环境税收环境税构想思考

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社会主义市场经济体制的建立和不断完善、环境保护事业的不断深入，使我国的环境税收政策也在不断发展、完善。但我国目前的环保措施，主要是以收取各项费用为主，征税为辅。而这些少量的税收措施零散地存在于资源税、消费税、增值税、耕地占用税等有关规定中。从严格意义上讲，我国目前还不存在真正意义上的环境税。随着科学发展观的全面实施，借鉴国际经验，在我国建立统一的环境税制度已经非常必要。

一、环境税收的理论基础

财税政策的实施主体是政府，它体现了政府对市场的干预。现代经济学认为，以下原因导致的市场失灵，是政府必须承担环境保护职能的理论基础。

1．环境资源的公共性。大气、水等环境资源由于其不可分割性导致产权难以界定或界定成本很高，在性质上属于公共物品，具备公共物品的一个或多个特征，即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。这些特征使得人人都想成为“免费搭车者”———只想享用而不想出资提供，或只利用而不付任何成本，结果必然导致环境质量下降。

2．环境污染的负外部性。环境污染具有很强的负外部性，即私人边际成本小于社会边际成本。比如一个厂商排放了污水，会导致临近居民饮用水质量下降、鱼类减少、其他厂商安装治污设备等外部成本的发生。但这些成本并未在价格中表现出来，因而追求利润最大化的厂商确定的产量必将大于资源有效配置所要求的产量，同时也加大了环境污染。

3．环境主体的有限理性，即人类在对待环境问题方面仅具有有限理性。首先，人们对环境的认识需要一个过程，在人们对环境保护未产生清醒认识之前，非理性的人类行为势所难免。其次，即使人们认识到保护环境的必要性，由于经济发展水平的制约，人们还是不得不以牺牲环境为代价换取经济增长。最后，人的短视性及机会主义倾向也会驱使人类只顾眼前利益，不顾长远利益；只顾局部利益，不顾全局利益，以牺牲环境来求得经济增长。

4．环境信息的稀缺性和不对称性。环境信息是稀缺的，因为人类对环境的认识至今还是微乎其微的，信息一旦公开即成为公共物品。因此人们倾向于封锁信息，以保证自身优势。环境信息还是不对称的，比如污染者对于其污染状况、污染物的危害等往往比受污染者了解得多得多，但受个人利益驱使，污染者往往会隐瞒这些信息，以继续其污染行为。

5．规模报酬递增。在环境保护方面，微观防治往往是不经济的。比如，对于中小企业，如果地域集中，那么各企业单独建污水处理设备，远不如集中建一个污水处理厂更为经济有效。正因为如此，中小企业正在成为重要的环境污染源。

正是由于以上诸方面原因，使环境成本不能自动体现在生产成本之中，市场无法发挥作用（即出现市场失灵），需要政府干预加以解决：政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性内部化。比如，一方面由政府对造成负外部性的生产者征税，限制其生产；另一方面，给产生正外部性的生产者补贴，鼓励其扩大生产。这样，在利润最大化原则作用下，生产者从各自利益出发，会将其产量调整到价格等于社会边际成本之点。通过征税和补贴，使外部效应内部化，实现私人最优与社会最优的一致，这一措施在理论界被称为“庇古税”。

“庇古税”在环境保护的政策实践中得到广泛应用，如我国目前的排污收费，一些发达国家征收的环境税、生态税等。

二、发达国家环境税收政策概要

即使对西方发达国家而言，征收环境税也不过是近20年才有的事。最早的先驱是法国，法国于1964年开始实施水污染收费（在国外，广义的环境税概念包括收费）。但近些年来，环境税却是环境经济手段中发展最快的一种。发达国家征收的环境税主要有以下几种。

1．环境（污染）税。

由于污染物主要包括废气、废水、固体废弃物、噪音四类，因而环境（污染）税也相应地分为以下四类：

（1）废气和大气污染税。对废气征税较常见的有对二氧化硫排放征收的二氧化硫税、对二氧化碳排放征收的碳税。以二氧化硫税为例，美国已在20世纪70年代就开征了二氧化硫税。根据其《二氧化硫税法案》的规定，二氧化硫的浓度达到一级标准的地区，每排放一磅硫征税15美分；达到二级标准地区按每磅硫10美分征税；二级以上地区则免征。德国、日本、挪威、荷兰、瑞典、法国等国也征收了二氧化硫税。

（2）废水和水污染税。废水包括工业废水、农业废水和生活废水。许多国家都对废水排放征收水污染税。如德国从1981年开征此税，以废水的污染单位（相当于一个居民一年的污染负荷）为基准，实行全国统一税率。又如荷兰按人口当量（相当于每人每年排入水域的污染物数量）征收的水污染排放费也属水污税性质。

（3）固定废物税。固定废物按来源可分为工业废弃物、商业废弃物、农业废弃物、生活废弃物。各国开征的固定废物税包括一次性餐具税、饮料容器税、旧轮胎税、润滑油税等。意大利1984年开征废物垃圾处置税，对所有的人都征收，作为地方政府处置废物垃圾的资金来源。

（4）噪音污染和噪音税。噪音污染是指排放的音量超过人和动物的承受能力，从而妨碍人或动物的正常生活的一种现象。噪音税有两种：一是固定征收，如美国规定，对使用洛杉矶等机场的每位旅客和每吨货物征收1美元的治理噪音税，税款用于支付机场周围居民区的隔离费用；二是根据噪音排放量对排放单位征收，如日本、荷兰的机场噪音税就是按飞机着陆次数对航空公司征收。

2．生态（破坏）税。主要包括森林砍伐税等，法国在1969年开征此税，规定为城市规划或工业建设目的而砍伐森林的，每公顷交6000法郎的税；其他情况每公顷交3000法郎的税。比利时1993年通过的生态税法中规定了一系列生态税，适用于饮料包装、可处理的剃刀和照相机、农药、纸张及电池等产品。

3．其他税收环保政策。

（1）鼓励对环保技术的研究、开发、引进和使用。这主要通过研究开发费用的税前列支、技术转让费的税收减免、对引进高新环保技术的税收优惠等措施来调节实施。

（2）鼓励对环保的投资。主要通过对环保投资退税、允许环保设施加速折旧等税收措施来调节实施。

（3）鼓励环保产品的生产、使用，促进环保产业的发展。许多国家都在征税时通过适用低税率对环保产品予以照顾，对废物回收利用也往往予以免税优待。

（4）鼓励环保行为。如美国为鼓励私人造林，规定在税收方面予以优惠，私人造林只征收土地税，而不征收青山林木税，私人造林的耗费可以抵缴所得税。

（5）对污染产品和不利于环境保护的行为征收重税。

三、我国环境税制度的基本构想

排污收费制度的广泛实施为我国环境税制度的实施奠定了基础。排污收费制度已经实施10多年，使得“污染者付费”这一环境税收的经济本质和精髓已经深入人心，从客观上奠定了群众舆论基础，有利于节约开征成本。同时，排污收费制度实施以来，我国已经形成相关的法律法规体系，为环境税制度的实施奠定了法律基础。而且，排污费本身就具有“准税”性质，使环境税制度的实施又具备了制度基础。这些都使我国开征环境税、完善环境税收政策具备了可行性。

1．设计原则。

根据我国国情，我国环境税制度的设计必须遵循以下原则：污染防治属地方自治事项的原则；税率因时因地而异的原则；根据排放量而变动税率的原则；税收收入应专款专用、统收统支的原则；收入不应用于补贴污染的原则。

2．纳税人。

根据国际通行的“污染者付费”的原则，环境税应由破坏和污染环境者负担。但是，在税收实践中，为了易于控制税源和便利征收管理，对环境税的课征环节和纳税人可作出不同的选择，通过税负的转嫁借助于价格机制达到课征目的。与环境税的不同课征对象相适应，我国环境税的纳税人应分别确定为从事应税排污行为和生产应税产品的企事业单位和个体经营者。

3．纳税环节和征税对象。

从纳税环节来看，环境税课税环节的选择应对所有的资源开采征税和对所有的排污点征税。但按照简明原则，也要考虑尽量减少课税对象的数量。具体可按以下规则确定纳税环节：如果污染产生于对某一产品的消费，税收环节应选在零售环节上；如果污染产生于所投入的原料或者在流通分配链的初始阶段，就可将纳税环节定在开采阶段。

按照国际通行的做法，环境税的课征对象应是直接污染环境的行为和在消费过程中预期会造成资源匮乏或环境污染的产品。从税收的公平性考虑，环境税的征收范围应具有普遍性，即凡属此类行为和产品均应纳入课征范围。目前，我国环境税课征对象可暂定为以下两类：一类是排放各种废气、废水和固体废弃物的行为，简称排污行为。其理由首先在于，在各种污染源中，上述行为对我国环境的污染最为严重。有统计资料表明，仅各种工业废物排放就构成我国污染源的70%.其次是对此类行为课税，我国既有征收排污费的经验作为基础，也有大量的国外经验可资借鉴，这不仅可以降低环境税制度设计的难度，而且可利用长期形成的缴纳排污费的习惯，减少征收阻力。另一类是那些难以降解和无法再回收利用的材料制造、在使用中预期会对环境造成严重污染而又有相关的绿色产品可以替代的各类包装物品，以及会对臭氧层造成破坏的氟利昂等产品，此类产品对环境污染比较严重，且不易消除，但是对其课税在操作上又比较简便。

4．计税依据。

环境税的经济刺激应当直接与造成污染的程度密切相关，对浓度不同的应税污染物按浓度高低征税，浓度相同的则应按照排放数量纳税（只要这种计量方法的执行成本不高于税收收入且具有技术可行性）。因此，征税对象对环境造成影响的程度即为计税依据。对于计量单位难以确定的，可参照国际通行的做法进行统一换算，其税基选择主要有：按排污量征税，以污染性企业的产量作为污染税税基，以生产要素或消费品所包含的污染物数量作为污染税税基。

5．税率。

根据税收中性原则，税率不宜过高。税率过高可能会导致因追求过度清洁而抑制生产活动，从而损伤税基的现象。税率的设计应按照排放的应税污染物的污染程度来确定，对于浓度不同的应税污染物，应按照浓度的高低来规定税率；对于浓度相同的应税污染物，为了支持减少污染物的排放行为应充分利用累进税率的特点，按照排放的数量的差别来确定税率。税率应以超额累进税为主，充分发挥超额累进税在调节环境污染行为中自动稳定器的作用，体现税收差别并应有适当的弹性。同时由于各地区的地理、气候和人口等自然状况及对环境质量的要求不同，设计税率应根据每种污染物对各地污染物的边际损害为依据。如日本仅二氧化硫排放税就将全国划分为7个区，适用不同标准。

但在开征环境税的初期，为易于推行，其税目划分不宜过细，税率结构不宜太复杂。税率的设计还要充分考虑到负担水平，在进行环境税税率设计时必须认真研究测算，使环境税的负担以满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用为最低限量。

（1）对应税排污行为，应以排放物的实际排放量为计税依据，实行从量定额课征。对实际排放量难以确定的可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算排放量，作为计税依据，对不同种类的排放物应分别设置税目，并视其对环境污染的程度设计税率。其税率形式应采用累进性定额税率，即对同一类污染物，根据其有害成分的含量采用高低不同的定额税率。为鼓励纳税人积极治理污染，应制定出各种废水、废气和固体废弃物的排放质量标准，对未超过标准的，允许免税排放。

（2）对应税产品，可根据纳税人的应税销售收入按比例税率课征，也可以按销售数量采用定额税率课征，但均应按不同产品设置税目。

6．税收管辖权限的划分。

可将环境税划分为中央与地方共享税，并在各级财政建立环保基金。上缴中央部分用于全国性的荒漠治理、水土流失防治以及具有明显外溢性的跨区自然环境治理项目；地方自留部分则用于本地区的环境和生态保护工程以及城市环保公共设施等。各地税率不同，区内环保工作量和资金需求也有很大差异，地方留成部分及国家补贴应当体现这些差异。

四、我国环境税制度实施的保障措施

开征环境税是一项涉及面广、政策性强的工作，关系到广大群众的切身利益，与社会稳定、经济运行息息相关。因此在实施过程中，要循序渐进，可先在小范围或污染甚为严重的企业开征此项税收，或者在不加重企业负担的基础上将有关环保方面的收费纳入征税范围。为了保障这些工作的顺利完成，必须落实好以下措施。

第一，加快能源税制的改革。以煤炭为主的能源消费结构是我国环境污染严重的重要成因。可以像大多数OECD成员国那样，对含铅汽油和无铅汽油订立不同的征税标准，或对燃料税部分根据其所含的碳和其他污染成分征税，还可以通过调整汽油销售税和交通工具税来改变人们选择交通工具的偏好。

第二，加快消费税和增值税的改革。对在生产和消费过程中产生污染的产品采用较高的消费税作为直接环境税的补充。尽快实行消费型增值税，并对环保方面的设备投资实行企业所得税抵扣制度。

第三，逐步取消与环保主旨相悖的补贴。这类补贴主要集中在能源、交通、农业、制造业等领域。推行环境税很可能与国家的其他经济政策意图相冲突，这需要政府作出科学评估，以作选择。

第四，进一步规范排污费征收。由税务部门征收交付环保部门使用，加强对税收征收、适用的监督和管理，提高支出效果，为环境税替代排污费奠定基础。

开征环境税只是我国环保改革的一个重要组成部分，它的进展还需要其他方面改革的配合，重要的是实施环保政策由“谁污染，谁治理”向彻底消除污染源的“先治理，不排污”转型，建立以绿色GDP和环境成本内化的能够切实维护生态安全的经济发展体制和运行机制。