乡镇站所改革思考

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乡镇事业站所的改革，是市县乡三级机构改革的重点，也是最难的一环。说重要，主要有两个方面的原因，一来乡镇事业站所是直接为农村、农民和农业经济服务的基层组织，从目前的状况分析，不改革将难以为继，势必影响到我市农村社会经济的健康发展；二来站所改革的难度太大，如果措施不到位，决心不坚决，处理不妥善，都会引发很多社会问题，而且容易造成反弹，影响整个机构改革的效果。说难，原因有五：通过国务院自上而下的机构改革，层层精简，层层分流，到乡镇一级已没有妥善的分流渠道，而乡镇站所自身的特点又决定了其人员分流已不能照搬硬套党政机关机构改革中人员分流的一些做法，必须探索新的人员分流渠道，此其一。乡镇站所在历次机构改革中都没有真正动过刀子，反而机构越来越臃肿，队伍越来越庞大，已远远不是“七站八所”的概念了，而且乡镇的事业单位名目繁多，有的条管，有的块管，还有的条块共管，管理体制不顺，责权利不一致，办事效率低下已逐渐成为普遍现象，此其二。由于历年来乡镇站所日常机构编制和人员管理不到位，乡镇事业站所的人员结构相当复杂，有的在编不在岗，有的在岗不在编，还有的既不在编也不在岗，只挂了个名。如我市乡镇站所改革前18427人（不含学校、卫生院人员，下同）中，就有*人不在编，这对人员分流造成的难度是可想而知的，此其三。随着农村税费改革的进行，乡镇减费后，财政缺口的加大直接影响到农村基层组织的正常运转，要维持财政收支平衡，简单地套用党政机关机构改革的人员编制精简比例显然已不现实，如何合理确定乡镇站所机构编制和人员的精简幅度，做到既要促进社会经济发展，又要保证工作正常运转，还要保持大局的稳定，这是摆在负责机构改革的编制人事部门和各区县市及各乡镇面前的一道大难题，此其四。内地的乡镇经济基础普遍比较薄弱，而且负债严重，上级又没有开口子，要国家注入成本是不可能的，如何筹措资金，解决改革成本的问题更是难中之难，此其五。

我市的乡镇站所机构改革，自*年12月开始正式批复各区县市乡镇机构改革方案后，配合农村税费改革，进一步加大力度，完善方案，迎难而上，通过市县乡三级的共同努力，已于*年年底全面完成。改革期间，市、县机构改革办组织了多次督查和检查验收，总的看来，改革的效果比较令人满意。具体体现在以下六个方面：

一是较好地理顺了乡镇站所的管理体制。通过改革，各乡镇除国土所按规定由线上直管外，其他站所的人财物事管理权均下放到了乡镇一级，并且制定了相应发管理办法，较好地解决了乡镇事业站所一直以来条块不分的矛盾。

二是大幅度精简了机构和人员编制。据统计，截至*年6月底，全市乡镇站所精简达56.79%；站所事业编制精简53.7%；站所人员精简61.67%。

三是通过全面推行竞争上岗，提高乡镇站所人员素质，完善了用人机制。乡镇调整撤并了站所机构，重新精简核定了编制以后，普遍通过实行全员竞争上岗来决定谁去谁留。在竞争上岗过程中，各地严格按照“公开、公平、公正”的原则，进行阳光操作，每一过程每一结果均张榜公布，乡镇党委政府和各区县市都对全过程进行了严格的监督，确保不出现暗箱操作和人情操作，从而保证了改革后上岗人员的素质，并通过竞争上岗进一步完善了乡镇事业站所的用人机制。

四是拓宽了分流渠道，筹措了改革资金，对分流人员进行了身份置换。对于下岗分流人员，均按照各地根据实际制定的分流政策，通过给予一次性的再就业补偿，与原单位解除了人事合同，进行了身份置换，真正做到了不留尾巴，不留后患。在补偿资金的筹措上，各乡镇也积极探索出了许多行之有效的新路子，如对站所资产资源的变现和变卖、通过乡镇财政向上岗人员筹集、将站所资产进行抵偿等等，较好地解决了站所改革成本不足的问题。

五是对上岗人员一律实行了聘用制。站所改革中，各乡镇均前瞻性地实行了事业单位用人制度的改革，对上岗的7064人基本上实行了聘用制，有的地方如汉寿县等，甚至在竞争上岗前就已一次性对所有站所人员全部进行了身份置换，并按工作年限给予了补偿，在上岗后再按规定办理聘用手续，个别条件成熟的乡镇还提前进行了分配制度的改革，对上岗人员实行岗位工资制，真正做到按岗定薪，按劳计酬。

六是加强了机构改革后站所的机构编制管理。通过改革，各区县市普遍认识到乡镇机构编制管理的重要性，出台了有关乡镇机构编制管理的办法和规定，建立了站所机构编制和人员的台账名册，将站所改革后的人员进出管理纳入了规范运行的轨道，确保了站所人员编制不再反弹，巩固了机构改革成果。

在整个乡镇站所改革的过程中，市机构改革办按照中央、省有关市县乡机构改革的文件精神，做了大量细致有效的指导和协调工作。我们认为，正是因为乡镇站所的改革难，所以一定要迎难而上，痛下决心，利用这次机构改革的契机，解决好乡镇站所存在的各种突出问题。回顾我市乡镇事业单位改革走过的历程和所取得的一些成效，我们觉得，乡镇事业站所改革要有所突破，必须解放思想，开拓创新，在改革中突破以下五个“瓶颈”：

第一，要突破计划经济体制下形成的条块关系的瓶颈。前几年，由于体制改革的不配套，使许多本隶属于乡镇的权力被条条所控制，造成条块之间的矛盾日益加剧，严重制约了乡镇政府作为基层政权的功能：一方面，肢解了乡镇政府的职能，乡镇政府没有自主权，不能根据自身的发展统筹兼顾，另一方面，严重破坏了责、权、利三结合的行政管理基本原则，乡镇权责失衡，无权无利只有责，形成“权在县上，利在线上，责在乡上”的责权利脱节现象。所以要推进乡镇事业站所的改革，首先就是要突破条块关系这一“瓶颈”。改革中，我们始终注意按照市场经济的要求，抓住促进乡镇的全面发展这一目标，该由条管的单位如国土所明文要求由条条来管，其他该由乡镇管的单位坚决给乡镇放权，同时在站所的设置上也提出了限额要求，并要求各区县市从实际出发，因地制宜确定站所的具体设置标准，一般来说，涉农的站所大都合并为一个农林服务中心，文化与广播合并为文化广播站，城建环保一般与国土所合并设置。这样，改革前各乡镇事业站所普遍设置15个左右，改革后一般设置6-7个，小的乡镇只设置5个，个别一类乡镇设置了9个，站所的主要工作职能均以面向农民生产经营提供全方位的服务为主，管理职能大多交由乡镇机关承担，使乡镇站所由原来的行政管理型，转变成利用自身的技术、设备和人才等方面的优势，为农业生产提供一条龙服务和实现一体化经营的综合服务型事业单位，同时努力拓宽服务范围和服务内容，加快农村经济市场化和社会化的步伐。

第二，要突破人员编制精简的瓶颈。中央、省有关机构改革的文件对机关编制精简提出了明确的精简比例，而对站所的改革只确定了20%的精简比例下限。然而按照农村税费改革的精神，这一比例已远远不能适应目前农村的实际情况，有的地方对农村税费改革实施后的农村社会经济状况的严峻性没有引起高度重视，仍然以为机构改革可以做表面文章，可以蒙混过关，不想下大决心精简人员编制，市机构改革办经过调查后发现了这一问题，并及时向机构改革领导小组做了汇报，经领导小组研究，对全市乡镇站所人员编制的精简比例提出了更高的目标，要求各区县市根据农村税费改革后的农民负担水平、财政支付能力和实际工作需要重新确定精简比例。最后，我市乡镇站所编制精简达53.7%，人员精简比例达61.67%。

第三，要突破人员分流渠道的瓶颈。相对而言，乡镇站所人员的分流渠道比较窄，很多党政机关机构改革中的做法都不能套用，但从另外一个方面讲，乡镇站所面向广大农村，直接服务于最基层，如果能够转变观念，创新思维，实际上站所人员分流的渠道还是大有文章可作的。这篇文章其实还得围绕市场来做，首先是对如畜牧站、广播站、劳动服务站、农机服务站、等以经营为主要功能的站所可以实行整体转型，推向市场；其次是对如计划生育服务所、农村经营管理站以管理和服务为主要功能的站所，大幅度精简编制和人员，通过竞争上岗，将分流人员置换身份，推向市场。另外还可以通过鼓励分流人员兴办实体、自谋职业和下到村里任职等办法进一步拓宽分流渠道。从统计数据和改革的效果看，这些渠道占了此次我市站所改革人员分流总数的大部分，而且都是行之有效的。

第四，要突破站所工作人员身份置换的瓶颈。站所人员分流了，其身份问题怎么处理，究竟能不能按照企业改革的原理和机制来对站所职工进行身份的置换，这样做到底符不符合上级关于机构改革的精神，我们认为答案是肯定的。一是从历史的眼光看，过往多次机构改革之所以在乡镇站所造成越改越臃肿的现象，主要是由于没有对分流人员进行身份置换，站所职工普遍认为只要进了国家单位的门，一辈子都是国家的人，傍着大树好乘凉，所以都想方设法往这条狭窄的道路上挤，导致人越来越多，结构越来越复杂，而乡镇财力有限，僧多粥少，也使得站所人员工资得不到保障，乡镇所欠工资款项和集资款项的包袱也越来越沉重。二是从发展的眼光来看，由于农村税费改革的实施，今后乡镇可支配资金将越来越少，根本无力负担庞大的站所经费开支，若分流人员仍然与乡镇或原单位保持着身份上的联系，那么虽然表面上分流了，不在乡镇拿工资，但一有风吹草动，这些人员还是会回来找单位的麻烦。长痛不如短痛，改革要想取得成功，必须付出一定的代价，所以尽管这次置换身份需要付出比以往更多的改革成本，如支付分流人员的一次性再就业补偿金、尾欠的工资和集资款项、养老保险金等等，但只要工作做到了位，今后的乡镇站所将会甩开包袱、轻装上阵，有利于乡镇事业的发展。三是从现实情况看，目前大部分乡镇站所人员在编不在岗，外出打工、创办实体的大有人在，这些人普遍抱着脚踏两只船的心理，看似占了国家的便宜，实际上影响了他们在市场经济大潮中的正常发挥。身份不变，不能理直气壮地进行经商活动；牵线未断，在外打工也是战战兢兢。我们在调查中了解到，不少站所人员都认为，与其这样挂着国家职工的身份苟延残喘，要死不活，还不如一刀两断，以轻松的心情在市场上去闯荡，同时还可以拿到一次性的再就业补偿，何乐而不为呢？从我市乡镇站所改革的实践证明，这次站所改革，分流的1万多人大都置换了身份，变“国家的人”为“社会的人”，真正地分流了人员，减轻了农民负担，是一次脱钩断奶式的改革。

第五，要突破有情分流的瓶颈。人员分流工作是乡镇站所改革的重要一环，也是一个难点，工作好坏关系到乡镇机构改革的成败，关系到改革成果的巩固，还关系到社会稳定。人员分流不是简单的一分了之，不能草率地一断了事，也不能认为补偿了就没有任何关系了。我们认为分流虽然是无情的，但操作上又要做到有情，要体现组织上的温暖。首先对分流人员要给予足够的关心和爱护，做好过细的思想工作，帮助他们转变观念，要让他们认识到分流是改革的需要，并不是一件不光彩的事情，认识到并不是只有在国家单位上班才算就业，在外打工、自谋职业都是社会主义事业的建设者，同样光荣和自豪；其次是要为分流人员排忧解难，积极拓宽渠道，帮助他们寻找再就业的路子和载体，要搞好再就业技能的培训，帮助分流人员掌握一些必要的技能，把他们引向市场，同时在政策待遇上可以给予一定的倾斜，并提供优质的服务，将分流人员扶上马，送一程。桃源县站所改革期间，在沿海设立了5个劳务站，为乡镇分流人员联系打工事宜，乡镇的党委书记还亲自将分流人员送到沿海打工就业，对保持站所改革后的社会稳定起到了积极作用。

然而，由于乡镇事业站所长期以来积存下来的遗留问题太多，不可能靠这次机构改革一并解决，另外，还有不少问题在这次改革中被激发出来，很不好处理。要解决这些问题还需要一个相当长的时期，需要各级党委政府付出巨大的努力，在政策上、在纪律上、在财政安排上以及在细致的思想政治工作上对乡镇站所改革的后期工作给予强有力的保证，切实妥善地把这些问题解决好，这样，乡镇站所改革才能真正做到不留后患，不留尾巴。为此，特提出一下两点建议：

一、对于此次乡镇站所改革的态度。我们认为，这次我市市县乡机构改革，真正分流了人员、产生了效益的就是对于乡镇站所的改革，但也正是由于改革具有前瞻性，改革动作较大，突破较多，所以引起的震动也同样很大。目前，个别乡镇站所分流人员搞群体上访，要求落实待遇，给个说法，上级领导和有关部门也高度重视，多次指示要妥善处理，不能影响社会稳定。我们觉得，在进一步完善改革的配套措施，做好细致的思想政治工作，确保大局稳定的同时，必须明确对于此次站所机构改革的态度，要坚定对乡镇机构改革的信心，做到“三不”，即不要翻盘，不要吵作，不要指责。按照湘发[*]5号文件精神，各地乡镇站所改革政策可结合本地实际自行确定，我市乡镇站所改革经过充分调研和论证，为确保改革成效，切实减轻农民负担，适应农村税费制度改革后的大环境，确定了脱钩断奶式分流的指导思想，通过创办试点，摸索出了很多行之有效的办法，并在全市范围内实行一县一策甚至一乡一策。从总体效果来看，基本上达到了预期的目的，同时也不可否认存在不少问题，但这都是改革中的阵痛，如果不这样改革，今后的问题会更加突出。对于这些问题，不能一味吵作，要面对现实，通过进一步完善和努力把问题消灭在萌芽状态。如果此时翻盘，将会引发更多的社会问题，更不利于乡镇事业的发展。另外我们还要看到，按照“三个代表”的重要思想，我们代表的是广大人民群众的根本利益，在农村，我们的目光要放在广大农民的身上，而不仅仅是乡镇站所的少数分流人员。从我们调查了解的情况看，农民对这次税费改革、乡镇机构改革都是很满意的，所以我们更要坚定对于改革的信心。

二、有关分流政策的配套。我市乡镇站所改革后，之所以少数分流人员有不满情绪，主要是出于以下几方面的原因：一是上级关于乡镇站所改革的文件中没有明确规定要对分流人员进行身份置换；二是今年出台的事业单位的改革政策和中小学改革的政策，都与市县两级按照本地实际制定乡镇事业站所改革的政策不一致，甚至差别较大；三是从全省范围来看，目前只有常德市在乡镇站所改革中引入了企业改革的做法，对分流人员身份进行了置换；四是各乡镇站所大都拖欠干部“三金”，即养老保险金、借款（集资款）以及尾欠工资，而各乡镇财力有限，无法确保“三金”及时到位，这样某些干部职工人已分流了，该拿的钱又没有拿到手，意见很大；五是站所分流人员身份置换后，在再就业方面虽然政府给予了不少优惠，但由于没有明确的文件规定，所以与企业下岗人员相比，还是有许多优惠政策不能享受，如不能领取下岗证等等，心理不平衡。对于这些问题，一方面我们会尽量做好思想工作稳定分流人员情绪，另一方面也希望省委省政府能对目前全省乡镇站所改革出现的问题进行专题研究，并对一些模糊认识予以澄清。