党内法规思考

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“党内法规”的提法有其合理性。党内法规包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，广义上还包括一些意见、通知、答复、解释。新中国成立至今，党内法规逐步形成比较齐全的体系，更为关注出台法规的普遍适用性，注重法规的长期效力，程序性法规开始占相当比重，党内法规的权威性也有很大提高。

一、“党内法规”提法的由来与争议

(一)“党内法规”提法的由来

1938年9月26日，中共中央政治局举行会议，决定成立中央规则起草委员会，由刘少奇等同志负责起草关于中央委员会工作规则与纪律、各级党部工作与纪律、各级党委暂行组织机构等三个决定，准备提交中共扩大的六届六中全会讨论通过。在六届六中全会上，刘少奇专门就以上三个文件作了关于《党规党法的报告》。这是历史上党的领导人第一次用“党规党法”的称谓。同年，在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”他是“党内法规”一词的最早提出者。1990年7月31日，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《制定程序》)，对党内法规的名称、适用范围以及制定修改的主体和具体程序作了明确的规定，标志着“党内法规”的提法开始固定化和规范化。两年后，十四大修改后的党章第四十四条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规”，现行十六大党章仍保留了这部分内容。在《庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中也提出：“各级党组织要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”由此可见，“党内法规”这一提法，早已为党的领导人所采用，被中央文件所吸收，已经成了一个被频频使用的概念。

(二)对“党内法规”提法的质疑

对“党内法规”的提法，有人也提出异议，认为“党内法规”的提法不妥。综合起来，理由主要有两条。

其一，认为政党组织不拥有立法权限。2000年7月1日起开始实施的《中华人民共和国立法法》规定的立法权限分为七个层次。而作为政党组织不包含在内，所以，中国共产党没有立法权限，不能成为立法主体，不能将其制定的章程和规定冠以“党内法规”的名号。

其二，认为“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系。《党章》提出，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这就要求党既不能超越于宪法和法律之外成为“法外党”，搞党大于法；也不能将党与法混为一谈，以为党就是法，法就是党。但“党内法规”的提法很容易产生歧义，一方面将法的适应对象区分为“党内”与“党外”，被人误解为党内存在着法之外的一套“法规”，另一方面认为党与法就是一回事。这都与《党章》原则相矛盾。

(三)“党内法规”的提法有其合理性

第一，《制定程序》已经对“党内法规”的涵义作了明确界定，使其有别于《中华人民共和国立法法》中规定的行政性法规和地方性法规。《制定程序》规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党的各种规章制度的总称。”很显然，与《中华人民共和国立法法》规定的行政法规和地方法规不同，党内法规仅仅指规范党组织的工作、活动和党员行为的党的各种规章制度，仅适用于党内活动。其制定的主体是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委。从《制定程序》中对党内法规的涵义的界定可以看出，党内法规本身不具备法的特征和效力。既然我们已经认识到这一点，沿用这个多次被领导人和中央文件所采用的、约定俗成的概念还是可以的。

第二，我国法律法规和党的法规有着密切的联系。中国共产党在我国长期执政，其领导地位是在宪法中明文规定的，所以，一些党内法规和国家法律紧密联系，相互渗透。如《国家公务员法》将公务员扩大到党的机关工作人员。《村民委员会组织法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”此外，鉴于中国共产党在我国的巨大权威以及依法治国、依法行政的社会大背景，已经有人要求将党的法规有步骤地上升为国家法律①。

注：①参见《廉政立法如何提速——<实施钢要>起草组制度组负责人侯觉非解读廉政立法》，《检察日报》2005年1月18日；另参见《建议将党法上升为国家法律》，《理论与改革》2006年第6期。第三，“党内法规”的提法有利于体现党的规章制度对党员的强制力和约束力。法是由国家制定或认可并具有普遍约束力的行为规范，具有国家强制性，由国家强制力保障实施。所以，“法规”一词总是和强制力相联系，这也是法的一个特征。中国共产党的各项规章制度，虽然只适用于党内的各项活动，但它们的实施是由专门的监督机构，即党的各级纪律检查委员会来负责的。对于违内各项纪律的党员，按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分。可见，党的各项规章制度虽然不同于国家的法律，由国家强制力保证实施，但是它由专门的机构来负责施行和监督，对违规者也采用一定的强制手段。所以，“党内法规”的提法更有助于体现党纪对党组织和党员行为的普遍约束力、有助于各级党组织和党员更好地遵守党的各项规章制度。

二、中国共产党党内法规的分类

(一)狭义的党内法规

《制定程序》第四条规定：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。中央纪律检查委员会、中央各部门制定并的党内法规，称规定、办法、细则。”可见，除了最高法规党章之外，其他党内法规的名称最后一般都带有“准则、条例、规则、规定、办法、细则”的字样。按照它们的概括性和效力，可以分为四个层级。其中，党章是最根本的，是一级法规。其他党内法规不仅不能与党章相抵触，而且都是党章有关规定的具体化。准则是二级法规，它一般概括性比较强，多是一些总的原则方面的规定，比如《关于党内政治生活的若干准则》。条例是三级法规，一般就某一方面的工作作出较全面的规定，如《中国共产党纪律处分条例》。规定、办法、细则是四级法规，一般规定某一方面的工作，如《中国共产党发展党员工作细则(试行)》、《党政领导班子后备干部工作暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》等。从制定的机关角度看，党章、准则、条例由党的全国代表大会、党中央制定和。规定、办法、细则由中央纪委、中央各部门和省一级党委制定。党章的修改，党的全国代表大会选举、组织方面的党内法规，以及涉及党的重大问题的参见《建议将党规党法上升为国家法律》，《理论与改革))2000年第6期。22党内法规，由党的全国代表大会审议批准。党的某一方面工作的基本法规，由中央委员会全体会议或者中央政治局会议审议批准。中央纪律检查委员会、中央各部门属于其职责权限范围内的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准。

(二)广义的党内法规

根据各种有关党内法规的书籍对党内文件进行收录的情况，并且考虑到在1990年之前缺乏《制定程序》对党内法规制定的规范。所以，从广义上讲，党内法规除了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则之外，还包括一些意见、通知、答复、解释等。如《关于加强社会团体党的建设工作的意见》、《关于在深化国有企业改革中党组织设置和领导关系等有关问题的通知》、《对(关于领导干部报告个人重大事项的规定)若干问题的答复》、《中共中央纪律检查委员会、监察部关于中央纪委第四次全会重申和提出的国有企业领导人员廉洁自律有关规定的解释》等。它们在行文上不像狭义上的党内法规那样，内容用条文表述，条文由若干款组成，款下又可分项、目。相反，它们内容一般比较简单，规定的范围也相对较窄。但是，这些通知、意见、解释、答复对党组织和党员，具有与其他党内法规一样的约束力。此外，经过法定程序而形成的决议文书，党员有义务执行决议，而不能有任何的违反，否则，视作违反纪律。因此，决议文书也具有党内法规性质。

三、中国共产党党内法规的发展特征

1922年7月党的二大通过《关于共产党的组织章程决议案》，宣告第一部《中国共产党章程》①的正式诞生，它也可以称得上是中国共产党第一部党内法规。从那时起，党内法规建设就对党的建设和中国历史进程产生重大影响。然而，新中国成立以来，党内法规建设却经历了一条曲折的道路。

注：①这是中国共产党制定的第一个正式党章。学术界对1921年1月党的一大制定的《中国共产党第一个纲领》“包含了党章的内容，实际上起了党章的作用”的看法基本上是一致的。比如，在王子恺、于云鹏主编的《中国党章汇编》和范平、姚恒编著的《中国党章研究》等著作中都持这种看法。但是，对于党的一大《纲领》的文献性质究竟如何认定，是属于“纲领”还是属于“章程”，对此有不同认识和说法。叶笃初教授在《中国共产党党章史略》中对此问题作过考试，指出：认为是纲领的，主要是依据文件的名称及一大确定党章由“中央局起章”交二大通过，三大提出“第一次修正章程”这些呈实；认为是章程的，主要是从实际内容来看，而且当时的与会者及后来的中央领导人，也都不把这个文件看作是党的政治纲领。而中共中央党史研究室在《中共党史大事年表》中说：一大通过了中国共产党的“党纲”。查阅1922年至1925年出版的历次全国代表大会通过的党章，第一个党章是1922年党的第二次代表大会通过的。党的一大并没有正式通过党章。从内容上看，这个文件既列了党的纲领的条文，又列入了入党条件、入党手续、党的各级组织机构等完全是党章性质的条文，可见，这个文件并不是只是党的纲领。这就是说，这个文件既不是党章，也不只是党的纲领，而是将党的纲领和章程结合在一起的一个文件。按当时党的机关刊物《共产党》月刊转载的兄弟党的文件看，这种将纲领和章程结合在一起的文件通称“党纲”。我赞成这种看法，据此认为中国共产党第一个党章应该制定于1922年党的二大。

(一)过去党内法规比较零碎、体系不完整；发展到目前，已经初步形成一个较齐全的配套体系

新中国成立之前，党的领导人主要突出从思想上建党，而未能从理论上形成比较系统的党内法规思想。新中国成立后，中央领导集体开始注意党的法规制度建设。比如，邓小平在八大《关于修改党的章程的报告》中就指出：“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”但是，总体上说，这一阶段的党内法规数量很少，也比较零碎，没有一个相对完整的法规体系。在1957年党内斗争严重扩大化后，我们党的指导思想出现了“左”的偏差，党的法规建设在实际中并没有摆上议事日程。在党的建设上，走的是一条依靠思想政治教育和搞政治运动的路子，而对党内法规建设没有引起足够的重视。特别是“”期间，已经制定的党内法规也遭到严重的破坏和取消。

沉痛的历史教训促使中央在十一届三中全会之后开始高度重视党规党法的建设，党内法规建设有了长足的发展，一系列重要的党内法规相继得到制定和实施。目前，党已经制定了包括党内根本法、党员发展法、党内管理法、党员教育法、纪律检查法等在内的一整套党内法规。如由中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅先后共同编辑出版了《中国共产党党内法规选编(1978－1996)》和《中国共产党党内法规选编(1996－2000)》，收录了自1978年到2000年由中共中央、中央纪委、中央办公厅、中央组织部的党内法规和具有法规效力的文件共260部。新世纪，我党又先后颁布了一系列重要法规，现在已经基本形成了一个数量庞大、相互配套、比较齐全的法规体系，内容涉及党内组织、运作程序、党内监督等多方面。

(二)过去关注解决当时突出问题而“立法”，着眼于法规的短时效力；发展到目前，更为关注出台法规的普遍适用性，注重法规的长期效力

从新中国成立到“”，由于对制度建党不够重视，再加上人为的破坏，我党的法规建设步履缓慢，党的十一届三中全会以后的十多年里，中央第二代领导集体虽然对党的制度建设相当重视，在十三大就正式提出了制度建党的要求，但是，对制度建党积累的成功经验不多，对党的法规建设也没有一个整体规划。这使得我们在发现问题的时候才开始制定法规予以规范和约束，很多法规都是着眼于解决当时的突出问题而不是基于长远考虑。例如：上世纪八十年代中期，党政机关和党政干部从事经商、办企业活动非常严重，有的党政领导干部还兼任企业职务，以权谋私、损公肥私，引起群众的强烈不满，针对这种情况，中共中央颁布了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》；在贯彻执行中，又发现有不少党政机关领导干部的子女、配偶利用自己的特殊身份和社会关系从事商业活动，损害了党的威信，为此，又出台了《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》；在发现党政机关和党政干部经商、办企业现象并没有完全刹住的时候，又了《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》；而后，在执行上述法规的时候，发现机关退休(含离休)干部从事经商活动，也容易滋生腐败现象，于是，又颁布了《关于县以上党和国家机关退(离)休干部经商办企业问题的若干规定》。这些党内法规对于解决当时出现的实际问题确实很有效，但是随着问题的基本解决和现实环境的变化以及新的相应法规的出台，这类法规的效力也随之有所下降。

进入新世纪，我党的法规制定开始走向科学有序。首先，法规立足长远，规格较高。这一时期颁布的几部主要法规，如《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《干部教育培训工作条例(试行)》，都是在吸收我们建国以来几十年的经验教训，经过充分论证，并经过全党讨论而制定的基本成熟的法规；它们都是仅次于党章和准则而高于规定、办法和细则的三级法规，由中共中央颁布实施。这些法规的出台，必将长期对我们党的工作起到很好的规范作用。其次，中央在制定法规的过程中，开始注意谋篇布局，有一定的总体规划性。这时期出台的法规涉及到党员权利保障、党内监督、干部选拔、干部监督等几个关键领域，其中一些还是党建史上里程碑式的法规。在制定法规时，也充分注意法规之间的关联性，注意在某些重要法规出台后，制定其他法规予以补充。例如，2002年中央出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》之后，又在2003年和2004年相继颁布了《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等相关法规对前者的一些规定进行细化。这样的安排，对最终形成一个科学合理的党内法规体系是非常有益的。(三)过去主要是实体性法规；发展到目前，程序性法规开始占相当比重

党内法规有实体性法规和程序性法规之分。实体性法规是对党的各级组织及其成员的职责、权利、义务等方面的规定；程序性法规是为了保证实现实体性法规而在运作程序方面作的规定。从学理上说，程序是实现实体规定目的的试金石，是对实体规定结果公正的保障。程序相对于实质结果而言，绝不是可有可无或次要的，它具有自身独立的价值，因为公正不是制定了实体规范就自然能够实现的，而要以人们看得见的程序来实现。就目前来看，我们的党内法规一般是实体性法规和程序性法规融于一体。但是，在相当长一段时问内，我党注重实体性法规的制定而忽视程序性法规的制定，很多重要领域，如党内重大问题如何决策、党政干部如何选拔、如何对党员处分等方面都缺少程序性规定。以党章为例，从十五大以前历次党章的修改情况来看，一个突出特点是特别重视党章中的实体性条款规定，如职权划分、权利与义务、组织制度和领导制度等条款，而对党章中的程序性条款的规定显得较薄弱。如十五大党章，第二章党的组织制度第十条第五项规定：“凡属党的重大问题，都要由党的委员会集体讨论，作出决定”，这样的程序规定，显然是不够的。法规注重实体而轻程序，这是一些制度建设成效不彰的根本原因。

十六大以来，我党制定法规开始注重增加适当的程序性条款。比如，为了健全党委内部议事和决策的基本制度，十六大修改党章时，对第二章党的组织制度第十条第五项的规定作了补充和完善，明确提出凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。这就比先前的规定有了很大的改进。另外，新近颁布的其他法规，如《党政领导干部选拔任用工作条例》也有很多的程序性规定。该法规主要包含两个层次。第一个层次是六项“基本程序”，即民主推荐，考察，酝酿，讨论决定，任职，依法推荐、提名和民主协商，突出了民主推荐、考察和讨论决定三个“关键程序”；第二个层次是有关基本程序中的“具体程序”，包括民主推荐环节的四项具体程序、干部考察环节的六项具体程序、讨论决定干部任免环节的三项具体程序、公开选拔和竞争上岗的五项具体程序。这个条例可操作性强，在一定程度上弥补了过去在选拔党政干部时程序性规定的不足。

(四)更注重维护和增强以党章为核心的党内法规的权威性

党内法规本来应该具有权威性，没有权威，就形同虚设，不足为戒。然而，在新中国成立的最初三十年里，中国共产党的制度化是为了建立计划经济体制服务的，计划经济相对集中的需求，导致党对国家和社会的集权倾向，党内集权也得到加强。这样，就导致了整个社会法治观念淡薄，而“人治”观念浓烈。“”中，党内法规和制度更是被肆意践踏，党章也被篡改。另外，把党员权利一概砍掉，取消了中央书记处和中央监察机关，这些显然都是不科学的，这也导致了党章在内的一系列党内法规权威性的削弱。

十一届三中全会后，我党开始有意识的树立党内法规的权威性和严肃性。首先，党的领导人高度重视，积极教育党员干部遵守和维护党规党纪。陈云在1979年中央纪委第一次全体会议上就明确指出，党的中央纪律检查委员会的基本任务，就是要维护党规党法，整顿党风。随后，邓小平也指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”党章是党的“根本大法”，在党的建设中具有至高无上的权威地位。十六大以来，党中央从严治党，更加重视树立党章的权威性。在中央纪委第六次全会上提出：“要始终把学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章作为全党的一项重大任务抓紧抓好。”其次，加强监督，严明法纪，认真推行党章和党纪面前人人平等。根据中纪委向十六大提交的报告，1997年10月至2002年9月，全国纪检监察机关共立案861，917件，结案842，760件，给予党纪政纪处分846，150人，其中开除党籍137，711人。在受处分的党员干部中，县(处)级干部28，996人，厅(局)级干部2422人，省(部)级干部98人。这样，通过中央的高度重视以及从严治党的实施，党内法规的权威性明显增强。