纪检监察制度创新思考

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在推进反腐败工作和党的作风建设过程中，党的纪律检查和行政监察工作发挥着特殊的重要作用。坚持和完善党的纪律检查和行政监察制度，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的保证。主张照搬西方“三权分立”制度的主张，在中国现行体制下是行不通的，不能达到发展我国民主政治的目的；不对现行纪检监察制度进行认真的研究和探讨，一味地强调这一制度是最好的而进行僵化的坚持的做法，同样不能达到发展我国民主政治的目的。党的纪检监察工作必须适应形势和任务的发展，与时俱进，开拓创新。在实践中，我们在重要会议和重要文献中，都毫不例外地强调要“坚持和完善纪检监察制度”，而真正的问题在于，我们反复强调“坚持”的多，实实在在进行“完善”的少。或者说，所谓“完善”还只停留在理念上，尚未落实到行动中去。这就使得改革开放以来我国的纪检监察制度建设没有取得创新性的进展，造成了先进的监督理念与落后的监督实践的较大反差。根据马克思主义的基本观点，无产阶级国家的监督比资产阶级国家的监督更有效、更有力的地方在于：必须按照普遍、平等、直接、无记名的原则选举产生工人阶级的政权；这些代表必须由人民选出，向人民负责，接受人民监督；必须实现人民对代表和国家公职人员的罢免权。对比近半个世纪以来我国监督制度的实践，其中的巨大差距是显而易见的。反腐倡廉，建设廉洁政治，是我们党始终不渝的信念，而要实现这个目标，就必须不断完善纪检监察制度，实现纪检监察制度的创新，因为创新就是最好的坚持[1]。

一、新世纪新阶段我国纪检监察工作面临的创新机遇

纪检监察工作面临国际环境发生重大变化的考验。随着冷战结束、经济发展和科技进步，国际环境发生了重大变化。世界多极化和经济全球化曲折发展，综合国力竞争日趋激烈，各种矛盾错综复杂，各种思潮相互激荡，敌对势力加紧对我国进行渗透和破坏活动，给党风廉政建设和反腐败斗争带来了空前严峻的挑战和考验。这主要表现在：一是苏东剧变后国际社会主义运动进入前所未有的低潮时期，我们党内相当数量的党员、干部的理想信念不可避免地受到冲击。二是主导经济全球化的西方发达国家，出于“西化”、“分化”中国的图谋，利用我国参与和融入经济全球化、加入WTO的时机，极力兜售资产阶级的政治观点、价值观念和文化思想，这必然对领导干部在思想上产生重大影响、重大冲击，使一些领导干部放松了拒腐保廉的思想防线和道德防线。三是西方敌对势力把信息网络化当做进行意识形态及文化输出的强有力工具，加紧对我国进行思想文化渗透，这使我们防止和抵御“西化”、“分化”图谋的困难加大。对此，我们必须以马克思主义的科学原理和科学思维方式研究和分析国际环境发生的重大变化，使纪检监察工作更加符合时展的要求[2]。

纪检监察工作面临国内环境发生重大变化的考验。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，国内环境发生了重大变化，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，新事物新问题层出不穷，使社会思想文化和人们的价值观念也呈现出日益多样化和复杂化的趋势，给纪检监察工作带来许多新情况和新问题。一是经济的不发达和地方、部门利益的驱使，导致某些腐败行为和不正之风的滋生。二是权力寻租与商业性贿赂相互需求、相互结合，导致某些腐败分子铤而走险。三是由于公共资源短缺及其配置权力过分集中，导致某些行业和领域腐败问题突出。四是体制的不合理、不健全和法制建设的相对滞后，给违法犯罪提供了条件和空隙，导致某些腐败行为频发。五是改革开放程度的不断扩大和资本的跨国流动，使违法犯罪的领域和空间进一步扩大，同时也为腐败分子逃避打击提供了更多的机会和条件。六是违法犯罪分子手段的高科技化、高智能化和涉案对象身份的复杂化，加大了对腐败行为调查和惩处的难度。

纪检监察工作面临党的队伍状况发生重大变化的考验。随着党和国家事业的发展，党的队伍状况发生了重大变化，干部队伍新老交替不断进行，一大批年轻干部走上领导岗位，新党员的数量大幅度增加。党员队伍的不断发展壮大是我们党的事业兴旺发达的象征，但同时作为世界第一大执政党，组织和管理党员的任务比过去却艰巨繁重得多。一方面，大批成长在我们党执政后和改革开放年代、拥有较高文化素质的新生力量的加入，使党员队伍从总体上呈现出思维活跃、思想开放、积极进取、开拓创新的新气象。另一方面，许多新党员和领导干部或者成长于动乱的年代，或者成长在改革开放之后，或者同时经历了这两个时期，他们不仅欠缺老一辈党员和领导干部经历的那种艰苦生活的锻炼和考验，而且极易受到其成长过程中各种不良因素的影响，不利于他们树立正确的世界观、人生观和价值观。随着我们党为不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础而吸收新的社会阶层中的优秀分子入党，也给党风廉政建设提出了新的重大课题。

二、从监督理论上看，纪检监察工作表现出的特点和不足

监督，就是权力的拥有者当其不便或者不能直接行使权力，而把权力授予他人行使后，监察控制后者按照自己的意志和利益行使权力的行为。监督产生于权力的授受过程中，是权力的拥有者与权力受托者之间的权利义务关系。凡权力授予之后，都应继以有效的监督，不然就无法防止权力的滥用。本义的监督，总是权力的拥有者对权力的被授予者、行使者的监督。监督的手段同样也是权力，即监督权，以权力监督制约权力。监督权既不能干预和困扰被监督的权力的正常运用，又应当有足够力量抗衡和制止被监督的权力的滥用。

纪检监察制度是我国民主政治制度的重要组成部分，也是国家监督体系中的一个重要组成部分。在实践中，我国建立了一整套监督体系，而纪检监察制度在整个监督体系中居于核心位置，其性质是由国家制度决定的，作为国家制度的一部分同样是由经济基础决定的，同时又与其历史及文化背景密不可分。由此决定了纪检监察工作的特点和不足：

（一）硬约束与软约束相结合，同时反映出体制不顺

这里的“硬”和“软”是相对的，是对监督力度、监督职权和对监督结果的执行上的区别。“硬”，是指监督有实权，即指有权作出监督决定又有权实施监督决定，使监督落到实处；“软”，则是指理论上有权监督，但缺乏必要的监督手段、程序和机构，使监督徒有虚名。在我国政府监督机制中，党的监督对政府公务员而言是硬约束，其必须服从党的监督，否则党有权撤销其职务或建议人大撤销其职务；司法监督也是硬约束。而群众监督则是软约束，人民群众理论上具有罢免一切国家机关人员的职务（上自国家主席，下至普通公务员）的权力，但实际上却因多种原因难以实施这一权力。

（二）实质性监督与形式性监督相结合，同时表现出党政不分

实质性监督等同于硬约束。形式性监督相似于软约束但又不完全相同。人大监督就是形式性监督，其相对于人民群众监督而言，有明确的监督权限、对象，有监督组织，并有一定的执行权。但总体上讲，其监督过程中形式性较强，尤其表现在报告审议上、表决人事任免上（这一点近年有所改观）。

（三）宏观监督与微观监督相结合，同时存在效率不够高的现象

宏观监督主要体现在对国家大政方针、政策、路线和法律（尤其是宪法）实施过程中的监督，党的政治监督和人大监督都属此种监督。微观监督主要体现在对法律（主要是指除宪法和基本法律之外的其他法律以及行政法规和规章）、政府具体政策实施过程中的监督，纪检监督、行政监察、司法监督和舆论监督都属此种监督。区分宏观监督和微观监督是必要的，尤其是党的政治监督和人大监督不能过细，否则易降低行政效率。

（四）直接监督和间接监督相结合，同时显现出群众参与度过低

直接监督是指监督主体有法定的监督职权、监督职责以及监督机构，从而能够直接行使监督权，使监督权落到实处。执政党的监督、人大监督和纪检监察均属直接监督。而人民群众虽有法定监督权，但却不能直接行使监督权，只能通过有关机构（如人大）来行使监督权，因而人民群众的监督属于间接监督，与此相似的还有新闻舆论监督[3]。

三、纪检监察工作面临的突出问题

（一）现行的纪检监察工作体制因缺乏独立性而造成职能“缺位”

纪律检查机关在受上级纪律检查机关领导的同时，还受同级党委的领导，因此在监督检查、查办案件、诫勉惩处等方面缺乏独立性。如果一个地方一个单位的主要领导“一手硬一手软”，本身就不能坚持原则，就必然会制约纪律检查工作的开展，影响反腐败斗争的成效。具体讲，党内监督五项制度落实得不好，特别是纪委（纪检组）对同级党委（党组）成员的监督乏力，纪委（纪检组）独立的对案件的初核权难以落实；上级纪委对下级纪委的领导干部名为双重管理，实为被动管理，纪委对派出机构人员实行统一管理也只是流于形式；各级纪委的编制难以保证。在地方机构改革中，只能加强，不能削弱的精神落实不到位，相当一部分地方纪检监察部门的人力不足，往往是工作过多，疲于应付。

（二）现行反腐败领导体制和工作机制不能发挥应有的作用

“部门各负其责”是让各个部门管好自己部门和所属系统的党风廉政建设，使党员干部不搞腐败，不搞不正之风。但现实情况不是“部门各负其责”，而是“纪委（纪检组）负责”。另外，从近年查处案件看，一些腐败现象的滋生蔓延，与有的部门的“一把手”或者与其领导班子作风不正有密切联系。上梁不正下梁歪，造成整个部门风气不正，腐败滋生。特别是对系统的管理，往往存在不愿涉及矛盾、对违纪行为袒护包庇、处理不到位的问题。“纪委组织协调”的作用不能充分发挥。加强党风廉政建设，必然涉及一些领导干部个人或者一些部门的利益。纪委组织协调部门去纠正自己的行为，让他们自己采取措施去丢掉既得利益，难度很大。特别是一些源头治本工作，本是各级政府和政府职能部门职责之内的事情，而一些牵头部门总是寻找种种借口把工作推给纪委（纪检组），造成纪委（纪检组）对所有工作都“全权”负责，具体操作。“群众的支持和参与”作用发挥不够。主要是群众知情度不高，参与的机会少。由于过去盲目的群众运动曾给党和国家造成了极大的危害，一些领导干部在思想上对依靠群众开展纪律检查工作存在不少顾虑，依靠群众的参与加强党风廉政建设方法不多，有的不能或不愿依靠群众的支持和参与。

（三）纪检监察党政不分，以党代政、以党代法的“越位”问题突出

纪委是协助党委抓党风廉政建设和反腐败斗争的专门机构，按三项工作格局划分职责，即监督检查党员领导干部廉洁自律，查处违纪违法案件，纠正部门和行业不正之风。但在实际工作中，不少应由政府具体部署、落实的工作，都由纪委代办了。如党风廉政建设责任制工作，是党中央、国务院为加强党风廉政建设而作出的一项重大决策。如果各级党委和政府切实担负起党风廉政建设的领导责任，认认真真、实实在在抓党风廉政建设，必然会取得非常明显的成效。然而客观现实是各级党委和政府把此项工作也推给了纪委，纪委既部署安排，又监督检查，上级纪委部署、下级纪委落实。有时是上级纪委发文给下级党委、政府，工作缺乏力度，常常是效果不佳。

（四）在思想方法和思想观念方面，思想封闭，观念落后，视野狭窄，循规蹈矩，创新不足

一是思想不够解放，观念陈旧。在指导思想和思想观念上没有大的突破，落后于形势，落后于时展要求，用过了时的、老一套的思想观念和思想方法认识今天的新事物、新问题，用过去的套路、思想、方式指导纪检监察工作。如在对腐败标准的认定上，把一些属于管理、交往不规范问题也认为是腐败，以至于工作面过于宽泛，最终对检查的问题也无法认定，影响工作效果。二是创新意识不强，主动性差。近年中央确定的反腐败三项工作格局以及关于反腐败斗争的一系列部署无疑是正确的，但具体到各地来说，现在普遍存在着工作缺乏创造性、针对性，被动完成任务的多，结合本地实践主动开展工作的少，教条主义、本本主义还有不同程度的存在。

四、改进和完善纪检监察工作的几点建议

（一）构建纪检监察新体制，确保纪检监察部门独立自主和富有成效地开展工作

同级纪委虽有监督同级党委的职能，但实际上却在同级党委的领导下工作，这种以小监大的趋向必然大大削弱职能监督本身的力度。就一个具体单位而言，由于领导班子成员的民主素质未必尽如人意，权力就可能会逐步集中到少数几个人乃至个别主要人物身上，从而出现权力过分集中乃至个人专权现象。这时，腐败行为的严重化就不可避免了。陈希同、王宝森事件就是例子。

根据发达国家和我国香港地区反腐工作的实践，变现行体制为“垂直领导”体制是较为有效的途径。具体做法是：在中央层面，党的中央纪律检查委员会仍在党的中央委员会领导下进行工作，并受其监督。而在省级以下（包括省级）的纪律检查委员会，则实行以上级纪律检查委员会领导为主、同级党的委员会领导为辅的“双重领导”，具体设想是：

一是纪委主要领导应由上级纪委选派，工资、福利等与地方脱钩。我国民航等系统目前都实行类似体制，效果均不错。

二是纪委办公经费完全由上级部门统一拨付，不由本地财政开支，以避免受本地财政制约。

三是凡涉及同级党政主要领导干部违纪的案件，只向上级汇报，同级党委领导不得干涉。

四是提高党的纪检机关的规格。现在党委、政府、人大、政协、纪委五套班子中，只有纪委低半格。同级纪委书记应享受正职级的待遇，使其对同级党委的监督能基本到位。

五是党委在决议重大事项时，纪委委员应列席党委全委会，纪委常委应列席党委常委会。重要人事任免，应设专栏供纪委填写意见。避免以个人对组织、纪委个别人对党委个别人的形式出现。同时，还要进一步研究适当扩大纪检机关的权限及确定纪检具体方式和程序问题。、

六是收回派驻政府各部委纪检组的编制，改常驻为临时，由中央纪委统一调配使用力量。纪检组负责人的规格也应提高为正职级，个人工资福利及办公经费完全由上级部门拨付，以加强对部门监督。

（二）理顺内部机制，确保纪检监察部门的人员、经费、装备、技术手段能够满足工作的需要

纪检监察部门的人员必须具有较高的道德素质和业务素质，要在能够胜任本职工作的同时操守清廉。这就要求在纪检监察部门的人员录用、业务培训、升降奖惩、福利待遇、内部监督等方面建立起一套严格而又合理的机制，真正吸引和留住高素质的人才。同时，为保证纪检监察部门卓有成效地开展工作，政府有关部门应充分保证纪检监察部门在人员编制、办公经费和办公设备等方面的需要。在这方面留缺口的做法后患无穷，因为它会迫使纪检监察部门四处去“化缘”，甚至可能求助于监督对象来弥补经费缺口，纪检监察部门公正执纪的能力将会受到严重削弱。此外，针对腐败犯罪具有“高智能化”和专业化性强等特点，纪检监察部门要学会熟练运用高科技手段和有关领域的专门知识同腐败犯罪分子作斗争，真正做到“道高一尺，魔高一丈”。

（三）提高案件查处概率，打消腐败分子的侥幸心理

如果案件查处概率过低，即使惩罚再严厉也难以收到应有的效果，因为腐败分子会心存侥幸，其他公职人员也会群起效仿。这就要求纪检监察部门改进信息收集与分析工作，增加腐败行为被发现和受到制裁的机会。首先，要改进群众举报工作。为了鼓励群众举报，应当就举报人提供的线索进行认真核查并将调查结果通报给举报人，同时要依法保护被举报人的合法权益，坚决制止打击报复举报人的行为。其次，要注意收集分析机关的有关资料，银行、税务、海关、财产或收入申报受理机关的有关资料，从中发现有用的信息。再次，要通过定期或不定期、全面普查或随机抽样调查等多种形式，进行财务审计、执法检查、效能监察、行政监督，以强化信息收集和分析工作，同时使官员认识到自己的工作会受到审核监督从而约束自己的行为。最后，可以改变举证责任，便利腐败案件的查处。我国法律规定了非法所得罪，这款罪的设立实际上是学习国外的做法将举证责任交给了犯罪嫌疑人，后者若不能说明巨额财产来源的合法性将会以非法所得论罪。该款罪的设定和运用是调查和惩处腐败犯罪的一件利器，但我国目前司法实践中运用得还不多，因而其威力尚未得到充分发挥。今后应该更加充分地运用这一法律武器打击贪污贿赂等腐败犯罪。

（四）加大处罚力度，提高对腐败分子总体处罚水平特别是要加重经济处罚

腐败行为的经济目的很明确，就是要获取不正当的经济利益。惩罚要使腐败分子得不偿失甚至倾家荡产，才能起到遏制腐败行为的作用。目前的《中华人民共和国刑法》对贪污贿赂等腐败犯罪偏重于追究刑事责任，比较严厉，但经济处罚不够，仅限于没收财产，实际执行尺度也比较松。可以考虑对腐败犯罪实行刑事附带民事诉讼，彻底追缴非法所得，处以高额罚金，责令交纳诉讼费用。对行贿方也要加大处罚力度，通过行贿所获得的不正当经济利益应当予以没收。对于通过行贿等不正当手段进行竞争的企业，应当予以公开曝光，同时将其列入“黑名单”取消其参与政府组织的招投标活动的资格。此外，对于尚够不上刑事处罚的腐败行为，也应当通过党纪、政纪处分予以制裁，同时要使腐败分子受到社会舆论的谴责，增加其行为的道德成本。总之，只有加大对腐败分子的处罚力度，重典治贪，使腐败行为不仅无利可图而且得不偿失，才能有效遏制腐败猖獗的势头。

（五）深化改革，创新体制，不断拓宽预防和解决腐败问题的领域

“防病胜于治病”，加强腐败犯罪的预防工作，减少腐败行为的发生机会，要比单纯地惩治腐败分子，更容易收到事半功倍的效果。

一要加强对腐败犯罪的特点、规律和动向的分析研究和科学预测，及时提出对策性建议。纪检监察部门不应当满足于日常的案件查办工作，还应当通过查办案件，掌握腐败犯罪的特点、规律，揭示腐败案件的行业分布、地域分布特征，预测腐败现象的新动向，有针对性地提出预防腐败的对策性建议。纪检监察部门应当努力建立腐败高发区位预警系统，依靠科学的指标体系和研究方法，就腐败发展蔓延的动向及时作出预警，以便于采取预防措施。

二要积极参与重大改革政策的制定和重要法律的起草工作，并就如何减少法律和政策制定中产生腐败机会提出建议。改革开放以来的实践多次证明，重大改革政策出台和重要法律颁布之时，往往是新的腐败机会产生之时，腐败活动往往会趁机滋生蔓延。究其原因，是由于这些政策和法律在形成过程中，较少考虑如何避免产生新的腐败机会问题，其结果是，政策的衔接配套不够，法律的周延细密欠缺，腐败的机会因之而产生。为了减少此类机会，决策机构应吸收纪检监察部门积极参与重大改革政策和重要法律的制定过程，鼓励和支持他们就如何完善法律、减少腐败机会提出自己的建议。

三要主动参与和努力推动对现行法律法规和工作程序的审查和修订工作，堵塞容易产生腐败行为的法律和制度漏洞。

四要督促、指导和协助各个政府部门制定本部门预防腐败的规章制度或其他具体措施，并定期或不定期地加以监督检查。各个政府部门都有在本部门预防腐败的责任，为此需要制定本部门从源头上预防和治理腐败的具体措施。

五要加强对重点领域、重点部门的监督。纪检监察部门应当利用自己的腐败预警系统，对腐败案件高发频发的领域和部门发出加强腐败预防工作的通知，并督促检查其实施情况[4]。

（六）加强反腐倡廉的宣传教育，争取人民群众的支持和参与

一要加强和改进反腐败宣传报道，正确引导公众舆论，增强公众对反腐败的信心。纪检监察部门要加强民意调查工作，及时了解民间舆论动向。要针对公众所关注的热点、难点问题，做好解疑释惑工作。还要适时批驳一些流传的错误观点，澄清那些不实的传闻，牢牢掌握舆论宣传的主导权。要向公众宣传和推介自己，努力赢得公众的信任和支持。应当增加自己工作的透明度，和新闻媒体建立起稳定的联系，通过定期举行新闻会等多种形式，向公众介绍反腐败工作的进展和取得的成就，以事实证明党和政府反腐败的努力是卓有成效的。

二要强化对公职人员廉洁从政的道德教育，提高公职人员的职业道德水准。廉洁从政是公职人员的一项基本行为准则，也是公职人员职业道德的重要内容。为了使廉洁从政变成公职人员内在的行为规范，纪检监察部门应当督导各个政府部门积极开展公职人员的廉政教育，并与改进对公职人员的激励机制相结合，与法制教育相结合。廉政教育实际上是教育公职人员廉洁自律，奉公守法，不利用权力谋取私利；法制教育的主要内容是政府要依法行政，公职人员要依法办事。二者在目的和主要内容上具有一致性。把廉政教育和法制教育结合起来，可以起到道德约束和法律约束相互强化的作用。同时，廉政教育要与加强培训和管理结合起来。职业培训是提高公职人员素质的重要举措，在职业培训的过程中完全可以而且应该把有关廉政的要求灌输给公职人员，使公职人员明辨是非善恶“不想贪”。最后，廉政教育可以和机关文化建设结合起来。机关文化建设，包括文明机关创建活动、机关形象建设、机关文体活动等多种多样的形式，廉政教育的内容完全可以融入机关文化建设的过程之中，同时通过机关文化建设活动，廉政教育的内容也更容易为公职人员所接受。

三要开展反腐倡廉意识和权利意识教育，在全社会养成一种不姑息腐败的政治文化。廉政教育不应当局限于公职人员，而应当面向全社会进行，因为公职人员生活在社会之中，社会环境和舆论氛围直接影响着公职人员的行为。具体来说，需要做好以下几项工作：首先要推动商业道德建设，形成拒绝贿赂的商业文化；其次开展公民权利意识教育，鼓励公民抵制官员索贿受贿行为；再次加强对青少年的反腐倡廉意识教育，使他们从小养成良好的思想品德；最后要利用多种形式进行反腐倡廉宣传教育，使反腐倡廉思想深入人心[5]。

四要引导公众参与反腐败工作，依靠公众合作取得反腐败斗争的成功。纪检监察部门只有积极动员和引导公众参与反腐败工作，才能更好地履行自己的职责，同时也才能得到群众的理解、支持与合作。为此，纪检监察部门应做好以下几项工作：首先，要建立和完善对举报人的保护和奖励制度；其次，纪检监察部门可以协助建立廉政建设社会评价系统，鼓励和支持人民群众就各个地方和部门的廉政状况进行公开的民主评议和投票评选，把民主评议和评选结果作为评选先进单位或文明机关的重要依据；再次，要充分发挥特约检察员、特约监察员和特约审计员的作用；最后，纪检监察部门还要为公众参与反腐败工作创造便利条件。

（七）建立和完善现代反腐败制度，把反腐败寓于各项重要政策措施之中

反腐败工作千头万绪，涉及经济、政治、社会制度建设诸方面，是一个系统工程，不可能一蹴而就，因此必须加强和完善制度建设和制度创新。归纳起来，包括：官员财产公开制度、金融实名制度、集中采购制度、招标投标制度、独立审计制度、政治透明制度、重大事项报告制度、质询制度、述职述廉制度、民主评议制度、民主选举制度、弹劾制度、现代公务员制度、组织监督制度、新闻监督制度、司法监督制度、立法监督制度、内部监督制度、公众监督制度等。建立现代反腐败制度的关键是进行政治体制改革。可以说，没有政治体制改革，就没有现代反腐败制度的建立。因此，必须健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；必须进一步推进基层民主建设，完善村民自治和城市居民自治，争取早日实现县乡两级政府和国有企业事业单位的直接民主选举；必须推行公开办事制度、社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，实现决策的科学化、民主化；必须加强法治，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权；必须强化领导班子内部监督，完善重大事项和重要干部任免的决定程序，充分发挥行政监察、审计等的监督作用。