行政和事业混编思考

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行政机关和事业单位混编混岗问题一直是困扰人事编制部门的“老大难”问题。在国家推行公务员管理制度之前，行政机关和事业单位在职能界定、权责划分上界线模糊，其人事管理也比较松散。近年来，随着行政机关和事业单位人事制度改革不断深入和人事编制管理的进一步规范，混编混岗问题开始逐步得到控制，但是由于历史遗留和现实情况的复杂性，尤其是制度和人为等因素的制约，使得这一问题始终没有得到根本解决。就目前我市市县乡三级机关来说，有直属事业单位的部门基本上都不同程度的存在着混编混岗现象。要彻底解决行政机关和事业单位混编混岗问题，人事编制部门还有相当长的一段路程要走。

混编混岗现象错综复杂

混编混岗一般是指行政机关违反人事编制管理规定，将机关所属行政编制人员和其下属单位所属事业编制人员或其他非行政人员交叉使用，致使人员身份和岗位职责不相符，从而造成人员、编制和岗位管理混乱的现象。2007年5月1日实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第15条明确规定：“……地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用……”。据此规定，行政机关使用行政编制，设置行政岗位，使用行政人员；事业单位使用事业编制，设置事业岗位，使用事业人员。行政机关和事业单位作为两种性质截然不同的组织机构，在编制和人员使用上应该严格遵守以上规定。实际上，尽管人事编制部门出台了许多相关政策规定，并在清理和整治上做了大量艰苦的工作，但混编混岗问题还是大量存在。概括来说，混编混岗主要有以下几种情形：

——事业身份人员占行政岗位。这类人员的编制、身份性质比较明确，个人占事业编制，身份为事业干部，人事关系在事业单位，由事业单位进行日常管理和年终考核。但是他们长期被行政机关借用，在行政岗位工作，履行行政职责，已经成为名义上是事业干部，实际上是行政工作人员这一特殊群体。这类人员在市县乡三级机关中相当普遍，尤其在乡镇一级，事业干部当作行政干部使用的现象司空见惯。这类人员是混编混岗人员的主要构成。

——非公务员身份人员占行政岗位。这类人员既不是事业人员，也不是公务员，一般已核占行政编制，安排行政职务，按照公务员进行管理，但由于各种原因没有完善公务员身份，处于公务员和非公务员的中间状态。据调查，这种情况不仅乡镇机关存在，而且县级机关也同样存在，造成这种情况主要是由于过去人事管理不规范时个别地方擅自通过一定方式从事业干部中选调一些人担任领导职务公务员或文秘人员，而未得到上级组织人事部门的认可。

——编制和身份模糊人员占行政岗位。这类人员主要有两部分：一是个别区市县前几年直接面向高等院校选拔的优秀大学生，这些优大生经选拔后直接安置在党政机关工作，执行公务员工资，享受公务员福利待遇，但占的是事业编制，其身份比较模糊；二是在前些年机构改革过程中，一些行政机关事业编制人员因不符合条件而未进行公务员过渡，但同时也没有分流出机关，成为无编无名的“黑户口”。

——超编人员占行政岗位。我市市、县、乡行政机关总体上并不超编，但是也有极少数单位存在超编现象。超编人员在所属单位行政编制满员的情况下占用行政岗位，严格意义上来说，这部分人即使本人已经具有公务员身份，也应属于混编混岗的范畴。这类人员只占极少数。

混编混岗问题积弊重重

混编混岗问题由来已久，但开始时只是一种“现象”而并非“问题”。在计划经济体制下，政事不分的管理体制基本上没有什么大碍，并未造成如当前一系列的问题，因此在当时的条件下严格划分行政事业单位界限没有太大必要。只是随着政府职能的转变和公务员制度的推行，特别是《公务员法》的实施和公务员登记工作的开展，混编混岗问题才日益凸现出明显的弊端，不仅给人事编制部门增加了管理上的难度，也严重制约了行政事业单位自身的发展。

首先，制约职能发挥。一是制约事业单位职能的发挥。混编混岗表现为单向的人员流动，即人员从事业单位流向行政机关。一些事业人员长期借调到行政机关，虽然缓解了行政机关工作人员不足的矛盾，但是事业单位同样存在人少事多的矛盾，而且事业单位在编制被占的情况下，又不能再补充新的工作人员，这样就会致使事业单位部分职能因为人手紧缺而受到制约，不能充分发挥出来。二是制约行政机关职能的发挥。一些混编混岗人员经过历练已经具备了较高的能力和素质，但是由于“名不正、言不顺”，因不是公务员，既不具备行政执法主体资格，又不能担任一定的行政职务，只能以普通干部的身份开展工作，这样就有可能影响到履职效果，进而抑制工作积极性，无形中使行政机关部分职能被弱化。

其次，增加管理难度。混编混岗问题不仅增加了用人单位的管理成本，同时还给人事编制部门增加了一定的管理难度。许多混编混岗人员的身份具有“两面性”，从一开始就难以界定，单纯的把他们当作事业人员来对待或者当作行政人员来管理都是不妥的，所以在公务员登记、干部统计年报、人事任免和工资套改等工作中，人事部门不得不花费大量时间对这些人员进行调查、核实、甄别、定性，其中对一些人员的处理，还要报上级部门研究决定，既增加了工作量，又增加了工作难度，严重影响了工作效率。

再次，成为上访根源。我市符合条件的混编混岗人员大都根据政策转为了公务员，但还有一部分人员滞留在行政机关。随着法律法规的健全和管理的规范，随着“凡进必考”制度的推行，解决他们的身份问题变得越来越棘手。混编混岗的性质使混编混岗人员个人的切身利益包括工资、医疗和养老保险等福利待遇以及职务晋升、工作调迁等方面都受到了一定影响，而一些年纪较大的混编混岗人员则面临着更大的困惑：既不可能通过过渡的形式解决公务员身份，成为一名完整的“行政人”，又不可能退回到事业单位重新评聘职称，走事业人员路线。面对这一系列关乎自己切身利益的问题，他们四处上访也就在所难免。

混编混岗治理任重道远

当前，国家就如何解决行政事业单位混编混岗问题，尚没有制定专门的明确的政策规定。各地在解决混编混岗问题方面，基本上是摸着石头过河，虽然一些地方已经取得一些成功的经验，但是要找到医治这一问题的良方似乎为时尚早。笔者认为，破解这一难题，既要避免“头痛医头、脚痛医脚”方法上的错误，又要避免急于求成、急功近利的心态。在此，借《公务员法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》相继出台之机，试就如何解决行政事业单位混编混岗问题提出如下对策建议。

一、分类解决，逐步消化

第一，鼓励符合公务员招录条件的混编混岗人员报考公务员。一般来说，混编混岗人员在机关经过长期磨砺，工作经验不断积累，解决和处理具体问题的实际能力得到提高，已经为成长为一名合格的公务员奠定了良好的基础。同时由于他们对机关工作的熟悉，也使其在公务员考录过程中拥有其他竞争者所不具备的优势。只要他们平时多注意对知识的积累，争取在笔试成绩上胜人一筹，那么其考取公务员的可能性是非常大的。因此各用人单位应当鼓励混编混岗人员尤其是当中的年轻人积极报考公务员。人事编制部门也可适当放宽考试条件限制，为他们参加公平竞争提供机会。这样做既坚持了公务员“凡进必考”原则，体现了公务员考试录用的“公开、公平、竞争、择优”性，又一定程度上解决了遗留问题，有利于维护干部队伍稳定。

第二，根据政策直接完善部分混编混岗人员公务员身份。在混编混岗人员当中，有相当一部分人是因为所在单位在国家公务员大规模过渡工作中，未及时参与并开展有关工作而造成的，有的则是因所在单位编制所限造成的。因此，从承担责任的角度来说，应归咎于组织而不能归咎于个人。对这些人员的处理，应当本着实事求是的原则，在有政策依据的前提下，尽可能地完善其公务员身份。近年来人事部门多次向上争取到政策，解决了一大批此类遗留问题。

第三，将符合条件的特别优秀人才提拔为领导干部。《公务员法》第64条规定：“国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务……”，调任是公务员选拔任用的重要方式之一。对于混编混岗人员中的特别优秀人才，可以经一定程序破格提拔为领导干部，这样既解决了这些人的身份问题，又扩大了领导干部选拔的视野，同时对其他事业人员也具有一定的激励作用。但是调任必须严格遵守《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》相关规定，要谨防“考不进来调进来”，防止使调任成为解决个人政治待遇的途径。

第四，指令性将超编人员调配安置到缺编较多的单位。各行政机关编制经“三定”方案确定后，采用增加编制的办法来解决超编问题已不太现实，因此可以考虑采用调剂人员的办法来解决。在征得超编人员的同意后，可以将其交流到空编较多的单位工作，或者超编人员仍留在原单位，同时冻结单位进人指标，依靠自然减员解决超编问题。

二、深化改革，正本清源

事业单位是计划经济的产物，是具有中国特色的机构组织形式。在我国，大部分行政机关都下设有事业单位，事业单位虽从属于行政机关，但相当一部分事业单位还承担着一定的行政职能，某种意义上又成为行政机关的延伸。由于行政机关和事业单位这种亲密关系，导致其在用人、经费开支、工作安排等方面基本上是彼此不分的，久之便形成了政事不分的局面，这是造成混编混岗问题的根源。因此解决混编混岗问题的根本途径就是深化事业单位改革，建立起政事职责分开、单位自主用人的分类管理体制。也就是说，要合理划分行政机关和事业单位职责权限，减少行政机关对事业单位的干预，进一步扩大事业单位人事、财务管理自主权，使其逐步不再隶属、依附于任何行政机关。要通过撤销、合并、重组等手段重新整合资源，最终从总体上收缩事业单位的规模，将财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。只有理顺了行政机关和事业单位的关系，所谓混编混岗问题才能从根本上得以解决。

三、建章立制，规范管理

混编混岗问题的治理是一个长期的过程，也是一个破立结合的过程，在“破旧”的同时，还要有所“立新”，即建立健全规章制度，依靠制度涵养不断加强规范管理，使混编混岗这一顽疾在得以有效治疗的同时，不再旧病复发。

一是推行人员编制实名制。人员编制实名制是指将由编制部门核定到机构（行政机关、事业单位）的编制按规定的类别、特定的程序定编到人，而且定编到人的姓名同居民身份证登记的姓名相一致，把抽象的编制具体化，使自然人的进编有章有法，让在编人员的身份认定有凭有据。我市在推行人事编制实名制方面走在全省的前列，目前已建立行政机关和事业单位编制管理台账，实行了人员增加（减少）通知单等管理办法。当前推行实名制，主要是严把行政机关“入口”，收回分散在各行政机关的空余事业编制，不再受理批准行政机关事业编制事项。

二是完善人事编制监督机制。充分发挥人事编制部门职能作用，切实转变监督方式，将人员编制被动监督转为主动监督，将事后监督为主转为事前监督为主，使人事编制部门的监督更加积极主动；强化用人单位内部监督，建立举报制度，加强12310举报电话管理，做好举报人保密工作，实行有报必查，违规必纠；建立人员编制监督检查协调配合机制，形成人事、编制、监察、财政等部门分工负责、密切配合的局面，加大查处机构编制违法违纪行为的力度。

三是落实人事编制管理责任追究制。责任追究制是加强人事编制管理的必然要求，是规范人事编制管理的杀手锏。要把人事编制管理工作作为领导绩效考核的重要内容，将人事编制责任制落实情况纳入领导干部审计范畴，领导干部在离任、调任、转任时，除接受财务审计外，还须接受人事编制审计，人事编制审计结果要作为提拔、使用、奖惩的重要依据。

四是加大人事编制依法管理力度。《公务员法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》出台以后，人事编制管理实现了有法可依。在有法可依的情况下，要进一步树立人事编制管理法律责任意识，提升人事编制管理法律权威，加大人事编制管理执法力度，做到执法必严，违法必纠，通过依法规范管理，促使遵守人事编制管理规定的行为成为更加积极、主动的自觉行为。