党风廉政建设责任制思考
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*年初，我们就党风廉政建设责任制向村级延伸问题在省内进行了广泛调研，现将有关情况报告如下。
一、当前党风廉政建设责任制向村级延伸的有利条件
调查中，乡镇村干部普遍反映，当前党风廉政建设责任制向村级延伸很有必要。黄梅县大河镇党委书记说：“农民党员占全国党员总数的三分之一，管与不管大不一样，党风廉政建设责任制向村级延伸体现了党要管党，是树立党的形象的需要，也是防微杜渐的需要。”综合各地情况，当前的有利条件主要包括：
1、农村干部群众反映出比较强烈的制度需求
党风廉政建设责任制是民主政治的体现，是完善监督制度的重要方式，是公共行政的具体要求。近年来，中央和省两级的有关规定很少涉及农村村级组织实行党风廉政建设责任制的内容。进入新世纪新阶段，加强党在农村的基层组织建设，切实贯彻党和国家的政策法令、密切与广大农民群众的联系、保持农村党支部战斗堡垒作用的紧迫性日趋突出。村干部能不能以高度的政治责任感和对党、对人民负责的态度抓好党风廉政建设，直接影响着党群干群关系是否和谐、乡风民风是否文明、经济发展是否健康，进而影响着党的执政基础是否牢固。同时，农村基层党风廉政建设的内容与其他地方或部门相比，又有较大差别，简单地照搬照套现有规定，容易使制度流于形式，反而起到负面效果。乡镇村干部们普遍认为，当前亟需出台符合农村工作实际的相关制度，为加强农村基层党风廉政建设提供更有力的制度保障。
2、党风廉政建设责任制向村级延伸的氛围逐渐形成
乡镇村干部们反映，现在广大农民群众很方便从各类媒体上了解党和国家的相关政策，特别是推进新农村建设以后，农民群众参政议政、民主监督的意识不断增强，成为党风廉政建设责任制向村级延伸的强大外部动力。党中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》和我省实施办法出台八年多来，我省党风廉政建设的领导体制和工作机制得到有效落实，各级领导班子和领导干部的党风廉政建设责任意识得到增强，党风廉政建设和反腐败工作越来越受到重视。尤其是近年来，随着全省农村税费改革、乡镇综合配套改革和社会主义新农村建设的逐步推进和保持共产党员先进性教育活动的深入开展，各级党组织把加强农村基层党风廉政建设作为促进农村改革发展稳定的一项重要任务来抓，这些都为党风廉政建设责任制向村级延伸营造了良好的政治氛围。
3、相关制度逐步完善
全省各级农村基层组织不断积极探索，建立健全各项制度。村务公开制度普遍推行，许多村委会采取公开栏、村民代表大会和村民理事会等形式，公开涉及群众利益的各种事项，接受群众监督。全省村务公开面、及时公开率达到90%以上。“村财民理乡监管”制度广泛推行，绝大多数乡镇成立了农村财务服务中心或会计核算中心，负责代管村级财务、资金。一些发展较快的城中村、城郊村还探索建立了严密的财务民主管理制度、集体资产处置制度和资源开发利用制度，促进资产资源资金管理走向规范化、制度化。这些制度建设的实践，推动农村民主议事、民主管理局面初步显现，为党风廉政建设责任制向村级延伸提供了相关的制度准备。
4、村干部人数减少，责任更加明晰
目前，大部分村委会换届后的两委班子人数，由原来的10多人减至3－5人。鹤峰县燕子乡在税费改革及乡镇综合配套改革后，全乡29个建制村，每村定补干部不超过3人。由于村干部人数减少，分工更明确，责任更明晰，减少了农村村级党风廉政建设责任制责任主体的数量和职责交叉的可能性，便于责任追究的实施。
5、一些地方积极探索村级责任制的实现形式，积累了宝贵经验
为建立适合各村村情，便于贯彻落实的党风廉政建设责任制工作体系，一些地方实施“一把手工程”，从抓责任分解入手，建立了横向到边、纵向到底的责任制网络，在探索责任制实现形式方面作了一些有益的尝试。京山县以村两委会议和党员小组为载体，创建村辖区内学校、卫生院、集体企业单位和民间团体党组织联建共管，广大党员共同参与的党风廉政建设网络化格局。天门市把工作任务分解到党员干部个人，按工作划分党风廉政建设责任区。红安县成立了由纪委、监察、组织、农业、审计、民政等部门组成的“加强农村基层党风廉政建设责任制领导小组”，在全县十二个乡镇（场）的396个行政村实施了基层党风廉政建设责任制工作的三个延伸，即将纪检监察队伍建设延伸到基层，在全县村级设立纪检委员，开展登记建档、定期培训；将党风廉政建设责任书的签订延伸到基层，制订村级党风廉政建设责任书，把村级党风廉政建设细化成村务公开、信访受理、责任追究等十大项19个小项；将对党员干部的严格监督延伸到基层，建立“巡查制度”，健全“下访制度”，广泛听取群众意见，严肃查处党员干部违纪违法案件。这些地方的探索，为把党风廉政建设责任制向村级延伸积累了宝贵经验。
二、当前党风廉政建设责任制向村级延伸的制约因素
在充分认识有利条件的同时，不少乡镇村干部也反映，党风廉政建设责任制要向村级延伸，还存在多种制约因素。主要是：
1、思想认识不到位，重视程度不高
一些地方对农村村级实施党风廉政建设责任制的重要性认识不够，表现出六种倾向：一是“小题大作”论，认为税费改革以后，农村基层干部的权力进一步压缩，村级腐败的土壤已不存在，抓村级党风廉政建设责任制是舍本逐末。二是“主体不符”论，认为党风廉政建设是党委、纪委、“一把手”的事，与己无关。三是“经济对立”论，认为当前农村面临的主要问题是如何促进农村经济发展，在村级党风廉政建设责任制上下功夫，会影响基层干部的工作积极性。四是“被动应付”论。村干部由上级任免改为由村民大会选举产生以后，少数干部由先前的“眼睛向上”变为一味“眼睛向下”，不同程度地存在对上级政策贯彻落实不力的情况，特别是对落实计划生育政策等可能与部分群众意愿相悖的工作，不愿抓、不敢抓，失职渎职现象大量存在。五是“团体利益”论，认为对村级党风廉政建设责任制，谁抓早了、抓紧了、抓狠了、落实了，会让自己的人吃亏，因而出了问题瞒着护着，“自行消化”，不愿真抓。六是“自我保护”论。少数干部自身不干净，怕拔出萝卜带出泥，担心引火烧身，因而不敢抓。这些认识倾向在实践中极可能转化为党风廉政建设责任制向村级延伸的思想障碍。
2、宣传教育工作弱化，基层组织建设乏力
不少乡镇村干部反映，一些地方农村基层党风廉政宣传教育有弱化趋势。乡镇综合配套改革以后，乡镇党校已经没有了生存的空间，缺乏阵地、资金、师资，远程教育效果不理想。钟祥市洋梓镇纪委书记说：“对农村党员的教育滞后于农村经济的发展。市党校每年培训指标有限，一些乡镇党校由于缺乏资金、编制，纷纷撤销，农村党员受培训教育的机会大大减少。”与此同时，少数地方基层组织建设被边缘化，甚至虚化，表现出“六不”现象，即党组织长期不召开民主生活会，重大问题不召开支委会、党员大会进行集体研究讨论，长期不组织党员学习；党员长期不交纳党费，不履行党员义务，长期不参加组织生活。一些村没有落实党的支部委员会设纪检委员的规定；有的村尽管设立了纪检委员，但人选的产生随意性比较大，监督力有限；有的村甚至没有党支部书记。这些问题的存在，影响了当地村级党组织工作的正常开展，一些农村党员脱离了党组织的管理和教育，理想信念动摇，党性观念淡薄，先进性得不到体现，严重影响了党在农民群众中的威信和形象。由于宣传教育工作弱化，基层组织建设乏力，党风廉政建设责任制向村级延伸的工作可能出现组织保障不到位的情况。
3、现行制度不适用，操作难度大
一是现有的责任制规定在农村基层实践中适用性不强，执行中存在偏差。大部分村级组织主要沿用《关于实行党风廉政建设责任制的规定》开展有关工作，实际操作中存在责任主体模糊化、操作性不强，责任内容模式化、针对性不强，责任考核表面化、公信度不高，责任追究空泛化、执行力不够等问题。二是配套制度不完善，直接影响和制约了党风廉政建设责任制的贯彻落实。调查发现，对农村基层党员干部的管理存在盲区。不少乡镇干部反映，一些非党员的村干部实施了需要追究责任的违纪行为或其他重大过错行为后，缺乏对其进行处理的依据，依现行法律法规只能通过召开村民代表大会的形式启动罢免程序，在操作上存在很大难度，造成部分村干部产生“党纪管不着、廉政制度约束不到”的错误认识。对村级“零招待”制度反映也比较集中，认为对村级招待费一刀切不符合基层实际，一些为村集体事务产生的费用，不能通过正常渠道报销，只能变相处理。他们呼吁在“零招待”制度中补充特殊条款，开前门，堵后门，使制度更科学、更具有可行性。
4、监督制约不得力，效果不明显
一是上级监督不到位，存在“三多三少”：年初安排多，年末检查落实少；监督工作多，监督思想少；宽容包庇多，教育惩处少。二是同级监督虚化。个别村党支部从来不开民主生活会和党员大会，拿工作会充数。少数基层党员干部怕报复而不敢监督，怕伤和气、惹麻烦而不愿监督。部分村“两委”班子内部缺乏原则性，导致共同违纪违法案件的发生。三是群众监督不力。一方面有些地方村务公开不及时、不全面、不具体，群众对责任制分解的情况一知半解甚至无从了解，客观上造成群众无法监督。另一方面，一些群众的监督意识不强，存在“事不关己，高高挂起”的心理。
5、保障机制不健全，干部心不安
调查发现，农村基层干部普遍反映知识能力比较突出的青壮年大都外出发展，村干部队伍后继乏人。一些年纪青、能力强的农村党员不愿当村干部的重要原因之一，就是村干部的后顾之忧没有得到较好解决。税费改革后，一方面集体收入减少，普通村干部一年的报酬一般在4000——5000元之间，有的仅能拿到2000多元，很难维持家庭的正常开支；另一方面，乡村工作的内容和方式都发生了很大改变，村干部的管理职能弱化，服务职能凸显，权力缩小，工作难度加大，需要在工作中投入比以前更多精力，往往无暇顾及家庭的生产生活。同时，担任村支书、村主任职务是大多数村干部政治生涯的顶峰，在三年一换届的情况下，普遍存在“一年干，二年看，三年等着换”的危机感，有的甚至认为“当干部是一时的，做乡亲是一世的”，工作中见困难就避让，不坚持原则、着眼长远。尽管近年来省委开始推行优秀村干部经组织考核进公务员队伍的制度，但杯水车薪，难以从根本上解决问题。
三、我们的几点建议
综合农村基层干部们的意见和建议，结合对调研情况的思考，我们建议：
（一）加强宣传教育，增强农村基层干部的责任意识
党风廉政宣传教育是推行责任制的前提和基础。既要抓紧抓好农村党员干部的学习教育，又要以群众喜闻乐见的方式，加大对农民群众的宣传教育力度。建议把廉政规章下发到村组，提供党风廉政监督的标准和依据，引导群众依纪依规监督干部，减少因不知而不监督，或因一知半解而无法有效监督情况的发生。
（二）加强农村基层组织建设，为党风廉政建设责任制向村级延伸提供组织保障
党的农村基层组织建设是党风廉政建设责任制向村级延伸的现实基础。建议针对少数地方村级组织不健全的现状，着力完善村两委班子，尤其是要健全村级党组织，选好配强村支书。在此基础上加强农村基层纪检监察组织建设，配齐配强乡镇纪检监察干部，充实完善村级纪检力量，创新乡镇纪检监察工作体制，为党风廉政建设责任制向村级延伸提供组织保障。
（三）加强制度建设，增强法规制度的科学性和系统性
既要完善责任制的有关规定，增强其科学性，又要注重配套制度建设，增强制度的系统性，努力形成良好的制度体系效应。建议完善党风廉政建设责任制各项制度。在制定过程中细化责任分解，使责任内容符合基层实际；完善考核制度，确保考核结果真实有效；严格责任追究，保证责任制落实到位。加强配套制度建设。探索建立“村民代表大会负责村务决策，村委会负责村务执行，村级专门监督机构负责村务监督”的村务管理体制，根据农村工作实际和发展趋势，建立严格的资产、资源、资金管理制度。协调解决农村非党员干部的管理问题，对《村民自治条例》中的有关内容进行修改完善，使其与《党纪处分条例》相衔接，弥补管理上的漏洞。
（四）加强监督检查，不断完善公开
要健全监督机制。上级要结合农村实际与村级签订党风廉政建设责任书，年中监督检查，年终综合考评，严格实行责任追究。在同级监督方面，建议把廉政谈话、民主生活会、述职述廉、民主评议等制度向农村村级延伸，将这些现有制度与农村实际情况相结合，制定出一揽子配套规定，加大监督力度。在群众监督方面，通过不断深化、完善公开，真正实现以公开促监督，推动村级党风廉政建设责任制落到实处。
（五）加强村干部队伍建设，提高基层干部队伍素质
要坚持标准，选好配强乡镇村主要负责人，把农村基层领导班子建设好。建议建立健全激励保障机制，从政治、思想、工作、生活上关心爱护农村基层干部，加大培养力度，帮助解决实际困难。探索实行村干部医疗保险、养老保险等制度，使其退有所养，减少后顾之忧。针对农村基层干部的特点，建立严格的廉洁行为规范，对违规者要严格纪律，对工作不胜任、不称职的及时予以撤换。通过提高基层干部队伍素质，做好党风廉政建设责任制向村级延伸所需的干部准备。
