检察体制改革思考

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我国宪法第一百二十九条和人民检察院组织法第一条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。作为国家司法机关的重要组成部分，检察机关历经几十年的探索和实践，已经发挥出自身的优势和起到了应有的作用，但是检察机关的法律监督职能作用在一定程度上发挥得不充分，检察监督的权威性和有效性尚未真正确立和实现。究其根源除了现实执法环境、执法条件和检察队伍自身素质等诸多因素的制约之外，一个重要原因就是检察体制方面存在一定的问题，导致了检察机关的工作不能与市场经济和依法治国的内在要求相适应。对此如不进行改革和完善，我国检察事业的发展，依法治国的进程必然受到阻碍，检察体制改革已成为当前司法改革这个主旋律中不可缺少的音符。

一、检察体制中现存问题的具体表现

我国宪法第一百三十二条和人民检察院组织法第十条第二款规定：“最高人民检察院是最高人民检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院工作，上级人民检察院领导下级人民检察院工作。”这一法律明文规定的工作原则和组织活动原则，由于检察机关的人员管理、经费来、法职任免等制度不完善，很大程度上不能很好地贯彻落实，具体表现在以下二个方面：

1、人员管理地方化，使检察队伍缺乏生机和活力。由于检察机关完全按行政区划设置，与行政机关相对应，各级人民检察院检察长和检察员由所在行政区域人大及其常委会选举、任命罢免，接受其监督。这样检察机关在人员管理上更多地受制于所在行政区域地方党委和权利机关。检察机关的上下级领导关系实际上只是一种业务指导关系，领导的力度可想而知---领导力度不强，一有人员调整、变动等举措，动不动上级检察机关就要与基层地方党委沟通、协调。有时就出现了检察机关自己的人员上级检察机关调不动。在这种状态下，《检察官法》施行力度必然失之于弱，人员管理失之于软。更主要的是基层检察机关的人员编制，年度考核都由所在地方的行政部门掌握，因为所依据的管理标准不同往往造成出口不畅，入口增大现象，降低了检察机关队伍的微型机和活力。

2、经费控制本地化，使检察机关的独立性大打折扣。古语有云：“兵马未动，粮草先行。”足以道出物质保障的作用。现今检察机关工作能否上去，物质条件、经费保障起着至关重要的作用。但是，现在检察机关的经费主权主要来源于本地区的财政部门，也就是本地区的税款。当地财政直接控制检察机关的经费，由于管理制度、管理方法等诸多方面影响本地区财政部门对经费的管理有一定的自主性和随意性。这就导致了检察机关对所在行政区域的强烈依赖性。当检察机关涉及到本地区的利益时，本地区的利益代表者（行政部门）多会打着“保护利税大户”，“为本地区经济发展保驾护航”等旗号，以这样办下去检察机关的经费难以保障相威胁，出面干涉。此种情况下，检察机关很难做到严格执法。

另外，由于检察业务管理内部程度上存在一定问题，使检察人员在办理案件中的责任、权利相分离。检察机关各级各部门办理案件均实行首长负责制，案件办理中的每个环节，从受理线索到立案，采取强制措施，直到侦查终结，决定起诉、不起诉或撤案，层层请示汇报，层层研究讨论，层层审批把关。由于不同环节的办理期限不可能在诉讼程序法律中作出详尽无遗的规定，因而案件的请示汇报的把等过程比调查取证等过程长得多，内部程序多于不定程序，内部期限超过法定期限。层层审批把关中有的因无法定程序的依据，处理意见难以载入诉讼法律文书，一旦案件办理质量有问题，谁也不负法律责任。因为责任权利的分离、分散，根本也找不出来最终决定的直接责任者。

二、检察体制中现有问题的不利后果

检察体制中现存问题看起来只是个工作程序和方法问题，其实为“说情”、“干涉办案者”、“地方利益保护者”提供了生存发展的土壤，其造成的不利后果不容忽视。

1、不利于实现检察机关的法律监督职能。在国家法律与检察机关所在行政区域地方利益发生冲突时，检察机关理应首先考虑如何维护国家法律的统一正确实施。但是按照现行检察体制检察机关所在地方的利益直接影响和制约着检察机关和人员的自身利益。相比之下，检察机关不能不考虑自己的生存和发展，难免向本地利益一端倾斜。这种情况显然与检察机关的性质、任务明显不符，但仅凭检察人员内在的自身的约束力是无法改变的。长此以往，不仅不利于检察机关法律监督职能的全面履行，也不利于实现维护国家法律统一正确实施的根本任务和目标，更不利于检察事业自身的发展。

2、不利于提高工作效率。由于现在的许多案件，尤其是经济案件越来越复杂，如果除了法定程序，还需经过更多的内部环节，无疑是对司法资源的浪费。加上受领导精力、水平、作风等因素的制约太多，人为地增加了定性定罪和适用的不确定性，更容易使案件的期限无端拖长。

3、不利于发挥检察人员的积极性、主动性和创造性。现在各级检察机关只有检察长和检察委员会委员才有案件的最终决定和表决权。各业务部门负责人有提出意见的权利，其余人员，无论是哪一级检察官，无论对案件的定性处理多么准确，大家除了作好汇报、做好记录、讨论时说说自己的看法之外，别无其他权利责任可言。对案件有正式发言权的实际上只有各部门负责人。现实中，那些埋头钻研业务的骨干不一定能够成为某一部门的负责人，而那些有组织能力的负责人则不一定都是办案的业务骨干。在个案的最终处理结果中，有可能把办案人的个人见解融进集体意见中，也可能会被放置在一边。这种情况下，很难从真正意义上调动起广大检察人员的积极性、主动性和创造性。

三、检察体制改革和完善的几点建议

检察体制中现存的问题直接影响了依法治国建设社会主义法制国家的基本方略的顺利推进。要改革和完善我国的检察体制，就要本着有利于强化检察机关法律监督职能，增强检察工作活力，促进司法公正的基本原则，通过发挥自身优势，总结经验，借鉴吸收国外某些成功的做法和途径来实现。

1、积极推进省级以下检察机关垂直领导工作。为了保证检察机关在国家政权机构体系中的真正独立，强化检察机关上下级领导关系，检察机关必须自成体系。各级检察机关基于领导关系，检察机关必须自成体系。各级检察机关基于领导关系，构成有机统一整体。按照检察一体化的原则，检察权的行使必须保持整体的统一，所有检察机关被视为一个命运共同体，不受任何行政权力的干涉。要做到这一点，检察机关的人财物的管理权必须由上一级检察机关自己管理。使地方各级人民检察院摆脱与其所在地方的依赖关系。与此同时，检察机关机构的设置应从实际需要出发，打破与行政区划的相应关系，只求在办案程序上与其他司法机关的衔接，实现名副其实的司法独立。

2、大力推行主诉检察官、主办检察官制度。目前正在逐步推广的主诉检察官、主办检察官制度可以说打破了集体决策的陈规，给了检察官个人在司法活动中一定的独立性。使主诉检察官、主办检察官在所办案件中的主动权可以不受其所在业务部门负责人的限制，促进了检察人员的工作积极性、主动性和创造性的提高。