农村水电电气化事业发展探讨

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新中国成立*年来，特别是改革开放以来，邓小平同志亲自倡导开发小水电，解决山区生产生活用电，促进贫困地区经济和社会发展，农村电气化事业得到了很大的发展。“七五”“八五”期间，已建成农村水电电气化县*个，其中国家级省级贫困县、少数民族聚居县、革命老区县约占*％。第一批电气化县的用电量、国内生产总值、财政收入、农民人均纯收入等指标，实现了“十年翻两番”。第二批电气化县实现了“五年翻一番”。电气化建设使当地经济和社会发展速度赶上或超过了全国平均水平。第三批*个电气化县已有*个县达标验收，在*年底将全部建成。

水利系统结合江河治理，坚持治水办电相结合，从无到有，从小到大。预计*年底全国水利系统的水电装机容量将达到*万kW，年发电量近*亿kWh。水利系统水电已连续*年年投产*万kW以上；*、*年中小水电投产占全国新增水电装机的*%，预计*年投产*万kW。目前，水利系统水电约占全国水电装机容量的*%。全国约*个县，*多个县有中小水电，近*个县以中小水电供电为主。农村中小水电建设是实现全国农村初级电气化县的主要手段。全国水利系统水电资产近*亿元；地、县水电企业大都是当地利税大户，*年实现税收近*亿元，利润*亿元。

中国开发小水电，使用清洁、廉价、可再生绿色能源，建设有中国特色的农村电气化，消除贫困，保护环境，得到了国际社会的高度评价和广泛赞扬。世界上许多国家，尤其是欧美发达国家都在积极推广中国发展小水电的经验，由我国和联合国共同创办的国际小水电中心设在中国，成为总部设在我国境内的第一家国际组织。

总之，新中国成立*年来，全国中小水电的发展和农村电气化事业取得了辉煌成就，对农村经济和社会的发展起到了不可忽视的作用。随着经济的高速发展和改革的不断深化，中小水电和农村电气化工作也面临许多新的问题和困难。

电力工业从“卖方市场”向“买方市场”的转变；“厂网分开，竞价上网”电力体制改革的逐步开展；政府机构政企分开改革的实施；农电“两改一同价”(农电管理体制改革、农村电网改造、城乡供电同网同价)作的开展等等，都将给中小水电和农村电气化工作带来很大的影响。人们不禁要问：中小水电和农村电气化工作的发展前景如何？自发自管县的农电工作发展前景如何下面，我想就进一步发展中小水电和农村电气化事业讲几点意见。其中，属于我工作职责范围外的部分，作为建议意见。属于我工作职责范围内的部分，作为工作意见。不正确的地方，欢迎大家批评指正。

一、组建独立供电公司是电力体制改革的重要组成部分，有利于生产力的发展，是农电体制改革的根本目的

回顾我国电力工业的高速发展历程，可以得出一个重要结论：电力工业的每一步发展，都是深化改革的结果，或者说，改革开放促进了电力工业的大发展。

从宏观来看，电力工业的改革大体上可以分为三个阶段：

第一阶段，多渠道集资办电，发展独立电厂，放开发电厂建设市场。

我国电力工业的改革是从发展独立电厂开始的。新中国成立以后的几十年里。长期的缺电局面严重影响了国民经济的发展。要尽快解决缺电问题，就必须加快电厂建设，那种单靠国家办电的办法已经远远满足不了经济发展的需要。为调动中央、地方和社会办电的积极性，国家出台了一系列政策、办法，鼓励多家办电、集资办电。集资办电的电厂，不同于直属电厂，国际上称为独立电厂。发展独立电厂，极大地促进了生产力的发展，电力工业逐渐做到和国民经济发展同步，甚至略有超前。从集资办电、发展独立电厂开始，我国的电力行业，首先在发电厂建设环节，市场已经放开。

第二阶段，实施“厂网分开、竞价上网”改革，建立有序竞争的发电市场。

要支持和保护独立电厂，必须从体制上解决独立电厂和直属电厂的利益关系，这种关系在电力供过于求的时候，矛盾就更加突出。这样，“厂网分开、竞价上网”改革就成为电力工业进一步发展的历史必然。“厂网分开、竞价上网”体制的建立，要求电厂加强管理，降低成本，这就降低了电价，使广大用电户受益，促进全社会生产力的提高。所以，“厂网分开、竞价上网”，建立有序竞争的发电市场，意义深远。

第三阶段，建立独立供电公司，进一步完善电力市场。

厂网分开以后，如果电网仍然管理供电单位，把供电单位当作自己的车间、班组，这种在垄断保护下的供电单位是不可能去追求高效管理、降低成本的。如果电网内出现有直属供电单位和非直属供电公司，实现电力调度的“公平、公开、公正”原则是不可能的。所以，在发电环节改革取得进展的同时，供电环节的改革也开始提到了议事日程。供电环节的改革重点就是建立独立供电公司。

《国务院批转国家经贸委关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见的通知》（国发【*】*号文件）指出，“在农电管理体制上，原则上一县一公司（企业实体）县级供电企业要成为独立核算的实体，行使企业经营职能。存在多家供电企业的，要按出资关系，组建有限责任公司或股份有限公司。”这是完全正确的。

农电改革方向，以前很长一段时间的提法是“县为实体"(后来为避免和省电力管理体制改革的“省为实体”概念相混淆，不再用“县为实体”的提法)。“县为实体”提法的内涵和*号文件是一样的。也就是说，原则上以县为单位，组建一个供电公司。这里有三层含义：第一，以县为单位，这是因为农电本身的定义就是县和县以下的供用电。前面加“原则上”三个字，是因为个别地方有地区一级的供电公司，从全国看，基本上是以县为单位组建供电公司。第二，组建一个公司，特别强调一个，是为了解决当前存在的严重影响生产力发展的交叉供电的情况，这就是*号文件所说的“存在多家供电企业的，要按出资关系，组建有限责任公司或股份有限公司”。第三，强调企业实体，这是针对目前大多数供电单位仍是事业单位性质而言的，县级同样要求政企分开。县政府所属的供电单位要改成企业，水利、林业、兵团的供电单位要改成企业，省电力公司所属的供电单位也要改成企业，多家供电的则按出资关系组建公司。总之，农电管理体制原则上一县一公司，这个公司的出资人可以是县政府，可以是水利、林业、兵团，可以是电力系统的，也可以是几家合资的。这些公司都应以企业实体按市场经济原则运行管理。

既然县供电公司是企业实体，而且出资人又是多元的，县供电公司和省电网之间就不可能是上下级管理关系。现在，有人提出“省电网管理包括农村电网”，这就直接否定了农电体制改革的方向。

应该认为，省电力公司独资或控股的供电公司是直属供电公司，其它供电公司为独立供电公司。随着电力体制改革的不断深化，直属供电公司也要和电网分开，也要成为独立供电公司。到那时才可以说，我国的电力工业建立了比较完善的电力市场体制。

二、正确指导农电体制改革，把降低农村电价作为“两改一同价”的工作目标

回顾全国电力工业的发展历史，电力工业在取得很大成绩的同时，也确实存在着“重发、轻供、不管用”的问题，农电更是得不到应有的重视。长期以来，中央只投资*kV以上的输变电设备，农村用电只能靠地方政府和广大农民自己集资建设，农电的管理体制又不断地上收下划，就逐渐形成了我国农电管理的三种体制：直管县、趸售县和自发自管县，全国*个县，大体上各占*／*。在我国南方一些省区，有着丰富的水电资源，当地政府带领广大农民群众，发扬艰苦奋斗、自力更生精神，修建了大量农村水电站，通过自己的努力，来解决广大农村的用电问题。因此，自发自管县主要集中在南方水电资源丰富的省份，“自发”就是指主要靠农村水电站自己发电。

当前在国务院领导下进行的农电“两改一同价”工作，其根本目的是降低农村电价，减轻农民负担，发展农村经济。因此，“两改一同价”中的改革农电管理体制工作是围绕解决当前农村电价过高问题来展开的，绝不是农电管理体制改革的全部。这次“两改一同价”中的农电改革重点是两条：第一，将乡（镇）电管站上收为县供电公司的派出机构。第二，由省电力公司对趸售县供电公司实行代管。对第一条，大家意见比较一致。这里，我想对第二条的理解谈些认识，这些认识也可能还停留在我当时在国家电力公司负责“两改一同价”工作时的思想认识。

为什么要对趸售县实行代管？

从降低电价的角度看问题，对趸售县实行代管和降低电价没有直接关系，那为什么在“两改一同价”工作中要求对趸售县实行代管体制呢？这是为了实现“城乡同网同价”的要求。趸售县由省电力公司代管后，可以在全省直管、代管县范围内实现城乡同网同价，可以通过全网的统一管理、统一核算，做到统一电价，也就是说可以通过全网均摊的办法，达到降低农村电价的目的。如果从农电体制改革的角度看问题，代管只是改革的第一步，还要按现代企业制度建立县供电公司。

既然趸售县可以实行代管，那为什么不提对自发自管县实行代管呢？原因是自发自管县自己拥有发电手段。用电主要靠自己建设的中小水电，而这些水电站都是通过多方集资，依靠自力更生、艰苦奋斗精神慢慢发展起来的。这些县往往也和大电网相联，和电网也有电量交换关系，但这种关系没有改变中小水电拥有自己供电区的实质。有的同志混淆了这种界限，认为凡是和大电网相联的都是趸售县，这是不对的。正因为自发自管县拥有发电手段，如由省电力公司也对自发自管县实行代管，在电力供应相对富余的今天，电网不愿意接收这些水电站，其代管的结果是代管了供电网，划走了供电区，留下了水电站，这就造成中小水电站经营的极大困难。这样做不仅直接影响了地方财政收入，影响水电站职工的稳定，还会严重打击大家开发水电的积极性，导致中小水电发展的下滑。考虑到问题的复杂性，所以对自发自管县的改革持慎重态度。在吴邦国同志主持的“两改一同价”汇报会上，大家都同意国家计委的意见，把实现城乡同网同价分成两种情况，区别对待，这与后来国发[*]*号文件的精神是一致的。*号文件是这样写的：“在条件成熟的省(区、市)，可以推行一省(区、市)一价。暂不具备条件的省(区、市)，可以在省(区、市)内直供直管县和趸售代管县范围内实行城乡一价，其它县实行一县一价。”这里指的其它县，显然主要指自发自管县。

自发自管县在电网改造中，能不能得到贷款支持呢？回答是肯定的。国家计委和银行同意实行“一省两贷”的做法，即在一个省的范围内，银行可以向电力系统，也可以同时向水利系统的县发放农网改造贷款。现在一些省已经这样做了。经省政府同意，他可以以县为单位承贷农网改造资金。

自发自管县实行县域内的城乡同网同价能不能保持较低的电价水平呢？由于水力发电成本低，又有自己的供电区，小电网本身基本没有备用容量，送变电系统投资小，所以和大电网相比，只要加强管理，水电为主的供电电网可以保持较低的电价。当然，一些新投产容量比较多的地方，在还贷期间电价可能要高一些。最近国家计委提出，“一省两贷”或“一省多贷”的省份，还贷加价和城乡同价方式由省政府提出方案，报国家计委审批。这项政策对自发自管县就很有利了。

自发自管县组建独立供电公司的做法，在世界上也有成功的经验，美国的农电合作社就是一例。在美国历史上，农电很长一段时间处于落后状态，美国政府要求私有企业投资农电，但效果不佳。后来美国政府着手组建农电合作社，政府给以优惠贷款，并制定了一系列鼓励政策，农电迅速发展起来。美国的农电合作社，有些是以水力发电为主，发的电首先自己用，多余的电力卖给大电网，电力不足时由大电网补充。美国的这种农电合作社和我国的自发自管县是何等的相似。我到美国考察的一个农电合作社，竟有*万kW左右的水电站*座，可见规模之大。

三、政府机构政企分开改革有利于建立有序竞争的电力市场，要尊重和支持经贸委的工作

根据全国人大九届一次会议批准的国务院机构改革方案，原电力工业部的行政职能和水利部承担的电力工业行政职能划入国家经济贸易委员会，其电力司负责电力工业（含水电）的行业管理和监督，“指导农村电气化和小电网建设规划工作”。水利部承担“组织协调农村水电电气化”和“指导水利行业的水电管理”职能。经国务院领导同意，中央机构编制委员会办公室“因水利部仍承担着国务院下达的第三批*多个农村水电初级电气化县的建设任务和全国农网改革的水利部门的配套任务”，并根据水利部“三定”方案，批准成立了水利部农村水电及电气化发展中心(对外可使用水利部农村水电及电气化发展局的牌子和印章)。以上这些文件，明确规范了经贸委和水利部各自在农电工作中的职能，水利系统各单位都要尊重和支持经贸委的工作。

在电力部、国家电力公司共存的情况下，不仅是政企不分，而且电力公司还拥有大电网和电网的调度权，这就是人们常说的：又当运动员，又是裁判员。当时电力部、国家电力公司的领导也不断要求做到“公平、公开、公正”，但由于体制的原因，事实上是很难真正做到“三公”。这次国家政府机构改革中，撤销了电力部，把电力行业的政府职能交给国家经贸委，这就在体制上实现了政企分开。现在各省正在进行政府机构改革，电力行业的政府职能也将交给省经贸委。这是电力工业改革的一项重大措施，这种体制有利于打破垄断，有利于建立有序竞争的电力市场；一定会促进电力生产力的发展。我们水利系统各单位要积极支持这一改革。目前，在进行电力管理体制改革的过程中，需要探索和解决的问题是很多的，例如如何正确处理国家电力公司与独立电厂、独立供电公司的关系等等，而处理这些关系有很大的难度。我们水利系统各单位要信任、尊重和支持各级经贸委的工作，要与国家电力公司系统的各级公司搞好友好协作关系，团结一致，共同把电力工业的改革和发展工作搞好。

改革就是要调整和变革不适应生产力发展的那部分生产关系，达到发展和解放生产力的目的，因此，改革是为了发展生产力。中国这么大，各地的情况不同，改革要实事求是，因地制宜。农电管理体制改革，涉及各种利益的调整，问题比较复杂，地方政府比较了解情况，改革的成效和风险客观上也要由地方政府来承担。我们完全有理由相信，地方政府是一定会根据本地情况作出最优选择的，水利部将尊重地方政府的意见。

当前，各地对自发自管县被代管反应十分强烈，要求自发自管县能按照电力体制改革的方向，完善独立供电公司体制，强烈要求全面贯彻国发[*]*号文件精神，落实自发自管县的农网改造资金。目前，自发自管县农网改造大体有三种情况：一种是明确地方水利部门组织实施“两改一同价”工作，网改已全面展开；一种是虽确定实行“一省一贷”，但许多自发自管县不同意代管，地方拿不到农网改造资金，网改尚未开展；一种是已明确对自发自管县全部实行代管，但从总的情况看，因矛盾较大，网改进展缓慢。面对这种情况，我建议有关省政府根据国发[*]*号文件规定“对自供自管县的农网改造投资视具体情况确定贷款方式”的精神，尽快与国家计委、农业银行协商，按县分别确定贷款方式，如“一省两贷”、“县供电公司直接贷款”等，抓紧农网改造工程的实施。

四、市场是水电发展的决定性因素，降低电价是当前农电建设的工作重点

随着社会经济的高速发展和改革的深入进行，客观形势对我们的工作会不断提出新的要求。我们要不断地调整工作方针和工作重点，以适应形势发展的需要。

我认为，降低电价是当前农电建设的工作重点。这主要是由于以下原因：

电力“买方市场”要求优先建设发电成本低的电站。新中国成立以后的很长一段时间里，电力供求属于“卖方市场”，电力短缺严重制约了国民经济的发展，那时，电力建设的工作重点是寻求资金，建设项目能否立项开工主要看资金是否落实，可以说，“卖方市场”时的电力建设属“投资驱动型”，投资是电力发展的决定性因素。而在“买方市场”条件下，情况发生了很大变化，电力建设首先要看市场是否需要，建设项目立项首先要分析市场，电价高低是市场分析的最主要因素，市场是电力发展的决定性因素，电力建设成为“市场驱动型”。

“厂网分开、竞价上网”体制决定了发电成本低的电站才真正具有市场竞争力。电力市场的建立，为每个独立电厂带来了公平竞争的机会，同时也给每个独立电厂带来了巨大的市场压力。以电价高低来决定上网顺序，这就迫使电厂把降低发电成本作为企业管理的第一目标。

“两改一同价”工作要求降低农村电价，电价水平将是检验管理体制改革成功还是失败的客观标准。我们现在讨论对自发自管县代管还是不代管的问题，关键还在于农村电价能不能降下来。如果自发自管县的电价比省电力公司系统的电价高，那么，二次改革就不可避免。从目前几个省的实践来看，自发自管县实施“两改一同价”后，效果非常明显。农户进户电价一般降低了两、叁角，多的达伍角，说明小水电确有成本优势，关键在加强管理。

怎样才能降低电价呢？我认为要注意做好以下几方面的工作：

农村水电有很多优势，但也有一个突出的问题，就是调节能力差。径流电站只能担负基荷，虽然与担负基荷的其它类型的电站相比是有竞争力的，但基荷和峰荷的电价相差很大，就会影响其经济效益。在有条件的情况下，规划设计要注意选择调节性能好的电站，譬如流域开发的龙头电站等等。

按现代企业制度来改造和规范发供电企业。组建发电企业，应尽可能组建含有多个水电站的水力发电公司，这样，公司里既有老电站，又有新电站，就可使公司降低资产负债率，减轻还贷压力。在“竞价上网”报电价时，报出的是公司电价，这就避免了新电站还贷期电价过高的问题。组建供电企业，要尽快在自发自管县把水电站和小电网的资产捆一起，按资产关系组建独立供电公司，企业具有更大活力，更能适应市场经济大环境。

要认真负责地搞好城乡电网改造工作。通过电网改造，提高电网质量，降低线损和变损，切实把农村电价降下来。电网改造工程，要认真实行项目法人责任制、建设监理制和招标承包制，设备、材料要通过招标采购，决不可借农网改造之机，推销派购劣质产品，增加农民负担。农网改造工程要精心设计、精心施工、精心管理，确保工程质量。电网改造后降低电价的情况，要向政府有个交待，向有关部门有个交待，向人民有个交待。

现在，发供电企业最大的问题是人员过多，人浮于事，这样的企业是不可能有市场竞争力的。要下最大的决心精简机构，压缩人员，这是一件关系企业能否生存的大事，一定要抓紧进行。要大力开展多种经营，千方百计增加收入，稳定职工队伍。要严格法规，严肃纪律，切实纠正供电领域的不正之风，全心全意为人民服务。

国家对一切清洁能源、可再生能源和新能源持支持、保护态度。要争取相关政策的出台，支持绿色能源的发展。

五、统一认识，抓住机遇，把农村水电和电气化事业全面推向二十一世纪

水电资源是水资源的重要组成部分。开发中小水电是江河治理的重要内容，是水利事业不可分割的组成部分。新中国成立以来，在党和国家方针政策的指引下，在全国众多河流上修建了近五万座中小水电站，形成了上千亿立方米的拦蓄库容。在中小河流的防洪、灌溉、供水、水土保持等方面发挥了很重要的作用。开发中小水电使几千条河流得到初步治理。按照中央和地方的事权划分，中央主要负责大江大河的开发治理，中小河流的开发治理主要由地方负责。今后，我们要继续引导地方大力开发中小水电资源，以促进中小河流治理，繁荣山区农村经济。

现在，水利部正在组织制定《中国水电农村电气化*—*年发展纲要》。这个《纲要》将提出*--*年中国水电农村电气化发展的指导思想、任务、目标及具体措施。这个文件是一个很重要的文件，将成为指导*世纪初中国水电农村电气化发展的一个纲要性文件。“十五”期间，我们将建设*个水电电气化县。水电电气化县建设目标在农村初级电气化县标准的基础上，提高了农村水电地区用电水平，增加了改善生态、保护环境、促进农村经济和社会全面发展等新内容和新目标。明年就要开始做*个水电电气化县的规划和选点工作。在国家计委的大力支持下，明年农村电气化建设资金将有较大幅度的增加，按国办通[*]*号文件的要求，我们将逐年逐步增加农村电气化建设资金投入。

随着国家经济实力的增强，以及农电“两改一同价”工作的实施、农村电力市场的开拓、小城镇的发展、农民生活水平的迅速提高，使农村水电及电气化事业面临新的发展机遇。西部大开发是一项历史性的宏伟工程，过去的*年，水电农村电气化在西部山区、少数民族地区的脱贫致富，经济发展和社会进步中发挥了巨大的作用。实践证明，中小水电是西部的一大资源优势，在地方经济发展中有明显的比较优势。各地水利部门要认真做好规划，将西部农村水电及电气化纳入西部大开发的战略中去。中国农村水电及电气化应该为西部大开发作出应有的贡献。