城市规划经济学思考

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政府是市场的参与者而非裁判员。其功能不是纠正“市场失灵”，而是一个有自利动机的，以经营空间为手段提供公共产品和服务的企业。同所有市场的参与者一样，政府的行为准则就是追求利润最大化。从这一新的视角出发，可以对政府竞争、公众参与等长期困惑城市规划理论的问题，重新思考并得出全新的结论。城市规划专业的职业坐标，也因此需要进行重大调整。

一、导言

长期以来，城市规划一直因无法正确理解其委托人及其行为而备受困扰。规划师就像是一个受业主委托的设计师——他努力发现消费者需求，却经常忽视了委托业主的需求。他不知道业主的动机，或刻意模糊和业主之间的委托关系，认为业主有义务按照他的设计生产。当规划师们更进一步，打算成为委托人与公众之间独立的利益协调和仲裁者，甚至自视为大众利益的代表，帮助消费者来监督（向权利讲授真理）、制约其委托人（公众决策）的时候，城市规划职业实际上也就岌岌可危了。

规划师并非真正的自由职业者。对于规划师来讲，它的主要委托人就是政府。西方主流的规划理论隐含的一个基本假设，就是城市规划的最终委托人是大众。正是这个假设，在引导城市规划从一个实践的学科，蜕变成为纯学术的理论游戏。过不了多久，这个游戏很可能也无法玩下去了——越来越多的西方大学开始取消这门没有社会订货的专业。道理很简单，因为规划师即设计不出满足所有公众偏好的产品（因为根本没有），也找不到对这种产品的真正需求。这同一个坚持认为自己是为消费者工作而不是为企业家工作的工程师一样，不论他对公众利益知道的多么多，他都无法把批评企业家从消费者身上谋利，作为其职业存在的前提。

在中国，城市规划依然是工程和美学为主，与其委托人为敌的学术病毒还没有广泛流传，因此，仍然是一门各大学争相开设的热门学科。但是，尽管中国的规划师们对为政府服务还没有抱有西方规划师们那么大的怀疑，但这并不足以解决西方城市规划在70年代遇到的另一个理论困境。这个困境是从建筑学传统和计划经济的实践延伸过来的。其最大的缺陷是假设城市像一栋建筑一样，只有一个单一所有者——城市政府。因此，我们无需考虑“交易成本”，而只要考虑技术上的“合理性”。但在真实世界里，城市的所有权分散在无数的利益主体手中。政府并不能任意地按照技术的合理性组织城市的功能，安排城市的设施。“交易成本”的存在，阻碍了“最优”规划结果的实现。

利益不同的多人世界，是城市规划职业和建筑设计、工程设计最主要的职业分水岭。把一个城市视作一栋建筑，是建筑学延伸过来的规划专业一个关键隐喻。但对于一座城市，除了最初的一段时间，城市是被无数的业主所共同拥有。组织“集体的行动”以实现“公众利益”是城市规划师之于建筑师的最大不同。换言之，城市规划必须发展出在有交易成本的世界里，引导城市趋向“技术最优”的新的职业技能。显然，城市规划的传统，无法提供给我们“制度设计”所需的专业分析工具。要做到这一点，城市规划就必须借助经济学理论的最新进展，并将城市规划延伸到比传统学科范畴更远的领域。

应用经济学理论，对城市问题进行研究并不是什么新鲜的做法。但这些研究大多停留在简单地用城市规划的实践，验证经济学的命题，或应用经济学工具解释城市现象。很少有研究致力于改造经济学的理论，使之适应城市规划现实的需要。因此，城市规划几乎完全是经济学被动的消费者，而对经济学理论本身鲜有贡献。这也使得主流经济学中几乎看不到城市规划的影响。城市规划不应简单照搬现成的经济学公式，而是要解释为何标准的经济学无法解释城市现象，然后，将改造过的经济学模型，重新应用于城市规划。

正确解释政府的市场角色，是规划师正确理解自己职业性质的基础。经济学的最新进展表明，将政府视作一个“自利”的经营主体——而不是非营利的，仅仅为解决“市场失灵”而存在的公益性组织——可以更好地解释政府的真实动机和行为；将城市假设为多重产权而不是单一产权空间组织，则可以从而将工程技术型的城市规划专业，转向利益协调性的城市规划。

本文前半部分，将提出一个新的命题——“政府是一个经营空间的企业”。把政府视做一个自利的组织，而不是利他的组织，是分析政府行为的关键假设。以前大部分规划理论的研究，都将政府视作处理“市场失灵”的组织。本文的观点是，没有什么“市场失灵”。政府不是市场旁观者（裁判），更不是市场的对立物，而是市场的参与者。

对于企业来讲，制度环境决定了其可能的商业模式。而商业模式又决定了企业的行为。规划师只有理解政府的商业模式（甚至帮助政府设计新的商业模式），才能使自己的专业技巧成为这一模式中不可或缺的组成部分。在这一新的框架里，城市规划中的“制度设计”将会变得同“工程设计”、“美学设计”一样重要。规划理论家们必须为“制度设计”寻找合适的理论工具。制度设计拓展了城市规划行业职业范围，帮助规划师更好地达成“理想城市”的目标。做不到这一点，城市规划专业就会在为政府提供服务的竞争中出局，从而导致整个城市规划学科的边缘化。

本文后半部分，则是从新的角度，对目前城市规划面临的理论困境和重大学术争论，包括规划师的市场角色、城市政府竞争、民主与公共参与、规划土地指标管制问题等重新进行思考。这些思考表明，新的理论范式可以对一些规划师们习以为常的问题，提出完全不同的新的新的解释。

二、政府市场角色的重新思考

在新古典的范式里，市场被假定为没有交易成本，可以自动寻找均衡的一种机制，政府的角色就成为理想市场里的“制度冗余”。于是，组织集体生产和消费的产品和服务，成为了市场无法定价的一种特殊物品——“公共产品”。在这些“无法由市场提供”（或者用经济学术语“市场失灵”）的领域，政府就成为一种弥补市场缺陷的替代选择（RichardA.Musgrave,1939,PaulA.Samuelson,1954）。由于政府的地位有天然的垄断倾向，因此，其活动只是一种不得已的选择——它应当而且必须限制在仅仅提供公共产品的非市场领域，其决策方式必须是通过“民主的程序”，反映大多数公共产品需求者的集体偏好。换句话说，凡是市场能够自行运作的领域，政府都应当退出，政府的活动应当限制在最小的范围。

但是同这些理论的期待相反，几乎在所有市场经济国家里，政府对经济的介入不仅没有减弱，反而日益加深。公共开支占整个社会开支的比重都在迅速上升。美国在第一次世界大战前夕的1913年政府开支占国民生产总值还不到10%，1930年时也不过11%，到了90年代政府的支出则占到了国民生产总值的1/3强。而美国的这一比值在主要工业化国家中还是最低的，法国、德国和意大利的公共部门支出甚至占到国民生产总值的1/2强

于是经济学理论界开始了对政府和公共产品范式的反思。科斯在“经济学中的灯塔”（“TheLighthouseinEconomics”）(1974)一文中，直截了当地将矛头指向“市场失灵”范式中最著名的例子——灯塔。科斯在追溯了英国灯塔制度的历史及其演变后发现，灯塔并非像想传统的经济学家（JohnStuartMill,1848,HenrySidgwick,1909,A.C.Pigou,1933,PaulSamuelson,1964）想当然地以为的那样，无法在市场上定价，因此必须由政府来提供。在17世纪时，私人就开始建立灯塔并收取使用费。到了1820年，四分之三强的灯塔都是私人建的。伦敦海务局（TrinityHouse）——科斯称之为“尽公责的私人组织”——提供了几乎所有的航标导航服务，但依然靠向船主收取费用维持所需开支。“灯塔皆由私人建造、运行、筹资和拥有，私人可将其转售他人，或作为遗产留给后代”。于是。科斯将灯塔这一必须由政府提供公共产品的经典案例，转变为公共产品可以由市场定价并提供的绝好佳例。

沿着科斯所开辟的道路，一个又一个市场失灵的寓言被改写：收费公路（DanielB.Klein,1990）、蜜蜂与果农（StevenN.S.Cheung,1973）……。尽管大量的实证表明，按照市场失灵范式的所观察到的世界并不准确，但这些否证并不足以驳倒“公共产品应当由政府提供”的理论基础。在对灯塔的案例进行了令人信服的分析后，科斯得出的结论却是：“经济学家们不应该把灯塔作为只能由政府提供服务的例子”，他对传统经济学家提出建议不是放弃传统的分析范式，而仅仅是“希望探讨最好由政府提供服务的经济学家应该举出一个比灯塔更有说服力的例子。”

只有理论才能打倒理论。

正像Michelson-Morley否定以太存在的著名实验，不足以否证牛顿力学的范式一样，经济学必须建立新的范式（像物理学的相对论一样），才能理解这些反驳的真正含义。在所有这些实证中，都力图证明“公共产品的提供不必由政府提供”。其潜台词，仍然是试图证明斯密“无形的手”假设，并支持将政府对经济的干涉减少到最小。换句话说，这些理论家同他们所反对的理论家们一样，认为政府是非市场的。

他们仍然没有跳出传统理论的框架。

通过重新认识政府的市场角色，来解释公共产品的提供，是由另外一组制度经济学家们提出并完善的。这些经济学家的最大特点，就是重新将政府看作有自利动机的市场主体。这类市场主体的目的，就是通过组织集体行动（消费或生产），获得分工与合作带来的潜在利益。其主要手段，就是制度institution（或机制mechanism）设计。这类经济学家的代表，包括M.Olson(1965,1982,1992,1993),A.Downs(1965),D.North(1978,1983,1991,1994),D.NorthandR.Thomas(1973),Y.Barzel（2002）,Tiebout(1956)。他们放弃了“无形的手”假设，提出政府同所有市场主体一样，拥有一双“贪婪的手”（Olson,1993）的假设。科斯灯塔的案例中，伦敦海务局TrinityHouse不过是一种特定类型的“政府”。科斯的分析表明，公共产品并不是什么无法定价的特殊的商品或服务，它的提供，完全可以通过市场途径（制度设计），由政府提供。

Olson是与Downs一起，最早开始将政府当作受自利个体支配的集团的少数经济学家之一。在其名著《集体行动的逻辑》一开始，Olson将集团中自利的个人，作为研究的基本前提：

可想而知，认为集团会采取行动维护其利益，这是建立在集团中的个人都是为了自身利益这一假设上的。……利他主义被看作是一种例外，至少在考虑经济问题时是这样的。……认为集团会采取行动以维护他们的集体利益想来是从理性的、寻求自我利益的行为这已被广泛接受的前提而作的逻辑推论。

随后，经济史研究也开始将自私的政府当作其行为分析得基本假设。在《经济史的结构与变迁》（StructureandChangeinEconomicHistory）第四章“历史上经济组织的分析框架”（AworkforAnalyzingEconomicOrganizationinHistory）中，North写道：

为了有分析地解释经济组织，我们须运用与一种国家理论结合在一起的交易费用理论，交易费用理论在这样的条件下已显得必要：即因为稀缺成为普遍的状况以及由此而产生的竞争，在其余的情况相同（或均保持不变）的情况下更有效率的经济组织形式将取代效率较低的组织形式。然而国家将只按照与国家管理者财富最大化目标相一致的程度去鼓励并规定有效率的产权制度。

J.M.Buchanan(1989)将这一假设，推广到对宪政理论的经济学分析。也认为：

只有个人才作出选择和行动。集体本身不选择也不行动，假定集体仿佛可以选择而进行的分析是不符合通行的科学准则的。

政治学者已把下面这一点当作一个原理，即在设计任何政治制度及对立宪确定若干检查和控制条款时，每个人必须被当作一个无赖，他的所有作为除了追求私人利益外，别无其他目的。

将政府最为一个普通的自利的组织，放到市场中进行研究，是经济学思想史上的一个重要进步。它彻底改变了政府是一个非人格，具有独立意志的，自动追求社会福利最大化的“机器”的假设。政府是由自利的行为主体组成，并按照其领导者自私的目行动的假设，开辟了像其他市场组织（企业、家庭、社团）一样，对政府行为和公共产品提供进行分析的学术范式。尽管这一范式还远没有彻底取代“市场失灵”的范式成为经济学的主流，但几乎每一个重新思考这一问题的经济学前沿，都取得了重要的进展。

三、政府商业模式的重新思考

将政府作为自利的主体，或者更严格的说，作为“一个被自利的主体所操纵的机构”命题，决定了城市规划学科底层必然发生根本性的改变。按照这个范式，决定经济成长的就不再是要素的最优分配，而是如何设计一种商业模式，使得潜在的利益，可以通过市场的途径营利。设计城市的最优的商业模式，构成了城市规划学科的核心技术。这一核心技术包括投入和产出两个方面。

我们先来看收益制度的设计。

众所周知，由于公共产品缺少排他性（这是公共产品的定义），免费搭车（free-ride）的行为常常使得大多数公共产品的提供成为不可能。这类似于专利制度建立前的发明创造。那时，技术创造必须完全靠私人的保密性这样一种成本极高的方式来保证发明者的利益。直到专利制度使得研究发明被盗用的可能被排除，研发的成本才可以通过特定商业途径加以回收，现代意义上的研究发明才得以成为现代经济的一个重要产业。同样，公共产品的提供取决能否创造一种制度，使其产生的效益不会由于免费搭车导致外溢和泄漏，从而最大程度地加以收回。在某种意义上讲，公共产品提供水平的高低和多寡，很大程度上却决于商业模式的回收的效率。

中国城市经济近年来的高速成长，正是由于中国城市政府发展出一套适合于自身特点的盈利模式。改革开放以来，中国城市政府通过一系列税收制度的改革逐渐从计划体制下的政府，变为由自己利益的市场主体。而在所有这些过程中，计划经济中城市政府对一级土地市场的高度垄断，并没没有被放弃。由于所有的土地用途改变，必须由政府批准，特别是农业用地转变为非农业用地，必须由首先由政府征用，然后再在公开市场上出让的制度，使得政府投资的城市基础设施和相关的管理服务得到巨大的回报。激励城市政府以前所未有的速度建设了大量高水平的服务设施。尽管其中也存在失败和低效率的投资，但城市政府的高效率的回收，既大大降低了长周期、大规模基础设施投资的风险。

税收制度的演进对中国地方政府的影响已经应得到广泛深入的研究，但对计划经济遗留下来的垄断一级市场对经济增长的贡献却没有正面的分析。事实上，在谈论地方政府垄断一级土地市场时，几乎所有学术评价都是负面，学界几乎一致认为限制农地自由入市，是剥夺农民的发展机会，政府征用制度是抢夺农民的财富，因此打破垄断的一级土地市场，应当是下一步的重点。但却很少有人意识到这一制度在减少免费搭车的方面的重要制度意义，亚洲小型快速发展的经济，如新加坡、香港，都在不同（甚至更大）程度上采用了这一制度。只不过中国这一制度应用的范围更广，规模更大。没有计划经济遗留下来的这一制度，中国的城市增长不会同其他发展国家有本质上的差异。

然后，我们再来看投入机制的设计。

不同于新古典科布——道格拉斯实用的生产函数，我采用了斯密——马克思的传统，将固定成本、可变成本和剩余（利润），作为企业的生产函数。提出一次性基础设施投入和长期回收不同步的问题，是商业模式设计应当优先考虑的核心问题。针对缺少财产税和拥有一级土地市场垄断收益的城市政府行为进行了分析。提出为了将一次性的土地收益转变为长期的税收而对工业大规模补贴，是中国出口竞争力的主要根源。从而解释了中国经济近年高速增长的真正动力。固定资产投资和出口拉动型的增长，不是近年来经济过热的原因，而只是这一制度下的宏观结果。

在一般的市场经济国家，城市建设的固定成本和可变成本分别由两个不同的主体独立提供：1）一次性的开发可以由非政府的公司开发，然后一次性卖给居民；2）政府收取物业税，并为居民提供公共服务。但在中国，由于缺少财产税，政府必须一次性将固定成本和可变成本收足。这样就出现了一个同前一个竞争相反的问题：政府获得大量一次性收益，但所提供的服务却是长期和持续性的。城市政府必须将土地批租中获得收益的一部分，转变为长期可持续的现金流——税收。

城市政府的本能，就是将两个独立的环节组合成一个完整的流程，以分别满足对一次性固定成本的投入和长期性可变成本的支出：通过一级土地市场批租，获得基础设施所需的一次性资本，将其中一部分土地，以低于成本的竞争价格，转让给能够产生长期税收的企业。而工业的集聚产生对商业房地产的需求。自此，城市政府第一次建立起独立的产业循环。在这个投入产出链条中，两个不同的市场相互联系满足不同的功能。这个城市商业模式的分析，合理地解释了为什么中国的地方政府必定是一个开发和服务并重的政府，在开征足够的财产税之前，地方政府不可能转变为一个单纯服务型的政府。

谈论政府的盈利模式，在传统的学者们看来不仅没有意义，甚至是违反道德的。但如果假设“政府是一个经营空间的企业”，政府的盈利模式就立刻成为城市规划理论问题的核心。根据这个假设，规划师可以对解释政府的行为做出更准确的解释。而判断一个学术观点的优劣，主要的标准就在于谁能对现实问题做出更好的回答。

四、规划师职业定位的重新思考

我曾在一篇文章里提出，规划师应当思考其市场角色和学术伦理：

在“城市企业”的组织框架里，城市规划和规划师也就具有了全新的角色和职能。规划不再仅仅是体现含混不清的“公众利益”的工具，也不再是抽象的国家利益的化身。它本身将不可避免地被市场化（尽管规划师是多么不愿意放弃其传统的角色，也不管他是多么憎恶金钱的铜臭）。在法律允许的范围内（符合国家及公众利益）的前提下，使当事人的利益最大化，应当是规划师的主要工作。他的角色更像是一个“经济战国”中的纵横家——通过游说，将其专业知识“推销”给愿意采纳它的城市。他不是城市间利益的协调者和仲裁者，他的目的就是要帮助“雇佣”他的城市击败对手。这就是规划师所必须遵循的新的职业道德。现在的规划工具也必须加以改进甚至更新，规划师们应当立即从理论上和方法上为已经展开的城市竞争作好准备。

这一观点旋即遭到了规划师们的广泛的批评。伊利诺伊大学教授张庭伟先生在一篇文章里，直接针对我的观点批评道：

一些学者在现代西方经济学的大旗下，把改善城市竞争力和城市经营能力提高到超越一切的程度，甚至提出规划不应该体现“含混不清的公众利益”，也不再是“抽象的国家利益的化身”，认为“市场化”了的规划师帮助“雇主”追求雇主利益的最大化而不必顾及他人利益（就像足球比赛）应该成为规划师“新的职业道德”。

这些抨击表明，这个看似浅显的问题，即使在今天也并不过时。规划师总是喜欢用自己臆造的角色，代替其真实的角色，对经营城市观点的批判，反映出城市规划理论远没有做好范式转变的准备。正是由于对政府角色认识的误区，使规划师陷入对自身角色认识的误区。面对真实世界政府扮演的角色与规划理论认为应该扮演的角色之间的落差，规划理论界成为了“集体愤青”。他们希望以一己之力，扭转政府的“偏差”。但结果却是城市规划在学科竞争中日益边缘化，逐渐失去了自己在其传统领域中的学术声音。

张庭伟先生就注意到这一点。在谈到城市竞争力时，他写到：

（城市规划在）这方面的研究远不及前面所说的关于全球化过程的研究来得广泛。哈佛大学商学院的波特(Porter)是城市竞争力问题的主要研究者之一，他的基本思路是通过减少政府干预、增加政府和市场的合作来增强市场的活力，由此提高城市竞争力。他认为在经济发展的问题上，私人资本应该是中心角色，而政府则应该象“市场商人”(Marketer)那样来行动，其主要功能是为市场创造良好的投资环境(Porter,1997)。波特的意见在相当程度代表了经济界的主流意见，特别是得到世界银行的认同。

他特别提到了在城市竞争力上，规划师和经济学家的角色差异：

有意思的是，在美国，研究城市竞争力的主体是经济学教授而不是规划教授，波特本人就是一位经济管理教授。经济学家历来更感兴趣的是经济活动，尤其是生产效率问题，而不是作为经济活动空间载体的城市土地利用问题和城市资源分配问题。然而对于规划师来说，城市的空间布局、城市土地的利用、城市资源的公平分配，毫无问题应该是关注的中心。因此规划界对城市经济的研究大都在更加广泛的“城市经济发展规划”的题目下，并没有刻意强调城市的竞争力问题。

张庭伟先生正确地指出，城市规划被边缘化的原因是由于“规划界和经济界关注的中心不同，实质上反映出规划师和经济学家基本信仰的微妙差别。”在当今的世界，城市规划同样面临着其他职业的竞争，如果你不准备做真实世界需要你做的事情，你的职业角色就会被其他专业取而代之。对规划师在竞争的世界里的真实角色的认识，有助于规划行业重返学术舞台的中心。特别是可以将研究的重点，转向能够更好地为这一角色服务的领域。只有这样，规划师才能通过发明创造更多的专门技术，为自己在学术竞争中赢得更多的话语权。

将城市政府看作一个经营空间的企业，有助于我们理解很多政府的行为——正面的或负面的。在张庭伟先生的论文里，对地方政府的许多错误进行了抨击：

为了所谓的“吸引外资的需要”，一些城市盲目投资于基础设施，不顾客观需要，建设大码头、大机场，道路红线起码80m、100m，致使公共负债增加，投资空置，但一些影响到普通居民生活的工程如公共厕所，上下水道，则长期无法解决。一些城市热衷于“包装形象”，把西方古典的建筑形式权力化，高贵化，以为非此就无法体现出和“国际接轨”和一个城市的成功。

对这些错误的批评无疑是正确。但这些错误就像任何企业的行为一样，是企业家尝试新的赢利模式所难以避免的后果。正像企业在寻找最优的商业模式时，难免会出现这样那样的失误一样，城市政府也会犯错误。批评这些错误不会使我们更正确。重要的是规划师应当提出更好的商业模式，更安全的风险规避机制或损失更小的“止损”预案。经济学家从来不会期望不会犯错误的企业家，同样，规划师也不应当将批评和嘲讽城市经营的失败作为工作的主要目标。在某种意义上，正是由于城市经营存在风险，可能犯错误，城市规划作为一种职业才有存在的价值。

而规划师要想重新回到城市舞台的中心，就必须彻底反思自己的学术信仰，并对城市规划在这是世界的坐标里正确定位。这不仅有助于我们对城市规划一些关键概念的理解，同时也是城市规划提出有价值的学术见解和政策建议的前提。

现有的规划理论完全无法解释什么最优的土地用途和容积率。我们可以经常看到规划局长们在面对最优容积率的问题时，笨拙地拥传统的工具（如，城市意象，功能分区）进行无法令人信服的解释。而所有的城市规划局长都知道，这两个指标是城市规划管理的核心。如果将这两个指标放到城市经营的框架里，其经济学意义马上就会一目了然：最优容积率和土地用途的标准，就是城市投入产出的最大化。一定水平的基础设施所能支撑的服务是有限的，容积率和土地用途所决定的需求载荷超出了这个限度，服务的质量和城市的运行效率就会下降，从而影响城市的整体竞争力；低于基础设施负荷的限度，各种设施无法满负荷运行，就如同开工不足的工厂，意味着投资的浪费和潜在收益的流失。

确定不同功能土地的最优比例和开发强度，一直是城市规划面临的核心问题。从城市经营的角度，我们就可以对这个问题的本质有更深刻的理解。城市所有土地，都可以分为营利和非营利两个部分：非营利部分是指道路、桥梁、管线、学校等政府无法获得直接土地收益的用地；营利部分是指居住、商业、酒店等政府可以从土地出让中获益的部分。显然，根据收益最大化的原则，应当是可以营利的部分比例越大越好。但非营利部分过低反过来会影响土地的价值，最优的比例应当是用最少的支出获得最大的土地收益。

容积率也是如此。土地的利用强度，是配套基础设施（如中小学、交通）的函数：过低会造成政府收益流失；过高会使改革服务达不到应有的标准。土地开发的强度是由基础设施中最弱的一项供给所限定的。因此，基础设施有一个最优匹配的问题。最优的容积率是刚好充分利用所有基础设施是的土地开发强度。因此，我们可以得出结论，最优的容积率不是一成不变的：1）容积率可以在相邻的地块调剂——一个地块开发强度的降低，可以通过相邻地块开发强度的提高补偿。相邻地块不能超出统一基础设施服务的半径；2）瓶颈技术设施水平的提高，比如交通基础设施的升级，可以使其影响范围内的土地开发强度提高；3）人均消费建筑面积的提高，可以相应提高容积率的强度。因为人口是基础设施需求的直接函数，容积率只是基础设施需求的二次相关。因此，确定地给出某一个地块的最优容积率是不可能的，任何政策、市场和基础设施水平的改变，都会改变“最优的”容积率水平。如果这个推论是正确的，就可能推翻控制性详细规划或zoning编制的理论基础——容积率的控制应当是一个过程，而不是一个像最新公布的《城乡规划法》所要求的那样，是一个不变的指标。

不同性质土地用途的取舍，同样是城市规划经常遇到的困惑。厦门PX项目的争论就是一个典型的案例。表面上看来，这是政府执政理念是否以人为本的问题（很多媒体甚至浅薄的规划师也是这样理解的），但在深层上，这仍然是一个经济制度问题。在中国，由于没有财产税，房地产带来的土地收益是一次性的，政府必须通过工商业才能将其转化为长远的可持续收益。只有可持续的收入，才能满足维持城市运转的经常性开支。选择PX项目，会导致周边财产价值的降低，但政府的土地收益已经一次性的收回了，由于没有财产税，物业价格的降低，并不会影响政府的收益。可以想象，如果政府的经常性收益是建立在物业价值为基础的税收上，而不是工业产值为基础的税收上，政府面对PX和房地产之间的冲突会有完全不同的选择。

在中国城市政府垄断以及土地市场的制度环境里，土地用途和容积率的确定，还是保证政府投资效益不外溢和转移，减少免费搭车的最主要的政策工具。任何土地用途的转变和容积率的增加，都必须经过政府的许可并支付相应的地价。也正是由于土地用途产生的地价落差和容积率中所包含的经济利益十分巨大，因此，土地用途和容积率管制也成为规划师寻租的重要渠道。中国地方政府城市规划管理部门之所以成为经济高速发展过程中腐败的“重灾区”，很重要的一个原因，就是在这两个方面过大而不透明的自由裁量权。经营性土地市场的公开招牌挂，是近年来最成功的制度设计，不仅使科斯——威克瑞竞争下的土地市场剩余最大化，也减少了规划环节的寻租。这也成为城市政府土地收益近年来急剧上升的重要原因。

这些例子表明，一旦城市规划重新定位自己的学术坐标，整个学科的视野和职业语言将会发生革命性的变化。

五、城市政府的竞争的重新思考

在传统的理论分析中，政府竞争与政治民主之间没有任何制度联系。按照制度经济学家（Olson,1993,Barzel,2002）的观点，唯有民主——政府让出部分所有权——才能约束政府的机会主义行为。但是产权束的不完整，导致集体行动能力的下降，已经成为大多数民主政府的痼疾。各种公众参与和民主决策，实际上是在强化这种趋势，使得政府无法及时有效地决策。这也解释了为何民主国家存在对于集权国家的根深蒂固的威胁感。民主如果真的是这些国家经济成功的核心技术，按照自利政府的行为，他决不会有动机将其奉送给竞争对手，更不要说向现在一样强迫其对手接受这一制度。集权政府的高效率，使得比赛的规则被破坏，这才是民主政府的心头大患。这反过来也表明，一个政府如果可以成功集权，也就具有了不同于其他政府的不对称竞争优势。

按照新价格理论框架，当市场只存在消费者竞争，而生产者处于垄断位置时，生产者可以通过操纵市场规则（比如拍卖的机制和条件），获得最大的利益。而一旦竞争转变为生产者竞争，生产者的机会主义行为就会消失。这就给了我们一个启发，我们完全可以通过制度设计，将消费者竞争转变为生产者竞争。使得我们能够在无需因支付“民主的成本”而损失效率的条件下，消除集权政府的机会主义行为。

按照这个思路，制度设计就有了一个完全不同于“追求绝对民主”的新方向：首先要开放市场，打破保护，使得要素可以在不同的政府间流动（用脚投票)；其次，要约束政府的预算，使其有动机获取自身的利益；第三，要通过权利和义务的正确分配（如分税制、立法权下放等），使得政府可以自行设计出能够充分利用自己核心竞争力的盈利模式；第四，要有共同遵守，不得任意更改的法律、法规，迫使竞争的失败者接受比赛的结果。要做到这几点，政府的尺度就要足够的小（并非越小越好），以使要素（人、资本）有多样化的选择。选择越多，流动的成本越低，政府间的竞争就越激烈，政府就越不可能通过事后改变规则，剥削消费者，消费者的效用损失就会越小。在理想的Tiebout世界，根本不需要民主，竞争会自动使得消费者的剩余最大化。

新加坡和中国就是通过Tiebout竞争，维持高度集体行动能力获得经济成功的经典实例。在一个能管治公民消费口香糖，能够控制家庭人口选择的社会，必定是高度集权的社会。按照传统经济学的判断，高度集权的社会无法保护私有产权，而私有产权不受保护的社会，注定无法取得经济进步。但这两个社会都取得快速的增长。其中一个原因，就是竞争使得集权的条件下的私有产权，依然可以获得足够的保护。

新加坡狭小的面积和无法自给的经济，迫使其必须选择开放。这就无可避免地将自己的经济，暴露在同周边乃至世界其他经济的激烈竞争之中。劳动力和资本随时可以流进和流出。为了吸引资本，新加坡政府必须全力以赴创造最好的招商环境。而集权赋予的强大集体行动能力，几乎使新加坡政府可以做任何它认为可以改善其竞争力的事情。这在真正的民主国家是不可想象的。单一政党和少数精英对政权的垄断，一旦由于初步的成功获得民众的信任，就可以用比短期民选的政府长远得多的眼光，思考政权的利益。其行动，也将会像完全没有民主的军队一样高效率地行动，并最终在残酷的经济竞争中抢得先机。

中国的经济同样是如此。

目前对中国的研究大多集中在“改革”上，对于“开放”对中国经济增长的影响却认识较少。但正是由于开放，才是中国参与到国际经济的竞争中。从此，中国政府的政策的成败，就再也不能由他自己说了算，而是必须通过竞争的结果，由市场判断。随后，中国的财税分权，使得地方政府成为拥有自己利益的主体，进一步诱发了地方政府之间的激烈竞争。由于地方政府只是形式上向居民报告，实际的权力来源是上级政府，因此，得以避免分权的区域政治割据。在这个大格局下，经过一系列的制度创新，结合政府垄断一级土地市场的特点，创造出一大批具有罕见集体行动能力的“竞争机器”——城市政府。从而造就二十多年来中国经济的高速成长。

集权与民主，是一对矛盾。从“政府是城市经营的主体”这个命题出发，一个城市政府采用“垄断+民主”的模式，还是“竞争+集权”的模式，不过是一个效益最大化的问题。任何其他的制度组合，比如“垄断+集权”或“竞争+民主”，理论上都是无效率的。

理论已经证明，集团中每一个成员的偏好都是不同的，不存在满足所有人的集体偏好。民主不会自动产生最优的决策，更难以组织集体行动（根据Olson的理论，集团越大，集体行动的组织就越困难）。产权束的不完整，会限制政府组织集体行动的能力。而过于强大的集权，会对私人的产权产生威胁（因为任何一个集体行动，个体受益—受损的程度都是不同的）。Tiebout竞争通过赋予个体退出集体的权力，约束政府的机会主义行为，在某些条件下，很可能是比删除政府部分产权束，更有效率的做法。

毋庸讳言，政府间的竞争也是有成本的。互相压价造成的“利益流失”，成为诟病这一机制的最主要的理由。事实上，政府间竞争的利弊，在中国学术界存在很大的争议。而新的价格机制，可以在更一般的水平上揭示这些竞争的经济学意义。按照我提出的价格理论，当我们选择的一种机制的好处时，同时也选择了这一机制的代价。我们只能在消费者竞争和生产者竞争中选择一种。不存在十全十美，能同时满足生产者和消费者剩余最大化的市场机制：如果我们让政府垄断，企业成本就会上升，居民的消费者剩余就会减少；反之，我们让政府竞争，政府的效益就会减少，企业和居民的剩余则可以最大化。