大会常任制概念探析

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1马克斯、恩格斯开创了党代表大会年会制，列宁继承和发展了党代表大会年会制，形成了党代表大会常任制的雏型

严格地讲，马克思、恩格斯、列宁并没有提出党代表大会常任制，但他们关于党代表大会年会制等一系列思想以及具体实践，为实行党代表大会常任制奠定了坚实的基础。

1847年，马克思、恩格斯参与创建世界上第一个无产阶段政党——共产主义者同盟时，就明确提出了建党的民主制原则。强调党的权力中心在党代表大会，而不是在党的中央委员会。在他们积极参与起草的党章中明文规定：“代表大会是全盟的立法机关”、“最高权力机关”，“中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作。”“中央委员会同各区部保持联系，每三个月作一次关于全盟状况的报告。”“中央委员会得出席代表大会，但无表决权。”1党章第33条规定：“代表大会于每年8月举行。遇紧急情况中央得召集非常代表大会。”2这就是说，党代表大会作为党的最高权力机关，要实行年会制，每年召开一次党代表大会。1847年6月2日，在伦敦召开了共产主义者同盟第一次代表大会。大会闭幕后，大会主席卡·沙佩尔、秘书威·沃尔弗给同盟盟员发出的通告信综述了大会内容。其中有“大会没有任何争议就一致认为：必须重复召开在这里首次召开的代表大会，定期地召开这样的代表大会，并且在保留各支部批准权的条件下把同盟的全部立法权转交给代表大会”的内容。这就表明，大会一致通过了马克思、恩格斯提出的党代表大会年会制的党章草案。之后，为解决实际操作中碰到的具体问题（如果按照党章草案规定，“代表大会于每年8月举行”，离6月刚举行的第一次代表大会只有2个月时间，间隔太紧；如果延至下年8月举行二大，时间间隔又太长，而且还违背了党章），采取了一个折中的方案，在6个月后，即1847年11底12月初召开二大，主要议题是征求各支部意见后正式通过党章，同时，由大会讨论通过关于党纲的原则性决议。在伦敦召开的二大一致通过了新原则。大会还委托马克思、恩格斯起草党的纲领《共产党宣言》，并随即于1848年2月发表。然而，从实践情况看，马克思、恩格斯开创的党的代表大会年会制，在共产党不执政的情况下，实践得并不理想。共产主义同盟只是在创建之初的1847年举行了两次代表大会。1848年欧洲大陆法、德、奥、意等八国先后爆发资产阶级民主革命，马克思、恩格斯就率领大部分盟员回到德国，投身于革命之中。1849年，革命失败以后，马克思、恩格斯又回到伦敦，重新恢复共产主义同盟中央的工作。这一时期，革命处于低潮，党代表大会无法按期召开，同盟也被迫于1852年11月17日宣布解散。尽管马克思、恩格斯开创的党代表大会年会制在实践中没有得到很好实行，但还是在世界共产主义运动史上产生了深远影响。马克思在为1864年成立的第一个国际工人的政党性政治组织“国际工人协会”（后来史称“第一国际”）起草的《国际工人协会共同章程》中规定：“每年召开由协会各支部选派组成的全协会工人代表大会。”31869年建立的德国社会主义工党实际上是国家民族范围内的第一个共产党。1869年，该党在爱森纳赫代表大会上通过的党章第七条明文规定：“党的代表大会每年至少举行一次，会上讨论和决定同党有关的一切问题。”4该党不但党章这样规定，而且在实践中努力坚持。从1869年建立到1914年解散，该党共存在45年，其中有33年处于合法斗争的在野党地位。这33年一直坚持实行党代表大会年会制，召开了33次党代表大会。即使被取缔，无法在国内开展活动，依然想方设法在国外召开了4次党代表大会。

列宁不仅继承了马克思、恩格斯实行党代表大会年会制的思想，而且在实践中不断对这一思想进行丰富和完善。1898年，俄国社会民主工党成立。因当时处于沙皇专制政府的统治之下，党难以开展正常的活动。从当时实际出发，列宁于1903年7月第二次党代表大会召开前夕提交的党章第二条规定：“党的最高机关是党代表大会。代表大会由中央委员会召开（尽可能至少每两年一次）。”5大会采纳了这个意见，把这个意见写进了正式通过的党章。也正是在这次大会上，由于对党纲、党章等认识的分歧，党内形成了布尔什维克（俄文意思多数派）和孟什维克（俄文意思少数派）两派。1905年4月，布尔什维克单独召开党的三大，新通过的党章第二条改为：“党的最高机关是党代表大会。代表大会由党中央委员会召开，每年一次。”6从此可以看出，列宁是从1905年起才决定实行党代表大会年会制的。1906年4月，布尔什维克和孟什维克两派联合召开了第四次党代表大会，通过的新党章依然坚持“定期代表大会由中央委员会召开，每年一次。”7同年9月，列宁收到孟什维克“南俄代表会议”通过的组织章程，看到其中有：“党的最高机关是党代表大会，代表大会尽可能每年召开一次”的内容，列宁十分高兴，当即著文表明：“我们热烈欢迎这一改进。”8尽管党章作了规定，事实上，由于1905年俄国第一次资产阶级民主革命失败，在沙皇专制政府的统治下，党代表大会年会制根本无法坚持。虽然1907年4月在伦敦召开的五大通过的党章也规定党代表大会每年召开一次，但实际上直到1917年7月才召开党的六大。

1917年十月革命胜利后，布尔什维克党成为执政党，列宁坚定地坚持执行了党代表大会年会。尽管有过14个帝国主义国家的武装入侵和国内激烈的内战与叛乱，但列宁没有受这些恶劣环境的影响，始终坚持党代表大会年会制。从1918年至1923年，先后定期召开了六次党代表大会。列宁在坚持年会制的基础上，还把马克思、恩格斯原定的“代表大会于每年8月举行”，改为每年3、4月举行。这样就形成了每年春天集中全党智慧，制定施政纲领，然后再提交全俄苏维埃代表大会审议和具体化，变成为国家政权机关的决议的格局。使得党代表大会召开的时机更加科学合理。另外，列宁还在如何开好党代表大会、如何使党代表大会充分发挥党内民主、如何使党代表大会成为党的最高权力机关，以及如何贯彻执行党的代表大会的各项决议等方面进行了积极的探索。中国人民大学高放教授把列宁在这些方面的探索概括为以下十点：第一，会前由委员会和地方党组织进行大量准备工作。第二，每次党代会都由列宁代表党中央作政治报告和主要问题报告。第三，列宁在党的十一大报告提出：“作中央委员会的政治报告，不应光谈报告年度内做过什么事情，而且应当指出报告年度内有哪些主要的、根本的教训，以便正确规定我们下一年政策，从过去一年里学到一点东西。”9第四，把马克思主义、共产主义理论与当前本国实际相结合进行决策，由于认识有所不同，因此，在党代会上要开展热烈讨论甚至争论。第五，在党代会上可以发表不同意党中央决策的意见，甚至可以单独发表与党中央主报告意见相反的副报告，把主副两个报告提交全体代表讨论。第六，在党代会上有不同意见的自由争论是正常的，大有好处的。第七，党代会召开过程中在《真理报》上及时发表一些重要讲话，党代会结束后除了由党代表向本地区党员口头传达大会具体情况外，还要尽快把大会全部文件和所有代表的发言记录汇编成册，通常在当年就公开正式出版。第八，为了弥补党代表大会年会制的不足，列宁还开创了党代表会议年会制。第九，由党代表大会选举产生的中央委员会是党代表大会的执行机关。第十，为了加强对中央委员会的监督，1920年9月成立了中央监察委员会，由党代表大会选出，与中央委员会平行，向党代会负责并报告工作。10除此之外，列宁晚年还想用扩大中央委员会工人成分比重、建立党的最高代表会议等办法，来发展党内民主，弥补党代表年会制的不足。

从以上可以看出，列宁继承和坚持了马克思、恩格斯提出的党代表大会年会制，而且还在一些方面进行了完善，奠定了党代表大会常任制的基础，也可以说形成了党代表大会常任制的雏型。但毕竟列宁没有明确提出党代表大会常任制。

2首次明确提出党代表常任制，邓小平比较系统地阐述了党代表大会常任制，并积极进行实践

党代表常任制是同志提出来的。

应该说，对党代表大会非常重视。1948年9月8日，在中央政治局会议上，就明确指出：“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。我们党内是民主的，但是还不足或者缺乏，现在要增加。办法是用代表大会、代表会议代替干部会议。”11对怎样发挥好党代表大会的作用，也作了比较深入的思考，形成了自己的思路。1956年4月28日，《在中共中央政治局扩大会议上的讲话》中提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。我们已经有10年没有开党的代表大会了，比如5年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”12的这个建议，得到了党中央领导集体的一致赞同。的这几句话，字数虽然不多，内容却很丰富，把党代表常任制的主要内涵都构画出来了，而且十分准确。首先提出了党的常任代表的概念，其次是一任5年的任期，再就是年会，“每年就非开会不可”实际上就是这个意思。对这一建议看得比较重，1956年8月27日，他在审读时任党中央秘书长的邓小平负责起草的修改党章的报告稿时，肯定了新党章在具体内容上的很多改变，同时，加写了“其中包含一些带有原则性的改变”13的批语。我个人认为，“带有原则性的改变”指的就是党的常任代表制。

1956年9月15日，党的八大开幕。邓小平在其所作的《关于修改党的章程的报告》中指出：“为了彻底克服这个缺点，把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”14“党章草案规定全国代表大会每届任期五年，省一级的代表大会每届任期三年，县一级的代表大会每届任期二年。这三级代表大会一律每年开会一次，因此，原有的党的各级代表会议制度就不需要了。党的代表大会的常任制，大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满以前，可以随时召集。由于每年开会，代表大会的会议也就可以开得简单一些。代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。因此，我们相信，这种改革，必须可以使党内民主得到重大的发展。”15邓小平的这些话，应该说是对党代表大会常任制比较系统的阐述。首先，明确地提出了党代表大会常任制的概念。其次，明确了实行党代表大会常任制的范围，就是全国的、省一级和县一级的代表大会。第三，明确了全国代表大会、省一级代表大会和县一级代表大会每届的任期。第四，提出了这三级代表大会年会制的要求。第五，指出了党代表大会常任制的优越性。第六，提出了党代表大会常任制的目标和效果，就是要使党代表大会成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。第七，明确了党代表大会的职权。第八，提出了在代表大会上和闭会期间发挥代表作用的问题。第九，对党代表大会常任制进行了展望，认为必然可以使党内民主得到重大的发展。从以上可以看出，邓小平的这些话，从多个角度对党代表大会常任制进行了阐述，形成了比较完整的党代表大会常任制的概念，构建出了比较系统的党代表大会常任制的思路。遗憾的是，党代表大会常任制的这些构想，没有得到很好的实行，只有八大召开过第二次会议，以后便再没有召开过年会。尽管如此，客观地说，是和邓小平第一次明确提出了党的常任代表和党代表大会常任制的概念，并比较系统完整地加以阐述，是对马列主义建党学说的重大发展，是对党代表大会的理论创新和制度创新。

3理论界专家学者对党代表大会常任制进行了比较深入的研究，逐步形成了倾向性的意见

理论界的专家学者对党代表大会常任制概念和内涵的研究，是随着时间的推移、实践的深化，逐步深入的。1956年9月党的八大提出党代表大会常任制后，一直到党的十二大，由于种种原因，这方面的研究都不是很活跃。直到1986年前后，理论界关于党代表大会常任制的研究才开始逐步升温。以人民大学高放教授为代表的专家学者撰文倡导实行党代表大会常任制。进入新世纪后，对这个问题的研究进入了新的阶段，特别是2001年同志“七一”讲话后，对党代表大会常任制的研究掀起了一个新的热潮。

开始时，对党代表大会常任制的概念内涵，学术界的论述主要集中在两个方面：一是党代表大会年会制，即全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级党代表，每年召开一次党代表大会，履行其党内最高权力机关的职责。二是党代表常任制，亦称代表任期制，就是党代表与它选举产生的委员会同时存在，任期相同。16随着时间的推移，实践的不断深入，对党代表大会常任制的研究也不断深化，认识也越来越全面、深刻。近些年，学术界对党的代表大会常任制的研究已从简单的年会制、代表常任制，逐步深入到整个制度的系统分析。有的学者认为，党的代表大会常任制的内涵，一是指党代表资格是常任的，任期与同级党的代表大会相同；二是指党的代表大会实行年会制；三是指党代表通过有组织有计划地参加党的代表大会及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与决策、监督、参谋和桥梁作用。也有的认为，党代表大会常任制是大会年会制和代表常任制的总称，至少包括以下内容：科学核定代表规模、竞争产生党代表、扩大代表权利、增加党的工作的透明度和公开性，进一步落实党员的民主权利、密切党与基层组织和普通党员的联系等。17还有学者提出，党代表大会常任制的内涵还应包括以下内容：一是党代表大会的功能定位问题。按照党章规定，它应该是党的最高领导机关，而不应是党委的“参谋”和“耳目”。二是党代表大会的常设机构问题。不能只是不经选举的办事机构，要能真正行使党的代表大会职权，发挥党代表大会的作用。三是党代表大会与人代会的关系问题。要使两者合理分工，不能陷入文山会海和形式主义。四是党代表大会与全委会、常委会的关系。要形成良性的运行机制。总的来讲，研究越深入，涉及的内容越多，党代表大会常任制的内涵也不断地丰富。但严格地讲，还不能说对党代表大会常任制的内涵界定得非常科学、严密。

4本文作者对党代表大会常任制概念和内涵的认识和思考

在认真研究党代表大会常任制历史沿革的基础上，笔者对党代表大会常任制的概念和内涵进行了深入思考，形成了以下几方面的认识。

第一，从理论上讲，党的代表大会作为党的最高领导机关，应该是常“设”，而不是常“任”；而党代表，作为一种职务，应该是常“任”。“机关”和“职务”是不同的。确切地讲，应该提党代表常任制和党代表大会常设制。（为便于统一，以此为限，凡此前状态的仍称常任制，之后状态的称常设制）

第二，从法理上讲，只有党代表大会常设，党代表才能常任。也就是说，党代表大会不闭会，也就是常设，党代表才可以履行其代表的职责。否则，党代表大会闭会了，党代表的资格就自然消失，就不能合法地履行党代表的职责了。打个比方，党的十六大代表，只能在党的十六大期间履行其职责，参与讨论并决定党的重大问题。党的十六大一闭幕，十六大代表的资格就自然消失，党的十六大代表只能作为历史符号而存在了。如果党的十六大不闭幕，十六大代表就常任，其代表资格就自然存在，就可以参加党的十六大二次、三次等会议，参与讨论决定党的重大问题。

第三，年会制只是党代表大会常设制的内涵之一，决不能将党代表大会常设制和党代表大会年会制划等号。在党代表大会常设制的情况下，可以每年召开一次党代表大会，也就是开年会；也可以一年召开两次甚至几次代表大会，还可以不召开代表大会。就是说，党代表大会常设，给了代表大会随时召开会议的权力，或者说是具有召开会议的合法性，但不一定非要召开会议。党代表大会常设制和年会制不是一个概念。

第四，党代表大会常设制的核心是发挥好党代表的作用。发挥党代表作用的途径和形式是多种多样的，应该从不同地区不同单位的实际出发，有所选择，有所侧重。党代表大会常设的目的就是要发挥党代表大会的作用。党代表大会不是空的，它由主体和组织形式构成。党代表大会的主体就是党代表，其组织形式是大会。从这个意义上讲，发挥党代表大会作用的核心应该是发挥好党代表的作用。开大会让党代表参与讨论决定党的重大问题是发挥党代表作用的重要形式，组织代表对各级党组织的工作进行视察，调研，提出意见和建议，甚至批评的意见和建议，以及由党代表不定期地听取选举地区和单位广大党员的意见，及时向党代表大会报告，以不断改进工作等等，也都是发挥党代表作用的重要形式。而且这些形式，在党代表大会常设制下都是合法的。

第五，党代表大会常设制不是一个孤立的概念，它的内涵涉及面非常宽泛，主要应包括：①党代表的任职条件；②党代表的产生程序；③党代表大会的职权；④是以事定会，还是以时定会；⑤除开大会以外，发挥党代表作用的其他形式；⑥实际操作中的运行机制规定；⑦与人代会、政协会的关系；⑧与全委会、常委会的关系等等。

有鉴于此，笔者认为，对党代表大会常设制的概念，可界定为：按照规定的条件和程序选举产生党代表。党代表大会开幕后不闭会，直到届满。党代表的任期与党代表大会的届期相同，在这期间，党代表大会可随时召开，党代表可通过多种途径和形式发挥作用，使党代表大会真正起到党的最高领导机关的作用。