几率远大于平日，导致错误成本加大。错案包括对守法者的错误处罚和未对违法者予以处罚两种情形，抛开这两类错案的纯粹损害或经济损害不谈，前者比后者更为有害[5]，因为它导致了道德损害或道德成本的增加。

三、运动式执法的产生根源

从文化、社会、体制、机制等维度进行分析，可以得出运动式执法得以存在的主要原因有以下几个方面:

中国历史悠远的文化传统中运动治国的基因，是产生运动式执法现象的文化因素。运动式执法并不是“”以来的发明。中国文化观念原创时代的春秋战国时期所创立的各种观念对后世文化产生了最深刻的影响。从政治文化的角度讲，儒家思想是传统中国的主导思想，在统治阶级意识形态中居于核心地位。但是，法家韩非子所极力倡导的治国三策“法、术、势”具有强大的影响力，并在中国早期的政治文明上打上了深深的烙印[6]。文化传统既因时因地而异，又有一定的稳固性和延续性。文化传统的核心精神，即使是在现代社会中，无论是在民间还是在上层，仍会在人们头脑中起着作用。

行政违法行为的大量存在，是产生运动式执法现象的社会因素。中国正在建立和完善具有中国特色的社会主义市场经济体制，应该说政府各职能部门已经建立了一套比较完整的市场监管体系，但是，或者因人为因素运作乏力，或者因利益驱动大于对秩序的正当诉求，或者其他原因，这套体系的某些部分与经济社会发展不相适应。市场经济在给人们带来巨大物质财富的同时，也不可避免地引发了大量的行政违法行为。政府从自身职能和社会需求出发，理所当然地要打击这些行政违法行为，维护社会经济秩序。但正是由于政府监管体系的不完善和监管经验的不丰富，采取运动式的执法方式往往比制度化的方式更为方便快捷，可以尽快恢复市场经济秩序和公众心理秩序，增加社会安全感。

行政执法体制的不完善，是产生运动式执法现象的体制因素。一是政府行政主管部门之间的职责不清，职权横向交叉较为严重。这里既有立法不明确的原因，也有部门设置不合理的原因。这种交叉容易出现趋利执法现象：对有利可图的事情积极主动，容易形成执法“越位”、“错位”；对管理难度大、无利可图的事项则出现执法“缺位”。二是行政执法权纵向划分不明确，上下级行政机关执法职权有重叠现象，执法资源配备不够合理。作为行政执法的中坚力量，基层执法力量过于薄弱，缺乏必要的执法设备、设施，于是集中各部门、各层级人力物力财力的运动式执法方式容易得到认同。三是个别地方或行业，以优化经济环境之名，行地方（行业）保护主义之实，平日对违法行为睁一只眼闭一只眼，执法不公、执法不严[7]。只有等到国家或有关主管部门统一部署打击行动时，才会风起云涌、大张旗鼓地开展执法，“运动式”自然产生。

行政执法方式的非制度性和行政执法管理机制的非规范性，是产生运动式执法现象的机制因素。一是执法慵懒导致日常执法的不作为。某些执法机关热衷于搞声势浩大、轰轰烈烈的阶段性执法，不愿意花大力气贯彻长效性执法措施。二是怕担责任导致日常执法的不作为。有些执法人员怕执法活动越多，被追究执法过错的概率就越大，于是采取尽量不执法、少执法的做法保平安。三是缺乏激励机制。大多数地方没有建立行政执法岗位资格与执法能级考核认证制度，绝大多数人在三十多年的职业生涯中只有办事员与科员两个晋升台阶。一线行政执法人员获得合理的物质和精神激励的期望值很小，容易失去工作积极性、主动性和创造性，而且还可能放松要求，回避约束，甚至执法犯法，搞权钱交易[8]。执法不作为现象的普遍存在，导致执法机关乐于采取立竿见影的运动式执法。

四、完善行政执法方式的几点思考

权衡运动式执法的利弊，笔者以为，这种执法形式并不可取。行政执法可以考虑从以下几方面加以完善:

在意识层面上，牢固树立宪政意识，积极推进依法治国进程。观念是制度的基础，行政主体的行政执法观念要不断转变与更新。一是树立“民本位”和服务观念，克服行政执法的“官本位”以及单纯的强制、命令和服从观念。二是树立行政执法的统一性观念，克服行政执法的地区封锁、部门利益、地方保护、行业特殊化等观念。三是树立行政执法的程序观念，克服行政执法片面注重实体或仅仅视程序为实现行政目标的“工具主义程序观”[9]。四是树立行政执法的监督观念，克服对行政执法行为及其依据进行司法审查的不彻底性和行政公开的有限性或随意性。五是树立行政执法的国际化观念，培育行政执法的国际规则、国际平等、国际接轨意识。建设中国特色社会主义和WTO背景下责任政府、诚信政府、高效政府的呼唤，对我们的政府运行机制、市场经济体制提出了严峻的挑战。除了坚定改革和主动适应，我们别无选择。

在体制方面，建立健全适应社会主义市场经济体制的行政执法体制。一是推进综合执法，逐步实现同级政府行政执法权相对集中，从根本上转变一级政府的行政执法权在部门间过于分散的局面，实现管理职责之间的无缝隙连接。二是减少行政执法层次，适当下移执法重心，逐步厘清各级行政机关的执法权限，理出一份政府各部门的“权力清单”，从制度上消除上下级行政机关执法重叠交叉的现象。三是大力加强基层执法力量和执法能力建设，对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，应当主要由市、县两级行政执法机关实施。通过加大对行政违法行为的打击力度，强调处罚的不可避免性、及时性和适度性，维护法律的严肃性和权威性，维护政府的信用。

在机制方面，创新执法队伍的建设，完善执法机关的内部监督制约机制。《公务员法》创设的“行政执法类”职位，为一线行政执法人员拓展了更为合理的职业发展空间。抓住契机，加强行政执法队伍的建设，把好行政执法人员的入口关，畅通出口关，制定完善的行政执法类职位管理制度，明确职责，使一线执法人员的能力、水平、职权与所承担责任相对等，更好地落实行政执法责任制要求。对行政执法活动的监督，应当主要通过人民群众监督、新闻监督等方式进行，推进行政执法考核评议制度。但是行政执法案卷评查制度等内部监督机制的作用也不可忽视。

在操作层面，强化行政程序建设，规范行政执法行为。行政执法主体和相对人之间的不对等地位，造成了行政执法过程中二者对实体权利处分的不平衡。公正科学的行政程序既是现代文明的标志，更可以保障相对人不受行政执法主体的任意支配，约束运动式执法的随意性。一是做好行政公开工作，包括行政执法依据的公开、行政执法程序的公开、行政执法结果的公开。二是完善当事人参与行政程序的制度，包括告知、听取陈述和申辩、启动行政责任追究等。三是尽快培育市民社会，积极探索新形势下公众有效参与的组织形式和制度。在欧美，不同利益集团可以在一个法定的框架和程序内，通过行业协会和代言的游说机构，影响政策决策[10]。如何赋予不同利益群体规范、合法的利益表达渠道，是当前中国改革中的一个重要任务。今后中国不同利益集团博弈的平台很可能转移到立法层面上。*年2月关于物权法草案的争论再起，这很可能仅仅是开始。

徒法不足以自行。中国走向依法治国面临着诸多问题。解决这些问题的关键在于执政党和政府对它的态度，在于公权主体严谨认真、一丝不苟地执行法律，在于法律的运行能够程序化、经常化，从而给人们一种准确、明晰的法律预期。在推进依法治国方略的进程中，很有必要克服和摒弃运动式执法的模式，建立起常规有效的执法体制。在法律限度之内稳健而行之有效的“全天候”日常治理，才是公共治理的正道。