事业单位机构改革思考

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不久前，我们对北京市朝阳区的事业单位的机构编制和管理体制情况进行了一次调研，感到存在许多亟待解决的问题。

一是机构编制臃肿，财政负担沉重。截至*年7月底，朝阳区共有事业单位809个，事业编制34938名，是朝阳区行政编制的近十倍。在朝阳区事业编制中，财政拨款事业编制占事业编制总数的89.8%，且呈增长趋势。

二是政事不分，行政化倾向严重。一些机关因机构改革行政编制精简，但其工作方式却没有改变，因之出现了人手不足的情况。为缓解工作压力，一些机关把部分行政执法、监督检查和社会管理等行政职能转移给了其所属事业单位，从而使这部分事业单位逐渐成为行政主管部门的附属和延伸。这种政事不分的现象，在朝阳区一些承担行政执法职能的事业单位中表现的最为典型。事业单位的行政化倾向，也反映在与行政机关一样的管理模式。这种单一模式抑制了性质各异、工作方式各不相同的事业单位的工作积极性。

三是机构布局、编制配备、资源使用不尽合理。长期以来，事业单位部门所有、条块分割的管理结构，使其在机构编制配备和资源的使用上表现出了许多不尽合理的地方。职能相近或相似的事业单位，因部门所有而重复设置；有些单位设置零散、规模过小、服务对象单一；有些单位因不适应经济、社会事业的发展，职能萎缩，人员编制闲置；也有些单位虽已基本具备了参与市场竞争的能力，却由于管理体制等原因发展受到了制约。

四是缺乏独立法人资格，投资主体单一，社会化程度低。有的事业单位实际上并不具备作为独立事业法人的资格，它们的工作任务往往由行政主管部门下达，常有与行政主管部门财务不分、人员混用、办公地点不明确、公务员兼任事业单位法人的情况出现。这样的事业单位，不能实现自主经营、自负盈亏，只能依附于行政主管部门，靠吃财政饭生存，阻碍了不同类型、不同性质的事业单位根据自己的特点，按照社会需要和市场经济规律寻求自我发展的步伐，它们一旦被推向市场，就会失去竞争优势。事业单位投资主体单一的状况，也在一定程度上妨碍了事业单位的社会化进程。据统计，朝阳区现有事业单位大部分都是政府部门直接投资兴办的，其他组织利用国有资产举办的事业单位仅有172个，只占政府直接投资兴办的事业单位数目的21％。

五是人员流动性差，整体素质不高。人员流动性差、知识层次偏低、年龄结构老化、专业技术人员缺乏等是事业单位普遍存在的问题，尤其是在绿化、环卫、垃圾处理等行业中表现的尤为突出。这些问题的出现，一方面是由于事业单位的管理机制类似于行政机关，工资收入、人事关系都相对稳定，致使事业单位人员为了追求稳定，想进不想出，人员逐步沉积，最后达到饱和。另一方面，是因为事业单位对人员使用普遍缺乏自主权，一般都是由主管部门控制，有时还要接受一些政策性安置。

六是机构编制管理体制有待进一步健全和完善。

表现一，行政级别、经费形式的核定缺乏科学性。目前，事业单位的级别管理，采用的是套用机关行政级别的方法。这不仅易在性质上造成混淆，留下政事不分的隐患，也不能准确的体现事业单位自身特点和社会属性，这不利于事业单位的自身发展。由于缺乏明确的划分标准，新成立的事业单位容易在核定行政级别时出现争议；已成立的事业单位，为了争取更好的待遇，也要求提高级别。这不仅给编制部门工作带来不便，也加重了事业单位管理的压力。在事业单位经费形式的核定上，虽然在一定程度上参考了该单位的职能、业务量、社会化程度等因素，但由于缺乏具体科学的标准，主观度量性仍然很大，使财政拨款形式与事业单位实际情况相脱节。还出现了一些相同性质的事业单位，经费形式却不统一的情况。

表现二，事业单位机构编制管理法制不完备。目前尚未形成完整的事业单位机构编制管理法律体系，致使事业单位的机构设置、法律责任、权利义务缺乏相应的法律依据，其申报程序和审批程序也长期处于无法可依的状态。同时，由于缺少责任追究机制，有的部门，在未经机构编制部门批准的情况下，就擅自设立事业机构，增加事业编制，超职数、超规格配备干部，造成机构膨胀，人员超编，结构比例失衡等不良现象。

表现三，对事业单位的动态管理不到位。随着社会经济环境的快速发展，事业单位的职责、人员、工作量都出现了不同程度的变化，原定的编制、经费等渐渐不适应实际情况的发展需要。但是，由于编制部门对事业单位的编制使用情况缺乏有效的后期监督管理，没有根据实际工作量及时地予以调整，使编制部门的工作处于一种较为被动的位置，事业单位机构编制的管理与事业单位的发展不相适应。事业单位改革涉及面广，事关改革、发展和稳定的大局，如何推动事业单位改革破难而进，结合朝阳区实际情况及改革中的难点，建议以实现事业单位的分类管理为切入点，实施以下几个方面的改革：

一是促进政事分开，理顺政事关系。

——要进一步合理划分政事职能。要打破政府对社会事业统包统揽和事业行政化的格局。现由事业单位承担的行政管理职能，要收回到行政机关；对需要事业单位承担和一时难以划分的，经编制部门批准，可适当保留或过渡；党政机关分离出来的技术性、辅助性、服务性工作，交由事业单位承担，以促进机关职能的转变。——要建立符合事业单位特点的管理机制。要调整管理内容，明确主管部门对事业单位的管理，应是政策引导和宏观调控，不应以行政手段干预其内部的经营机制。要构建一套具有事业单位特点的组织管理结构，使事业单位拥有充分的事业发展决策权、用人权、收益分配权与内部管理权。

——要规范事业单位的名称。事业单位的名称要体现事业单位的特点，与党政机关、企业和社会团体的名称相区别。

二是调整事业单位机构编制布局，优化整合资源。

——要调整事业单位机构设置。撤销职能萎缩甚至消失、运转艰难、名存实亡的事业单位，其人员按政策进行妥善分流和安置；合并以部门管理模式设置的规模过小、职能相近或交叉的事业单位，其设置不能强求上下对应，可以跨部门、跨行业综合设置，组建多种形式的经济、服务实体或集团性事业机构，通过优势组合、优势互补、优势扩张，做大做强社会事业，形成规模效应；对部门所有、条块分割、重复设置的事业单位，应统筹兼顾、科学布局；对部分自收自支事业单位和有条件的单位，要引入企业的管理经验和办法，转换其运营机制，逐步实行社会化。

——要调整事业单位编制分布。根据经济社会发展的要求，明确应强化的职能、弱化的职能、取消的职能和调整的职能，在此基础上，按照各事业单位承担的职能重新核定各事业单位的人员编制，尤其是对于一些空编量较大的单位，要严格清理其空余编制，提高事业单位编制核定的科学性和前瞻性。

——要结合行业特点调整事业单位布局。如对学校布局的调整，要根据生源数量和区域内校所分布等因素，进行适当整合，可以组建以名校为依托的中小学教育集团，放大名校优势；对广电、报社、城市建设等公用事业，则可以实行产业化运作。

三是稳妥推进事业单位社会化进程。

——要确立事业单位法人主体地位。通过事业法人登记管理，确认事业单位具备与其法人资格相适应的开办资金、从业人员、办公地点、经费来源、独立核算的财务管理制度和独立承担民事责任的能力，确立事业单位经营管理主体的地位，使之取得受法律保护的“身份证”。这是事业单位立足社会、进入市场的基本前提。为此，我们必须加大事业单位法人登记制度的宣传力度，加强事业单位法人管理，真正使事业单位独立于行政主管部门，成为参与市场竞争的法人主体。

——要建立多元投资体制。要改变单一依靠国家投资、政府举办事业单位的状况，调动各方面的积极因素，依靠社会力量繁荣社会事业。通过建立多元投资体制，逐步形成以公有制为主体，合资、合作、独资等多种形式并存的事业发展格局。

四是完善事业单位机构编制管理制度。

——要规范事业单位编制及经费形式的核定。事业单位编制标准的制定，要结合不同行业的特点，根据事业单位的业务发展情况、技术含量等因素，制定不同的核定标准，使其具有充分的科学性和超前性，从而有效规范事业单位的设立行为，优化事业单位组织结构，控制机构编制总量。对事业单位经费供给渠道的核定，要从适应市场经济体制和社会化的需要出发灵活掌握。

——要结合财政预算严格控编，实现动态管理。有效推进事业单位改革，还应从财政角度予以配合。对财政拨款事业单位，要通过财政预算体制改革，对其经费加强管理。财政部门应根据定员定额的方法，首先按一定标准核定事业单位的经常性费用，包括人员费用、机构维持费用和基本的经常性业务费，然后通过财政预算，对符合公共财政支出范围的重点项目多安排，否则就少安排或不安排，从而加强事业单位预算的政策性和灵活性。编制部门要通过与财政部门、业务部门以及事业单位的密切配合，结合正在推行的工资统一发放制度，达到控制机构编制增长、实现动态管理的目的。

——要加强事业单位机构编制法制建设。事业单位机构编制要加大管理力度，依法进行管理。尽快出台事业机构编制法，为事业单位机构编制管理的合理化、科学化提供组织保障。

五是探索事业单位分类管理办法。以新建事业单位为突破口，试行分类管理。根据新建事业单位承担的不同职能，将其分为行政支持类、公益类、准公益类和生产经营类，不同种类的事业单位采取不同的管理方法。行政支持类事业单位经费列入财政全额拨款，人员编制按岗位严格核定；公益类事业单位经费可核定为全额或差额拨款，人员编制也要严格控制，并明确行政管理人员与专业技术人员、后勤服务人员的结构比例；准公益类事业单位经费实行差额管理，包干使用，逐年递减，管理人员下达正式编制，其他人员下达控制数；对服务经营类事业单位，财政不予拨款，也不再核定人员编制，具体用人数额由单位根据业务工作需要自主决定。这项办法放开了准公益类非管理人员编制及服务经营类人员编制，使事业单位编制得到严格控制、总数大幅减少。随着财政拨款事业编制的减少，财政负担自然会有所减轻。同时，由于事业单位非编制人员按劳动合同制进行管理，单位有了更大的用人自主权，能够更大程度地调动人员的积极性，也初步解决了人员流动性差的问题。