产业结构升级税收政策思考

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产业结构是经济结构的核心。产业结构是指国民经济各生产部门之间以及每个生产部门组成部分之间存在的生产联系和比例关系，如三类产业的结构，农业、轻工业、重工业的结构，农、林、牧、副、渔各业的结构等。产业结构优化，就是通过产业结构调整，使各产业实现协调发展，以满足社会不断增长需求的动态过程。我国“十一五”规划提出了经济社会发展的主要目标，即2010年人均国内生产总值比*年翻一番，这一目标的实现是建立在产业结构优化升级、提高效益和降低能耗的基础上。产业结构优化升级是我国转变经济增长方式、提高经济增长质量、全面建设小康社会的重要途径和迫切任务，关系到中国经济能否持续发展，关系到中国经济能否由大变强。

税收是政府的主要政策工具，作为国家宏观调控政策的重要组成部分，税收可以体现一定时期国家的经济政策和产业结构特点，具体反映国家政策的导向，是调控经济运行、促进产业结构优化升级的有效手段。因此，研究和制定推进产业结构优化升级的税收政策，是提高我国经济增长质量，推动我国社会经济可持续发展的现实选择。

一、当前我国产业构成状况

改革开放以来，随着工业化和城市化进程的加快，我国三次产业结构发生了深刻的变化。*年全国GDP为89403.5亿元，第一产业14212亿元，第二产业45487.8亿元，第三产业29703.8亿元，三次产业构成为15.9：50.9：33.2.*年全国GDP为159878亿元，三次产业构成为13.1：46.2：40.7.*年全国GDP为182321亿元，比上年增长9.9%，三次产业构成为12.5：47.3：40.2.与*年比较，*年第一产业的比重下降了3.4个百分点，第二产业比重下降3.6个百分点，第三产业比重上升7个百分点，我国国民经济总量增长主要由第一产业、第二产业增长开始转变为由第二产业、第三产业带动，摆脱了改革开放以前“农业基础薄弱，工业畸形发展，服务业水平低下”的局面，通过优先发展农业和轻工业，加强基础产业、基础设施建设，大力发展第三产业等一系列政策措施，使我国产业结构逐渐趋于合理，并向优化方向发展。

中国经济结构调整虽然取得了长足进步，由于历史、体制等因素影响，当前的产业结构与市场经济条件下应有的产业结构具有相当程度的距差，产业结构演变的非均衡性特征较为突出，主要表现在以下方面：

（一）三次产业之间以及各产业内部比例失调。第一产业的比重过大，劳动力过剩，导致第一产业的效率低下；第二产业比重偏高，尤其是工业内部结构很不合理，高附加值、高技术含量的产业比重不高；第三产业发展滞后，比重过低。据世界银行《世界发展指标》数据，*年，低收入国家的三次产业构成为24.8：25.1：50.1，中低收入国家为12：40.3：47.7，中高收入国家为7：32：61，高收入国家的三次产业构成为2：28.5：69.5.我国*年的三次产业构成为14.6：52.2：33.2，第三产业比例明显偏低，不仅低于高收入国家，也低于中等收入国家甚至低收入国家。到*年，我国产业构成有所完善，第三产业比例有所提高，但与发达国家甚至于中低收入国家依然存在较大差距，服务业不发达，不仅导致经济增长主要依靠消耗资源多的工业带动，加大了资源环境压力，而且增加了社会交易成本，不利于缓解就业压力和扩大消费需求。第三产业内部，生活型服务业长期占主导，生产型服务业发展滞后，金融保险、房地产、物流产业、科技开发、信息咨询等服务业严重落后。产业结构的偏差严重影响中国的经济增长，不利于提高我国的国际竞争力。

（二）地区间产业构成差距较大。由于地理、历史等多方面的原因，与东部发达地区相比，西部地区的经济发展水平落后，在产业结构方面也存在较大的差异。*年，广东省三次产业构成为7.76：55.4：36.8，山东为11.4：56.3：32.3，江苏为8.54：56.6：34.8，浙江为7.26：53.76：38.97.西部地区的贵州自*年以来大力进行结构调整，三次产业构成由*年的27.3：39.0：33.7发展为*年的18.5：42.4：39.1，一产比*年下降8.8个百分点，二产比*年增加3.4个百分点，三产比*年增加5.4个百分点。结构调整促进了贵州经济持续快速增长，全省GDP由*年的993.53亿元增长到*年的1942亿元，经济增长速度由*年的8.7%增加到*年的11.5%，但与全国12.5：47.3：40.25的水平相比，*年第一产业高出6个百分点，第二产业低4.9个百分点，第三产业低1.1个百分点。与上述发达省份比，*年第一产业高出10个百分点以上，第二产业低12个百分点以上。

（三）地区间产业同构化突出，行业集中度普遍过低。长期以来，我国产业和企业组织结构存在着低水平重复、分散、小规模等问题，其中突出的是行政性条块之间的重复建设。各地为了增加财政税收，盲目大上项目，不加分析地招商引资，如上世纪八十年代至九十年代，国内白酒市场走俏，贵州各地小酒厂遍地开花，近年来各地又出现大办药厂、冶炼厂的势头，一些县将冶金、水泥列为支柱产业，出现过一个县建设几十家水泥厂、冶炼厂的情况。从全国看，低水平重复建设导致行业集中度普遍过低，钢铁、机械、电子、石油化工、汽车制造等均属于规模经济显著的产业，行业集中度要求较高，我国这类产业的经济规模不容乐观，如汽车制造业，我国整车生产厂家达120多家，汽车改装厂家多达500多家，汽车生产企业居世界第一位，但产量超过20万辆的只有一汽集团、上汽集团和东风集团三家，与世界上大汽车公司年产量都在100万辆以上规模形成鲜明的对照。钢铁企业国内外公认的最小经济规模是年产300万吨至500万吨，而我国钢铁企业数量多，平均年产量只有5万吨左右，远远低于最小经济规模标准①。行业集中度普遍较低，不能发挥规模经济效益，具有自主技术优势的产业与特色产品较少，加剧了同业之间的恶性竞争，制约了产业结构的优化和国民经济进一步快速增长。

（四）加工工业生产能力过剩，单位能耗增加。近几年，钢铁、水泥、电解铝、铁合金、焦炭、电石、汽车和铜冶炼等行业供大于求的矛盾突出，中国经济出现了部分行业产能过剩，并由工业品向基础产品扩张。中国钢铁行业*年产能达4.7亿吨，钢铁生产能力比美国、日本和欧盟的总合还要多，已大于市场需求1.2亿吨。电解铝行业目前产能已高达1030万吨，闲置能力260万吨。水泥产量已占世界总产量的60%以上。铁合金生产能力2200万吨，当前企业开工率只有40%.电池生产能力1600万吨，有一半能力空置。交通能力已经超过需求1亿吨，而在建和已建能力各有3000万吨。一般的机械加工制造、电子通讯设备制造以及日用品制造能力都存在过剩。投资过度典型的是铜冶炼，在建和已建项目18个，总生产能力205万吨，到2007年可以形成370万吨的生产能力，为现有生产能力的1.3倍。产能过剩带来了不良后果，如产品价格大幅回落、企业利润降低、亏损明显增加。*年10月末，钢材价格综合指数仅为105.2点，比*年初下降20点，相当于*年末的水平，相当部分钢材产品价格已经跌破成本②。工业企业产成品库存和应收款较快增长，*年10月末全国规模以上工业企业产成品资金12392亿元，同比增长9.3%，工业企业应收帐款净额26551亿元，增长15.5%③。据国家统计局公布的数字，*年我国国有及国有控股企业实现利润6447亿元，同比增长17.4%，其中亏损企业亏损额达到1026亿元，同比增长56.7%，增幅同比上升49.1个百分点，亏损额接近1998年巨亏时的水平，是历史上第二个亏损高峰，亏损额增幅则创下了近16年来新高④。同时许多高技术含量、高附加价值而又为社会所需要的产品和生产能力则供给不足，不少重要领域的核心技术和关键

①②（中国网：中国产业结构将向高效、节约、生态型转变）。

③丛明：宏观经济走势与宏观调控政策基本取向.《经济理论与经济管理》*.2.

④《经济参考报》*.3.26.

产品依赖进口，如投资设备60%依靠进口，关键技术对外依存度在50%以上，发达国家在30%以下，美国、日本在5%左右，这已成为制约我国产业结构优化升级、经济腾飞的瓶颈⑤。

高投入、高能耗、低效率的粗放型增长方式导致单位能耗增加。*年以来，我国单位能耗呈持续增长趋势，尤其是电力消费增长快于经济增长，目前我国8个主要工业行业的单位能耗平均比世界水平高47%，8个主要工业部门占全部工业GDP能耗的73%.中国工业部门比国际先进水平每年多用能源约2.3亿吨标准煤，工业用水重复率比发达国家低15-20%，矿产资源回收率约30%，比国外先进水平低20个百分点，建筑物单位面积采暖能耗相当于气候相近发达国家的2-3倍⑥。

（五）农业基础薄弱牵制了产业结构优化升级。新中国成立后，长期依靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建立了比较完整的工业体系，同时形成工农业分割，积累了比较严重的城乡二元结构矛盾，农业生产基础设施和物质技术装备条件较差，经营管理比较粗放，农业劳动生产率大大低于非农产业，严重制约了农业竞争力和农民收入提高，城乡差距越来越大。*年全国城镇居民人均可支配收入6280元，农民人均收入2253元，*年城镇居民人均可支配收入增长到9422元，农民人均收入增长到2936元，城镇居民与农民人均收入的差额由4027元扩大到6486元。据国家统计局公布的数据，*年上半年，全国城镇居民人均可支配收入5997元，增速比去年同期加快0.7个百分点，农民人均收入1797元，增速回落0.6个百分点。改革开放以来，我国采取了离土不离乡、就地转移农业劳动力的政策，在农村发展乡镇企业，引导部分农民进城务工，走出了一条不同于世界各国工业化时期农村人口大量减少、城市人口急剧增加的道路，这对于稳定经济和社会秩序起到了良好的作用。但是，由于农村家庭的收入与支出预期不明确，

收入主要用于医疗、教育等支出（如目前培养一个大学生平均

需花费4万多元，一个农民13年的收入才能供养一个大学生），

⑤任荃：创新决定中国命运，《文汇报》*.6.19.

⑥《中国经济时报》*.1.3.

因而在乡镇企业中，农民由种田转为做工，生活方式未变，进城务工的农民大部分人的生活基本保持了较为单调的方式，纯农户增加收入的难度更大。农民对第三产业的需求弱化，农村商业、服务业、卫生、文化、体育等事业没有相应发展，农村大量剩余劳动力也不能实质性地从事第三产业，以致第三产业劳动力比重过低，第一产业劳动力比重过高乃至过剩的问题仍然存在。

二、产业结构优化升级的税收政策效应分析

税收政策是政府可利用的诸多经济政策中独具特色和不可替代的工具之一，税收政策的调整变化，直接影响产业构成及发展。从世界各国特别是发达国家经济发展的进程看，都把税收视为推动产业结构优化升级的有力政策手段。我国现行的以流转税为主体、其他税种为辅助的税制结构，基本适应了我国经济发展的要求，增强了税收的调控功能，加上政府财政转移支付制度，促进了产业结构的合理优化，并收到了明显的成效。以贵州为例，*年以来全省税收由150亿元上升到*年的300多亿元，几年时间翻一番多，为经济社会的全面发展与产业结构优化升级创造了条件，三次产业构成由*年的27.3：39.0：33.7发展为*年的18.5：42.4：39.1，第一产业比重大幅度下降，第二产业和第三产业显著上升。

税收政策对产业结构的影响效应，主要是通过改变产品税后价格从而改变产品的供求关系，影响经济活动的收益和成本最终影响产业结构。具体而言，就是通过税种的设置、税目的选择、计税依据的确立、税率的设定、税收优惠政策的实施等措施，使得不同的商品、不同的经济行为、不同的企业、不同的产业承担不同的税负，从而导致不同经济活动的收益或成本因税负差别而发生变化，最终引起产业结构变化。

（一）税收政策调整影响产业的成本构成，进而影响产业升级。无论税收政策如何改革调整，形成的税收负担都进入企业成本，影响产品的附加值和市场价格，最终影响企业的经济效益，进而引起整个行业或产业由单位产品消耗资源多、污染多和附加值低向资源消耗少、污染少、技术含量高和附加值高的行业转移。因此税制的改革调整、税负的增减必然会引起企业成本结构相应的变化，改变国民收入的分配格局，最终影响到产业结构的变动。对资源丰富而经济欠发达地区，通过有效的税收政策支持，可吸引外部资金和民间投资，以弥补资金投入不足，促进资源的科学利用和产业升级。

（二）税收政策影响产业的投资结构。税收政策调整可以改变消费和储蓄的比例，改变消费与储蓄的比较利益、私人储蓄偏好和边际消费倾向，决定着纳税人的投资取向，进而影响投资需求与消费需求比例，从而改变产业结构。如宏观税负的高低影响私人投资需求与政府投资需求的比例，从而影响产业结构；征收固定资产投资方向调节税，直接影响固定资产的实际投资规模；征收流转税和企业所得税，间接影响产业投资的生成能力；调整消费税直接影响社会消费倾向。就私人投资需求而言，税收能够改变不同产业的比较收益率，影响私人对特定投资品的购买倾向，从而影响投资者对投资品的购买结构。

（三）税收政策改变中间需求结构从而影响产业结构。税收政策可以对技术进步施加影响，通过多种税式支出手段，如费用扣除、税收抵免、加速折旧等的应用，对科技成果转让收入的税收减免，鼓励科技成果的应用转化等直接对原材料、能源等中间产品的利用效率产生影响。通过对科技人员收入的税收优惠，鼓励劳动力培养和劳动力使用的科技取向，对直接关系中间产品的更新换代，从而改变各产业的中间投入率和对中间产品的需求结构，最终影响中间产品型产业的比重及其内部结构。

（四）税收影响产业的所有制结构。政府通过税收优惠，可以吸引外国资本直接投资和增加国内民间资本投资，从而引起不同产业的所有制结构变化。一定条件下采取相关税收政策可以提高储蓄率，为资本形成提供充足的资金基础，也可以通过税收政策提高储蓄投资转化率。对不同产业、不同产品所实施的差别税负，必然改变相关产业和产品的原始收益率，从而直接影响不同所有制对不同产业和产品的资本投向，必然影响不同产业的资本存量，进而影响各产业的增加值和就业状况。

三、现行税制在产业结构优化升级方面存在的缺陷

近几年来，我国政府着力于推进产业结构优化升级，对现有的税制与税收政策进行了一定调整，出台了一系列税收政策，但由于受市场经济整体发育程度、宏观调控环境、改革配套条件和改革思路等多方面的局限，税收的一些应有功能未得到充分发挥，在政策取向、政策组合、政策手段运用等方面还有诸多问题亟待解决，税收政策产业导向薄弱，影响了我国产业结构的高度化和产业内部的技术升级。

（一）增值税制约产业结构优化升级

我国现行“生产型”增值税对企业购入固定资产所负担税款不予抵扣，销售货物时就存在重复征税，目前增值税的基本税率为17%，换算成消费型增值税，税率相当于23%左右，实际税负高于法定税率。发达国家实行消费型增值税，税率在20%以下，OECD国家平均税率为17.5%.不允许企业扣除固定资产所含增值税，对于资本有机构成高、固定资产投资大的高新技术产业，外购固定资产所支付的税款不能抵扣，承担了较高的增值税，以至出现一些企业不愿进行技改和购进固定资产的情况，不利于企业技术进步，刺激企业寻求逃税的机会。

同时，我国税制结构中增值税比重偏高，占税收总收入的50%左右，虽然有利于筹集资金职能的实现，但极不利于新建企业成长和新产品开发。从企业经营规律看，一般都存在成长周期和产品的生命周期，从企业创建或产品的研究开发、投产到产生利润有一个过程，在企业初创时期或项目投产初期，需要大量的固定资产投资，盈利能力较弱甚至亏损，特别是高科技企业，前期投入大，产品市场不确定，企业将承受较大的经营风险。然而在企业发展最困难的前期阶段，投入的资金还得负担相应的增值税等流转税。据对贵州部分高新企业的调查，在企业初建的2-3年内，增值税负担在1.7-4%之间，主要源于送给有关企业试用但视同销售的试产品。发达国家普遍实行所得税为主体的税制结构，流转税占税收总额的比重较低，企业流转税负担较轻，对企业发展影响较小。我国增值税成为企业尤其是制造业的主要税收负担，而且不具备盈利能力阶段的企业和新产品承担了高额税收负担，制约了科技产业发展。

从产业类型看，资源型企业、有机构成比较高的资本密集型产业和人力资源投资大的知识密集型产业实际税负较高。据贵州经济税收统计数据，近几年采矿业增值税负担率为10%左右，*年达到12.7%，制造业增值税负担率约为6%，其中医药、电气机械及器材制造、有色金属为6—7%，远高于税制改革前的税负水平。目前对一些行业如计算机软件、集成电路实际税负超3%的部分实行即征即退，只解决这一行业税负偏高的问题，采用高技术手段进行生产的传统产业税负偏高的问题依然存在，科技含量越高的产业，直接材料成本不断降低，间接费用如研发费用、技术转让费用、科技咨询费用等往往大于有形资产投入，能抵扣的进项税越少，实际税负越重。即使实行消费型增值税，可解决有机构成比较高的资本密集型产业税负偏高的问题，但不能解决知识密集型产业税负偏重的问题，因此增值税存在对资源消耗型企业的激励，对知识密集型产业的抑制。

（二）消费税不利于产业结构调整

我国消费税的主要功能是对资源使用进行调节，在一定程度上具有限制消费的作用。当前消费税的税目设置与社会消费结构发展变化及国家的产业政策协调性差，虽然国家对消费税进行了较大调整，从*年4月1日起对某些奢侈品、高消费产品如高尔夫球及球具、游艇、高档手表、一次性木筷和实木地板征收消费税，调整了部分税目税率，以税收手段促进环境保护和节约资源，体现了科学发展观的要求，但远没有达到与国家产业政策协调的目的，还存在一定程度的滞后。一是征收范围仍然较窄。有些需要限制的奢侈品、高档消费品和不利于环境保护的消费品，没有纳入消费税的征收范围或没有从高税率征税，如同是奢侈品的高档商品房以及在生产过程中会对环境造成污染的电池没有征收消费税。诸多新兴的奢侈性消费行为如使用高档音响设备、高档家具、高档装修材料、高消费场所和用稀缺资源生产的消费品以及超过国家能源消耗标准的产品等也游离于征税范围之外。近年来高速增长的小汽车消费，增加了能源消耗、加重了大气污染，消费税只作了轻微调整，如汽缸排量2.0升至2.5升的税率由8%调为9%.二是将一些生产资料列为课征对象。如对工业酒精和医用酒精、汽车轮胎（除子午轮胎）课征税消费税，加重了酒精生产、制药、汽车制造、交通运输、采掘业等企业的税收负担，最终影响企业生产。三是对一些生活日常用品征税。一些原来属于高档消费的产品，如某些保健类产品，随着生活水平的提高已成为普通消费品，影响了这类商品的消费。四是我国的消费税采用价内税，产品价格包含了消费税但没有注明，消费者没有税收知情权。五是征收环节单一，除金银首饰消费税在零售环节征税外，其他消费税主要在生产、委托加工和进口环节征收，一些厂商采取生产环节定低价、流通领域定高价的办法避税，给偷逃税以可乘之机。

（三）营业税扶持第三产业缺乏力度

对一些公益性较强、社会急需发展的经营项目，如金融保险业、知识产业、旅游业等，税收扶持缺乏力度。征收营业税的项目税率大多为3%，而对金融保险业却按照营业额全额以5%的税率征营业税（曾经达到8%），税率偏高，而且不是按净额（价差）征税，也不像增值税只对增值额征税，金融服务消耗的购进货物所承担的增值税不能扣除，金融业实际上承担了营业税和增值税的双重税负。与营业税紧密相关的还有按照营业税额附征的城市维护建设税和教育费附加。由于金融企业一般都在城市、县城或建制镇内，城市维护建设税适用税率多为7%或5%，同时以3%的税率征收教育费附加。据对近年来贵州金融保险业及知识性机构的调查，全省金融保险业实际负担的营业税及附加、企业所得税为7-9%，律师事务所、会计师事务所、税务师事务所等中介机构的税负在8-12%之间。对旅游业的营业税税率为5%，除旅游企业组织旅游团到境外旅游，以全程费用减去付给境外接团企业的费用后的余额为营业额外，其余均为营业额全额计税，同样需缴纳按照营业税及附征的城市维护建设税和教育费附加。然而对高消费调节却不够有力，对歌厅、舞厅、高尔夫球、保龄球游艺等实行5—20%的区间税率，弹性较大，平均税负约8%.对高档洗浴、高级美容美发、高级医疗服务、宠物服务等新兴高消费特殊行业、项目，没有用高税率计征。

（四）企业所得税产业导向不明确

一是对纳税义务人的界定不规范。企业所得税对纳税人按经济性质划分，根据纳税人组织形式的差别而适用不同的企业所得税政策，某些税收优惠还带有歧视性，如企业技术开发费、技术改造投资购买国产设备抵扣所得税的政策，私人和个体企业不能享受，导致资源配置的低效益。二是税基不统一，税收负担不公平。两套税制对计税工资、折旧、坏账准备金的提取、业务招待费扣除和捐赠支出等有不同的规定，如计税工资，对内资企业规定了税前扣除额，而外资企业则允许全部在税前扣除。三是税率差异。虽然内外资企业所得税的最高税率都是33%，由于有向外资企业倾斜的优惠税率，执行结果导致外资企业所得税实际平均税负只有11%左右，大大低于内资企业25%左右的实际负担水平。四是优惠的产业导向不明。目前税收扶持科技进步以企业所得税为主，但企业所得税的税收优惠重在对新技术成果的应用，对具体研究开发活动及项目缺少鼓励。据贵州省社会科学院对烟草行业的调查，“十五”期间贵州烟草系统由上级拨付和自筹的科研经费约*万元，*年1500万元，主要用于科学研究和技术开发，由于该项经费作为企业补贴收入，按照总额一次性计缴企业所得税。税收激励的缺位，不利于调动科研单位和企业的积极性，也使企业只关心科技成果的应用，不注重科技开发的投入，导致产业发展中偏重于建新项目，走外延式的发展道路。五是税率方式单一。对技术进步的鼓励除低税率、减免税外，其他形式的优惠如加速折旧、税收抵免、费用扣除、优惠退税、准备金制度等使用较少，对于微利甚至亏损阶段的企业，企业所得税优惠形同虚设，达不到预期效果。

（五）个人所得税缺乏创新鼓励

在现阶段，劳动还普遍成为人们谋生的手段，劳动者个人的劳动行为总是以一定的兴趣偏好和一定的经济利益预期为基础。科技进步、技术创新，需要科技人员和全社会广大劳动者在实践中的艰苦探索。我国现行个人所得税对创新活动方面几乎没有优惠措施，缺乏必要的税收激励机制，不利调动科技人员和广大劳动者的积极性。第一，现行个人所得税实行分项征收制的模式，不能全面反映纳税人收入总额，也不能综合衡量纳税人的负担能力，不利于税收公平。第二，对同一类别的所得按不同税率分别征税，如工资薪金所得和劳务报酬所得，虽有雇用关系的区别，实质都是勤务所得，却实行不同的税率，工资薪金所得实行9级超额累进税率，税率为5%至45%，劳务报酬所得适用20%比例税率，有悖于税收的公平原则。第三，现行个人所得税没有考虑扣除纳税人赡养人口、医疗费用、养老、住房、教育等负担因素，对工资、薪金所得扣除项目少，标准较低，虽然费用扣除标准由800元提高到1600元，由于教育、住房等已在很大程度上转变为个人消费，工薪阶层承担了过重的税负，不利于调节贫富差距。第四，对个人投资入股的股息、红利等征收个人所得税，对私营企业主税后收益的个人分配征收个人所得税，存在企业所得税和个人所得税重复课税。

（六）缺乏完整的环境税收制度

我国已注意到经济高速增长带来的外部效应，并致力于可持续发展与生态环境保护的实践，初步形成了合理使用资源、鼓励环保、限制污染的政策导向，在加强资源环境保护、减轻和控制污染方面起到了积极的作用。但是，我国尚未建立完善的环境税收体系，环境税收政策分散于有关税种，面对经济高速发展中日趋严重的生态环境问题，相对于推进产业结构调整、促进经济社会全面协调可持续发展，环境税收明显滞后。

目前我国具有资源与环境保护性质的税收有3种，即对矿产资源和盐资源征收资源税，对土地分别征收土地使用税和耕地占用税。现行资源税仅是一种级差资源税，即运用资源税手段对资源开采条件、资源本身优势和地理位置等方面存在的客观差异所导致的级差收入进行调节，没有充分考虑节约资源和减少污染的功能，因而覆盖面较窄，许多重要的自然资源如水资源、森林、草原、地热、名贵中药材等没有列入征收范围，以至于资源税收入较少，不利于自然资源的全面保护，如*年为83.29亿元，只占税收总额的0.4%，*年为98.8亿元，占税收总额的0.38%.征收土地使用税和耕地占用税的目的是促进合理使用城镇土地和农村耕地，适当调节土地级差收入，保护有限的土地资源，但是这两个税种的收入也较低，据中国统计年鉴，*年城镇土地使用税91.56亿元，耕地占用税89.9亿元，两项之和180.46亿元，占当年税收总额20466亿元的0.88%，对于促进节约和保护土地的作用不明显。

国家为制止日益严重的环境污染和资源破坏，对超过国家标准排放污染物（废水、废气、废渣及环境噪声）的生产单位征收超标准排污费和生态环境恢复费。排污费征收存在以下问题：一是征收范围较小，征收面较窄。我国目前只对废水、废气、废渣及环境噪声征收，而对排放的其他污染物则未纳入收费范围。在社会实践中，除“三废”和噪声外，还存在大量的其他污染环境的物质，如恶臭气体、放射性物质、电磁波幅射等等，对环境资源的污染和危害在许多情况下较严重，随着科技发展，一些放射性污染和其他污染排放的设施被广泛应用于生产生活中，如工业、医疗等领域，对环境危害越来越大，排污收费未覆盖这类污染源，难以从根本上达到环境保护的目的。排污费征收对象主要是大中型企业和部分事业单位，对第三产业、乡镇和街道企业部分征收，对居民生活污染物排放基本没有实行。二是征收的随意性较大。排污收费是一种行政事业性收费，缺乏法律的规范性，征收工作中受企业经营状况的影响较大，通常是协商征收，企业拖欠排污费的现象时有发生。至于财务核算不健全的冶金矿山企业，漏征、欠费问题较为普遍，造成缴费企业负担不公平，削弱了排污收费的效果。三是监督乏力。由环保部门收取的排污费，根据规定企业可以得到80%的排污费返还，用于本单位的污染治理。从这一规定可看出，企业污染环境所付出的代价大部分又还给了企业，很难保证排污费的正确使用。企业交纳的排污费可以从生产成本中列支，进入产品成本，成为产品价格的一个组成部分，最终转嫁给消费者，出现“企业污染、社会承担”的现象。在经济不发达的地区，财政收不抵支，行政干预不可避免，挪用、挤占、拖欠排污资金的问题普遍存在，自然谈不上排污收费的使用效果。

此外，我国宏观税费负担水平较高。国家税务总局资料显示，*年以来，工业国家的宏观税负保持在30%左右，发展中国家的宏观税负保持在20.63%—20.85%之间，我国目前宏观税负水平为16-17%.根据全国经济普查数据，*年我国宏观税负为16.09%，*年达到16.93%，我国宏观税负与国际比较仍属较低，不仅远远低于经济发达国家，也低于一部分发展中国家⑦。另一方面，*年我国政府收入（财政收入、预算收入、社保费收入和制度外收入）GDP负担达到31.36%，高于大多数发展中国家的税负水平，这反映出我国纳税人的非税负担明显偏重。尽管近几年我国加大了各种收费的清理力度，但制度外收入仍处于上升趋势，由*年的3579亿元增加到*年的5943亿元，非税负担占GDP的比重始终在10%以上，*年为12.75%⑧，较高的宏观税费负担水平直接影响了我国产业结构优化升级。

四、税收推进产业结构优化升级的指导思想、原则、目标及方式

根据国务院关于《促进产业结构调整暂行规定》的决定，

应明确税收推进产业结构优化升级的指导思想、原则、目标及方式。

税收推进产业结构优化升级的指导思想：在税收工作中全面

⑦《中国税务报》*.3.24.

⑧税务总局《关于我国宏观税负水平的比较分析》，*.7.28.

落实科学发展观，充分发挥税收加强和改善宏观调控经济的作用，引导社会投资，促进产业结构优化升级。

税收推进产业结构调整的原则：运用税收中性、公平、导向性的特点，坚持市场调节和政府引导相结合，充分发挥市场配置资源的基础性作用，加强对产业发展的合理引导，实现资源优化配置。

税收推进产业结构调整的目标：运用科学的税收政策推进产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展，逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。

税收推动我国产业结构优化升级的方式，在国家宏观政策指导下，应从鼓励和限制两方面进行。鼓励类项目主要是对经济社会发展有重要促进作用，有利于节约资源、保护环境、产业结构优化升级，需要采取政策措施予以鼓励和支持的关键技术、装备及产品。限制类项目主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于产业结构优化升级，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。对不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品采取措施禁止投资生产。对淘汰类禁止投资的项目，主要靠税收以外的行政或法律手段。

五、推进产业结构优化升级的税收政策取向

我国“十一五”规划提出，2010年人均国内生产总值翻一番，单位国内生产总值能源消耗比“十五”末期降低20%，对推进我国产业结构优化升级提出了具体目标。以支持产业技术升级作为深化税制改革的重点，支持第二产业企业的技术升级，同时要有利于第一产业和第三产业的发展，为各类企业创造公平竞争的环境，促进产业结构优化和升级，保障国民经济健康发展，应作为深化税制改革的主要方向和目标。

（一）突出相关税种的产业导向

1、建立低税负的增值税制。税收对产业结构优化升级的支持，重点应放在企业初创和新产品研发时期，即尚未盈利的阶段。建立低税负的增值税制，是企业税负的根本所在。调整现行税制结构，降低增值税在税收总额中的比重，降低企业的增值税负担，国家为科技产业发展分担一部分风险，才能真正降低企业的税负水平，科技投入较多但尚未进入盈利阶段的企业才能从流转税的低税负中休养生息，健康成长。增值税是流转税中较小扭曲价格机制的税种，具有税收中性的内在特征，在税制体系中主要发挥收入功能而非调节功能，增值税的特点决定了不宜过多的采用税收优惠。因此，降低增值税负担，一是尽快完成增值税由生产型向消费型转变，消费型增值税保持17%的税率，以解决对资本性投资的固定资产重复征税和出口产品含税的问题，有利于资本、技术密集型与劳动密集型企业的税负公平，推动企业技术进步和产业结构的优化升级。二是拓宽税基。增值税征收范围越广，税基越宽，越能发挥其中性的作用，越有利于市场机制运行和企业创新。与发达国家相比，我国增值税的实施范围还显狭小，西方许多国家对公共交通、广告服务、娱乐、电信等劳务均开征增值税，目前我国对这些行业征收营业税。随着金税工程的建立和逐步完善，应逐步扩大增值税的征税范围，将建筑安装、交通运输、通讯、饮食业等纳入征税范围，解决重复征税、增值税链条中断的问题和营业税在征管上的交又与矛盾，减少因征管错位引起的税收漏洞，最终实行全面的消费型增值税。三是扩大抵扣范围。低物耗、高附加值产业的增值税负担偏重问题，增值税制度本身不能解决，对这类产业的税收鼓励，应通过扩大进项税扣除范围来实现，如将无形资产研制或购买费用列入进项税扣除，以减轻高科技产业流转环节的实际税负，有利于技术密集型与知识性产业发展。在尚未转型的情况下，扩大抵扣范围，既可促进企业技术升级，带动产业结构调整，又可避免固定资产投资过热引发宏观经济过热问题。

2、突出消费税的调节功能。消费税是一个具有一定调节作用的税种，它除了可以取得一定的财政收入外，还能体现国家的产业政策和消费政策，因此，应取消属于生产资料的税目，以减轻企业生产的税收负担。现阶段应将高档别墅、高档家具、高档电子设备、艺术品、高价宴席、名贵宠物等商品和特殊消费行为如高档娱乐、保龄球、桑拿洗浴以及对资源消耗量大，可能对环境造成破坏的消费品和消费行为、含磷用品、一次性塑料包装物、电池等纳入消费税征收范围。同时，对奢侈品和限制消费的产品适用高税率，对使用不可再生资源、稀缺资源生产的消费品以及超过国家能源消耗标准的产品如小汽车等从重征收，以节制对使用资源的消费。随着经济形势发展，既有的消费税不能满足社会发展变化需要时，应适时调整。参照国外销售税的做法，对消费税实行价外税，在消费税发票上分别注明货物价格和消费税金额，发挥消费税的消费引导作用，有利于体现纳税人的知情权和监督权，更有效保护消费者利益。延长消费税征收链条，从生产环节延伸到零售环节，实行凭消费税发票注明税款进行每道环节抵扣的制度，有利于堵塞偷逃消费税的漏洞。将消费税纳入“金税工程”管理系统，从发票开具到税款抵扣及协查，形成一系列税收监督管理链条。

3、建立具有明确产业导向的企业所得税制。依照国民待遇原则，统一企业所得税制度，科学界定纳税人和征税范围、统一税基、统一税率、统一优惠，规定税前扣除范围和标准。增强税收优惠措施的产业针对性，着眼于我国产业结构优化升级，按照国家产业政策的序列要求，对投资数额大、投资回收期长的高新技术、环保产业及能源、交通、通信、水利、农业等基础产业实行税收优惠，对投资于一般制造业和简单加工业，应免予税收优惠。税收优惠措施由直接优惠向间接优惠转变，基础性的科研开发活动所需资金多，社会效益明显，成果的不确定性和风险性较大，宜选择事前税收扶持，税收优惠重点是促进和鼓励企业技术创新投资，对研发费用，不论企业是否盈利，在初始年度或研究项目开始时据实税前列支，有助于事前满足技术研究开发主体的资金来源，尽量补偿和降低企业技术创新投资的风险，充分体现政府支持科技创新的政策导向。应用型技术研究是建立在科技研究成果基础上，可以采取事后的税收鼓励，采用税率式和税基式结合的优惠方式扶持，税基式优惠如加速折旧、税前扣除、投资抵免、亏损结转、延期纳税等，更能充分调动企业从事科研和技术开发的积极性。同时，要限制和约束地方政府的税收优惠权力，防止地方政府为吸引外来投资而滥用优惠权或越权减免，损害税法的严肃性和统一性。

4、完善营业税的鼓励与限制功能。我国高储蓄率、低消费率的一个根本原因是新型服务业的供给不充分，抑制了消费结构升级。目前吃、穿、用等低层次消费资料供给充足，但是学、住、行、玩、金融保险、信息服务等高层次服务业严重供不应求。由于生产与生活服务业发展滞后，从而极大地抑制了消费升级与投资需求扩张。因此，大力发展旅游业、金融保险业、证券业等第三产业，对这些行业的营业税率应适当降低，以降低其价格，进一步刺激消费。金融保险业营业税率在*年由8%降至5%的基础上，应降低到3%为宜，并对所有金融业务按利差收入征税，在条件成熟时，将金融保险业纳入增值税范围，既有利于规范税收制度，又可有效地促进金融保险业提高资金利用率。旅游服务业营业税率由5%降为3%，以促进加速发展，科技推广服务业属于智力性产业，应实施免征营业税的优惠。对一些新兴的高消费项目、高档娱乐业如高尔夫球俱乐部、夜总会和服务业的高档洗浴、美容等征收的营业税，应实行较高的税率，以调节高消费。

5、实施鼓励创新的个人所得税制度。改革现行个人所得税，以综合与分类相结合的征税办法取代单一的分类制。在税率和税收级距设计上，实行中低收入者轻税，高收入者重税的原则，减少税率档次，加大税率级距差别，如将工资薪金所得税税率调整为10%至40%，对其他非经常性所得仍采用20%的比例税率。合理确定费用扣除项目和扣除标准，扣除项目应包括纳税人为取得纳税所得发生的支出、基本生活费用和特别扣除费用。扣除标准要考虑纳税人赡养人口、年龄和健康状况、医疗、教育费用等因素，并根据收入、物价水平等因素适时调整。对个人投资的股息、红利所得，在征收企业所得税后，计算个人所得税时的税率由现行20%降至5%，以降低个人投资所承担的过高税负，减轻重复征税，刺激投资。加大创新活动的税收鼓励，取消对科研经费总额计缴个人所得税的做法，对科技人员的科技成果和技术研究、技术服务收入以及以技术入股的实际收入，比照稿酬所得减征30%，对各类奖励津贴收入免征个人所得税，以形成合理的激励技术创新的利益机制。另一方面，对投资者投资于高新技术企业的股息、红利分配也给予一定的优惠。

6、开征社会保障税。产业结构优化升级要遵循市场规律，必然要建立企业优胜劣汰的机制，企业破产兼并，职工下岗分流走向社会不可避免。面对越来越多的下岗职工队伍，除了开展必要的再就业服务工程以外，更重要的是要解决好下岗职工的社会保障问题，为企业免除后顾之忧，否则难以进行产业结构调整。开征社会保障税是筹集社会保障资金的重要手段，通过开征社会保障税，建立和完善社会保障制度，可以使企业放下包袱，轻装上阵，集中财力进行科技投入和新产品开发，从而达到科学开发利用资源，推进产业结构优化升级，取得高质量的经济效益和社会效益的目的。

（二）构建完善的环境税收体系

产业结构优化升级必须落实科学发展观的要求，贯彻可持续发展战略。为了加快节约型社会建设，应改革现行资源税，一是合并对使用资源征收的各种税费，将使用资源直接征收的矿产资源管理费、林业补偿费、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等并入资源税。二是扩大资源税的征税范围，把水资源、森林、草原、名贵中药材等需要保护性开发的资源均纳入征税范围，待条件成熟，进一步对其它资源（如土地、地热、动植物等资源）课征资源税，以体现对非再生性、非替代性、稀缺性资源的有效利用，全面加强对资源环境的保护。三是调整税率，改变计税方法，根据资源的稀缺程度、经济效用、对环境的污染程度等因素，实行差别税率，按照谁受益谁承担的原则，对非再生性、非替代性、特别稀缺性资源使用高税率，并对利用不可再生资源及其间接产品的加征税收。改变现行单一的从量计税办法，对不同资源实行不同计税办法，将计税依据由销售和使用环节调整到生产和开采环节，以节制无序开采。四是完善税收优惠，为减少使用原生资源、鼓励循环利用资源，对再生资源加工企业以及购买再生资源加工产品的生产者实行税收优惠，鼓励企业、使用者多用再生物品，少用原生资源。

产业结构调整过程中应加强对生态环境的保护。将现行的各项排污收费合并为环境保护税，建立起独立的环境保护税制度。根据“污染者负担”原则，环境保护税的纳税人应为在我国境内从事有害环境应税产品生产和有排污行为的单位和个人。环境保护税的具体税种包括一般环境税、直接污染税、污染产品税、稀缺可再生资源环境税。一般环境税是基于收入的环境税种，其目的是筹集保护和改善环境所需要的资金；直接污染税是属于目前征收“三废”排污费范围，如大气污染、水污染、垃圾污染、噪音污染等项目；污染产品税的征税对象是高污染产品及一次性使用产品，如煤炭、汽油、含磷洗衣粉、含氟纸制品等；稀缺可再生资源环境税的征税对象是使用或利用森林、草场、水等稀缺可再生资源的行为。

环境保护税根据污染物的特点与程度实行差别税率。对有利于自然资源合理开发利用与保护的“绿色产业”和替代资源的产业，如太阳能、风能、潮汐和水能资源等新能源及可再生能源产品实行零税率，以体现对这类产业的鼓励；对环境保护无利，又无明显不利影响的纳税人实行基本税率；对严重污染环境，不具备比较优势的产业和产品实行征罚性税率，通过税收政策促使企业有目的地退出和放弃。

（三）加快税费改革进程，降低税费负担水平

我国的宏观税负应提高到20%以上，一是加快税费改革进程，调整财政收入结构，规范财政收入制度，提高财政收入中税收所占的比重，将财政性的各种基金、收费尽量并入税收。二是规范政府收费，使政府收费规模控制在占GDP比重的5%以下。三是适时开征新税种，如社会保障税、财产税、遗产和赠与税等。四是积极开发新的税源，培植新的税收增长点。

调整微观税负，缩小法定税率与实际负担率的差距。在当前我国财政形势相对宽松的情况下，可以适当降低主要税种的法定税率，通过税种结构的优化和加强税收征管，使我国与其他国家特别是发展中国家、周边国家的微观税负水平相协调。根据国家产业政策，调整不同领域的税收负担，重点鼓励国家扶持的产业。

清理整顿税收优惠政策，减少不适当的或者过时的税收优惠，实行国民待遇，公平税收负担，使各类企业在基本相同的税负水平上面向市场进行公平竞争。加强征收管理，堵塞漏洞，缩小各类企业间实际征收率的差距。

（四）加大对出口产品的税收优惠力度

我国出口退税实行指标管理，相当一部分出口产品不能享受彻底的退税，在一定程度上影响了我国产品出口。应尽快完善出口产品退税机制，根据“征多少，退多少”的原则，建立公开、规范的出口退税制度，按照国际上通行的出口产品零税率的做法，取消因退税指标限制而导致退税不彻底，影响企业资金周转的办法，将我国出口产品退税率提高到与征税率相同，使我国的出口产品以不含税价格进入国际市场，以提高我国出口产品在国际上的竞争力。

（五）实施区域间产业协调发展的税收政策

西部欠发达地区的工业构成中，重工业约占70%，其优势产业都是国家建设急需的，由于投资回报率低，这些产业只靠其自身的力量将难以得到较快的发展。在继续实施西部大开发政策的基础上，对西部地区应实施有差别的税收政策，使其依托资源优势和现有发展基础，进一步转变经济增长方式，优化产业结构，加快形成以支柱产业为支撑，特色优势产业为依托，高新技术产业为先导的特色经济体系。

鉴于西部地区以资源型产业为主的现状，增值税转型试点应扩大到西部地区，以促进对资源进行科学的开发与合理利用。将企业收购初级农产品和收购小规模纳税人矿产品的抵扣率分别由10%与6%提高到13%，以解决税收高征低扣突出的问题。为盘活现有的资产存量，对优强企业投资、购并西部企业，5年内实现的税收可用来冲抵原有企业的欠税，减收的这部分税金用于企业技术改造，促进新技术、新产品开发。对利用优势资源进行深加工、延长产业链的煤、油化工、精细磷化工和煤电铝、煤电磷联营体、减耗降污和环保的产品及相关企业，在营业税、企业所得税和资源税等方面给予一定时期的减免。

为增强西部地区的经济发展能力，中央应加大扶持力度，改革以项目投入为主要载体的传统转移支付方式，加大一般性财政支付力度，加强西部地区农村建设，重点投向基础设施建设、文化教育、公共卫生等公共服务领域。增加对财政困难地、县的补贴，以防范财政风险，为保持社会稳定和经济持续发展提供保障。