乡财政困难原因分析思考

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目前我国县乡财政困难问题，已引起各级领导的高度重视和全社会的广泛关注，就其产生的原因也是仁者见仁智者见智，笔者从基层财政角度，提出一些观点与同仁们商榷。

一、县乡财政现状

（一）经济发展缓慢，后劲乏力。具考证我国县级行政区划共有2861个，县域内人口数达9.16亿，占全国总人口的70.9%。但由于各种原因，截止到*年末，全国县域经济GTP只有6.45万亿元，占全国GTP的55.20%，除沿海及城市近郊的县外，多数县域经济靠农业支撑，除资源性企业外，几乎没有像样的工业，三产也不发达，后劲严重不足。以内蒙某人口大县为例：*年经济发展创历史新高，但GTP只有29.1亿元，其中：一产14.5亿元，占50%;二产占6.1亿元，占20%;三产8.5亿元，占30%;财政一般收入6500万元，人均财政收入110元，除几个资源型企业外，几乎没有大的税收企业，后续财源乏力。

（二）可用财力明显不足。以西部一财力较好的人口大县为例：*年全年总财力为54，366万元（中央转移支付力度最大的一年），去掉专项支出2，*93万元（此财力不能平衡预算）为3，3873万元，去掉上解支出1*7万元（粮食风险金，地税，工商等部门经费）、基金支出1200万元、列收列支1142万元、税费改革转移支付支出3161万元（主要用于解决原“三提五统费”渠道支出），人均可支配才力455元，财政供养人员人均财力16，000元。由于县乡政府承担着教育、民政、优抚、卫生、武警、消防、社保、计生等法律法规规定的钢性支出和专项配套，可用财力明显不足、由此造成政府正常运转经费困难，工资发放困难。

（三）公共事业发展滞后。一些县乡政府尤其是西部省份的县乡财政多数是“吃饭财政”或“要饭财政”，根本没有能力履行公共财政职能，更谈不上谋发展。广大农民行路难、看病难、就学难、吃水难等问题没有能力解决；社保、教育、文化、科学、卫生、交通等欠帐较多，各项事业发展缓慢。

（四）政府债务沉重。县乡政府债务全国普遍存在，数额之大，时间之长，情况复杂，堪成世界之最。以西部某县为例；截止到*年末，县乡村三级隐性债务达2.07亿元，占GTP的8%，是*年一般收入的近一倍，解决不好，将会影响社会稳定。

二、县乡财政困难的根本原因

造成县乡财政困难的原因，是多方面的，既有自然的又有地理的，既有历史的又有现时的，既有制度的又有机制的，既有政治的又有经济的。

（一）自然和地理的原因。县乡财政困难的地方，多集中在自然条件恶劣，交通不便的不发达的中西部及少数民族地区。干旱、高寒、无霜期长，是这些地区的显著特点。取暖、基建、交通、通讯、双语教学、分散办教育等费用较高，无形中加大了行政成本，相对增加了财政负担，造成财政困难。

（二）历史和现实的原因。由于历史的原因，某些革命老区、“”重灾区，离休人员多，优抚人员多，财政负担重。如西部某县截止到*年底，全县尚有离休人员235人，优抚人员4870人。每年需支出工资药费750万元。这对于一般预算收入只有6500万元的财政收入的县来说，确实一个不小的数目。

（三）制度和机制的原因。制度的缺陷和机制的僵化，是造成县乡财政困难的主要原因。一是税收制度的缺陷，1994年实行分税财政体制以来，收入上移，县乡没有稳定的税源，成本较高。按现行财政体制，国地两税征收机构，全由省级垂直管理，而地税部门的征收经费全部由县乡两级财政承担，这不但给税务部门向地方政府讨价还价提供空间，而且加大了税收成本，以某县为例：*年末地税征收各种税费5555万元，提取经费750万元，占税收的13.5%，二是现行财政体制的缺馅。各级政府借自己的资源优势，层层集中财力，事权层层下移，欠发工资只发生在县乡两级，就说明了这一点。省市各厅局都有能力盖起豪华的宾馆，职工都能得到很高的福利，足以说明其财力的宽余。三是专项资金分配制度的缺陷，有些专项资金属“钓鱼”项目，不配套就不给专项，加重了县级财政负担，还有些专项资金由几个部门分头管理，因部门的利益作祟，效益低成本高。如扶贫资金由扶贫办、计委、财政局、农业开发办等多个部门管理，县级政府很难整合，集中财力办大事，不但造成行政成本高，而且形成了腐败的温床。四是转移支付分配制度的缺陷。现在我国转移支付的分配体制，没有一个公开、公正、透明的分配模式，人为的因素较多，随意性较大，在这个只讲人情，不讲规则的国度里，情形可想而知。有可能出现穷的越穷，富的越富的现象。五是国家政策的缺陷，造成县乡财政困难。上面“点菜”下面“买单”的现象时有发生。如从98年开始按国务院安排，在几年内消灭民办教师，而民办教师只有县乡两级才存在，国家只管转正，不给财力支持，发不开工资也就在情理之中了。再如“两基”达标是国家重视教育的重要举措，本来国家应承担全部费用，而县乡两级财政却成为投资的主体。为了完成任务，县乡政府大量举债。还有转业兵的安置，本应国家负责，而按1985年制定的《兵役法》，全由地方政府负责，成为地方超编进人的主要因素之一。六是制衡机制的欠缺。我国《预算法》规定，地方政府不能赤字预算，重大支出必须报人大批准，而现行的体制很难达到制衡作用，在县乡两级，《预算法》普遍执行不好。

（四）政治和经济的原因。在现行的政治框架下，推动了经济发展，维护了社会稳定，促进了祖国的强大。但我们也必须承认，我们的行政成本是世界上最高的国家。损失和浪费现象十分惊人。这也是县乡财政困难的主要因素之一。一是职务消费无标准，公私兼顾，按需支出。奢靡比阔之风愈演愈烈，不顾财力超标准配车，超豪华装修办公室的现象比比皆是。二是机构设置及编制控制失控。目前我国还没有机构设置编制控制的法定程序，随意性大。“只见搭庙，不见送神”，在编制管理上，有权的强行进，有钱的“买”着进。三是现行各级官员考核任命体制的问题。现行的政治体制下，我国是一个高度集权的国家，各级官员一级对一级负责。上下级人身依附关系相当紧密，群众满意不满意无所谓，只要上级领导满意就可以了。加之某些考核体制，缺少责任追究制度，有些就是为政治服务的，一年看，二年干，三年等升迁，所以出现拍脑门决策的“烂尾工程”，只给上级看的“面子工程”，不顾财力的“政绩工程”就不足为怪了，因为只有这样做才能升迁。四是政府职能转变不到位，机构改革滞后。有的领导为保位置，缺少必要的责任感，求稳怕滥，患得患失，明改暗保，增加了财政支出。

三、对策

综上所述，解决县乡财政困难问题，是一个复杂的系统工程，所以我们必须正视现实，抓住关键，标本兼治。

（一）大力发展县域经济，壮大自身实力。

郡县治，天下安，加快发展是解决各种矛盾的最好办法，所以要千方百计根据自己的特点发展县域经济。只有实现县域经济高质量、高效益的全面、协调、可持续快速发展，才会为解决财政困难提供坚实的基础和保证。

一是要立足县情发展特色经济。每一个县由于自己的地理位置，历史渊源，自然状况等因素的不同，都存在着自己的比较优势。要把发展自己的名优特经济，作为振兴县域经济的重要突破口，只有这样才能后劲足，潜力大，前景好。二是要进一步解放思想，更新观念，牢固树立“民本经济理念”。通过推进工业化，城镇化和农牧业产业化，全力发展民本经济促进县域经济的快速发展。三是加大经济环境的治理力度，创造亲商、安商、富商的经济发展环境，借助外力发展自己。四是千方百计增加农民收入。“三农”问题是解决县域经济发展的关键，是制约经济发展的“瓶颈”。所以应把增加农民收入作为主攻方向，要加大对农业的投入，改革粮食收购政策，改暗补为直补，调整种植结构，制定土地流转政策，减免农牧业税等手段，让农民真正得到实惠尽快富起来。五是扶优扶强农牧业产业化龙头企业，组织农民有序进入市场，促进农民就业。六是科学利用财政政策，对前景看好、财政贡献大的兴县富民的项目，可给予贷款贴息，提供担保等财政支持。

（二）理顺财政体制，明确支出责任，实现和谐发展

理顺现有的行政体制，财政体制，调整好各种利益关系是解决财政运行中问题的关键所在。首先要理顺行政体制明确各级政府的责任和义务，尤其是各级政府应管的事情应管好，特别是在个别工资标准上和各项事业发展的投入上，各级政府应根据自己的实际和经济状况有一定的自主权，全国不能搞一刀切。二是理顺财政体制，确立“一级事权，一级财权”的管理体制，明确各级政府及财政部门的权力和义务，尤其是支出责任，避免“上级点菜，下级买单”。在经济欠发达地区国家专项资金的支持应取消地方配套的要求。三是各级政府的职能部门，要真正从全局利益出发，采取有力措施遏制为小团体谋利益的行为，应通过立法等措施解决此类问题。四是建立规范、公开透明的财政转移制度，改变现有的转移支付形式。是否考虑以人口、土地、区位、历史、资源、合法的财政供养人员，合理的财政收入等因素为依据进行财政转移支付分配，减少人为因素，减少不必要的成本。同时中央财政，应当加大一般转移支付，减少专项转移支付，除涉及国计民生的国防、大江大河治理、交通、环保等项目外，其它资金可以通过一般转移支付的形式，交给地方政府按经济发展的需求进行安排，这不但遏制各部门各级官员的权利寻租行为，减少腐败，同时便于各级政府集中财力办大事，提高资金使用效益。五是采取措施提高财政收入质量，禁止退税等形式的财政虚假收入，这不但造成了企业的不平等竞争，而且违反了加入WTO后的国际竞争规则，为上级决策提供准确依据。六是理顺财税关系，减少税务部门与政府讨价还价的空间，降低税收成本，提高县级财政的可用财力。

（三）深化改革，完善机制，为县域经济发展提供组织和制度保障。

转变政府职能，深化体制改革，是缓解财政困难的根本保证。首先，必须转变政府职能，改变行政命令式的计划经济工作方式，把主要精力和财力放到提供公共产品服务上，如：把重点放在制定游戏规则、搞好监管、公共安全、社会保障、义务教育、公共卫生等方面。减少对企业的直接投入，多为企业创造平等的竞争环境。二是深化政治体制改革，加速民主化进程，在坚持党的领导的前提下，扩大县乡两级班子，尤其是正职的差选比例，把他们的去留交给群众，避免在少数人中选干部，少数人说了算的现象。三是深化干部人事制度改革、尤其是建立更科学的干部绩效考评和晋升机制，不要只看马路修了多少，广场建了几个，GTP增长了多少。还应当看到：子孙饭吃了多少，债务举了多少。同时要建立离任审计制、责任追究制、决策听证制度，对“政绩工程”、“水分财政”应有必要的措施加以限制。三是加大社会保障力度，加快机构改革和事业单位改革的步伐。在抓好社会保障和确保稳定的前提下，重新界定财政供养人员范围，对在计划经济体制下形成的事业单位，已经不适应市场经济发展的需要的，应逐渐退出财政供养范围，实现自己养活自己，这不但可以解决财政负担过重的问题，而且能激发各机关的工作活力，提高工作效率。四是树立节约也是增收的观念，深化财政管理改革，强化预算约束，非法定程序不能突破预算。对购车、办公条件改善等职务消费要有上限约束。同时加快“收支两条线”、综合预算、国库集中支付、政府采购的财政改革步伐，堵塞各种漏洞，提高财政资金的使用效率。五是创新机制强化监督。建议完善《预算法》，出台《机构编制管理法》，进一步明确预算追加，机构编制设置的法定程序，是否考虑在人大设立预算编制委员会，预算执行监督委员会，减少决策的随意性。