票决制存问题思考

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所谓“票决制”，是指市（地）、县（市）级党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党委会全体会议审议，进行无记名投票表决；党委会全体会议闭会期间，由常委会作出决定，决定前应征求全委会成员的意见。这种做法不同于过去的地方有两条：一是重要干部任用的决策权，不光在常委会，也在其全委会；二是决定重要干部的任用，实行无记名投票。故，相对于以往自上而下的、少数人决定的“议决制”而言，“票决制”的积极意义是显而易见的。因此，改革伊始，票决制便被很多学者誉为是“党内民主的重大突破”。（注：详情可参阅李永忠《票决制的突破》，载《南风窗》*年2期；《票决制的思考》，载《理论学刊》*年第2期。）

然而，理论与实践总是存在差距，我们的调研显示，由于操作程序以及相关制度配套上的一些问题，“票决制”的实践效果并不理想。以浙江为例，浙江省实行这项制度的共有椒江、温州、义乌、萧山、舟山等14个地市，其中1个地级市、13个县市、区。到目前为止，全省采取票决制任免的干部共有4222名，在讨论过程中被缓议88名，在投票表决中因未超过半数而被否决的有6名。需要指出的是，以上这88名缓议人员和6名被否决人员全部来自于最早的改革试验区椒江，且其中的3名人员是椒江在1989年第一次票决制试点的时候被否决的。（注：以上数字来自作者本人的访谈所得以及李永忠《票决制的思考》一文，《票决制的思考》载《理论学刊》*年第2期。）换言之，在其他13个地市近两年的“票决制”改革中，在近2000人次的干部人事制度的变动过程中，没有一名干部被“缓议”，更没有一名干部被“否决”。虽然我们不能因“没有意外的发生”而片面否认这项制度的成就，但我们至少可以谨慎的作出如下判断：“票决制”的实践效果没有我们想象的那样乐观，也并没有取得我们想象中那样大的成就。

一

在浙江票决制实践的过程中，我们先后通过召开座谈会、访谈以及调查问卷等形式，对60多名县（市）区级领导干部以及票决制的实践操作者、参与者、被票决的当事人、普通党代表等进行了调查。

在“干部任用中实行全委会票决制好不好”的回答中，调查对象中认为“好”的占93%，认为“不好”的只占7%；在“全委会票决与常委会会议任用推荐人选相比，效果是否更好”的回答中，认为“更好”的占54%，认为“差不多”的占46%；在“全委票决制与以前比选人准确性上能否提高”的回答中，认为“能”的占53%，认为“不一定”的占33%，认为“不能”的为16%；在“你认为全委会票决制在防止少数人决定少数人方面的作用”的回答中，认为“作用不大”的占36%，认为“与原来一样”的占23%，认为“作用较大”的占42%。

上述数据表明，尽管实施“票决制”干部任用方式得到了大家的高度认可和评价，但他们对“票决制”作用的发挥还是抱有疑虑的。从访谈来看，问题主要来自以下几个方面：

一是“票决制”在实践中也很难扭转“少数人决定”的干部任用格局。即“票决制”还只是停留在最终高层讨论阶段的票决，民主化的程度与当初的“议决”虽有所扩大，但毕竟扩大得仍极为有限，甚至还没逃出某些神通广大的候选干部的射程范围，这是最关键的问题。“在表面上看起来，票决制的推行好像能够阻止跑官、要官的行为，实际上不是那么回事，起决定作用的还是那几个人，怎么改也跑不了自上而下，这是我们党的组织原则（指干部任免上少数人说了算的行为）”，“真的要自下而上的话，我们党管干部的原则还怎么体现，党组织的权威还怎么保证”。（注：摘自对某地组织部门负责人的访谈。）

二是党代表对票决制以后的干部监督相对弱化。这种弱化表现在两个层面上，一是“票决制”只是对新提拔任用的干部进行票决，而对原有的干部则无法进行票决监督；二是虽然很多市地开展了“诺廉评廉”，但评议地结果往往只是被组织部门当作参考，既不兑现也从来不公开。某市的组织部干部介绍说“对市委和市委委员提出民主评议或进行信任投票，实施有困难”，因为，“票数有高就有低，排名最后的领导干部该怎么继续工作？”党代表李某指出，这一改革对党委的监督制约机制的效力在减弱。“现在，让提意见，不提吗显得自己没有水平，没有责任心；提尖锐了又怕领导有想法，我们终久还是他手下的百姓。就（提）大而化之的东西，反正是意见提得越来越有共性，只要不针对领导个人就好。”一个不愿意透露姓名的党代表还提供了另一种说法：民主监督的减弱跟一个工程密切相关。几年前，该地一个上亿元的重要工程的指挥部出现了经济问题，代表们要求分管领导作出解释。“结果，始终避而不谈，人然后就调走了。一到关键问题就这样，代表们就觉得，还提什么意见呢？”对干部监督的弱化，纪检部门也有同感，“在（对领导干部的）监督上，现在存在的主要问题是，（党代表）不敢提什么问题。比如说在领导身边的一些人，或是某个部门的一些领导，他们对某些事情了解的比较清楚，也知道内幕。但是害怕某些干部心胸狭窄，打击报复，不敢提出来。这种事情（打击报复）我们这里不是没有，毕竟党内民主目前还不是很好。另外一些人，比如来自村一级、企业的党代表敢提，也想提，但（他们）又不知情。他们对于政府里面的工作状况或干部的工作作风不了解，对于某一个领导有什么问题之类的提不出真正的意见来。所以我们总结起来说就是，知情的人不敢讲，不知情的人没法讲。”（注：摘自对某县一位纪检干部的访谈。）

三是参加票决的成员对时间安排、内容要求、工作程序、拟推荐岗位及职责和任职资格条件、干部人选的具体要求等有时是被临时告知的，致使许多票决成员凭“人缘”、凭直观的印象和感觉发表意见，填写推荐票、缺少比较、思考，由此造成一些“人缘”好但不干事或干事不多的人得票较高，而那些工作实绩突出，但曾因工作得罪过人的票决对象认可度反而较低。对于这一点，参与者有着较深的体会，“参加票决的时候，（有时）比较仓促，时间很紧，不大可能深入了解每一个候选人。虽然大部分候选人我们平时都接触过，但了解不深，仅限于工作关系。更不了解他们的缺点和长处。再加上有时候一次票决的人数过多，材料都来不及细看。这时候，领导和组织部门的意见一般都会通过，（因为）不知情，怎么好随便反对……”

另外，我们在调研中还发现，差额票决并没有完全到位，尤其是对于各级的核心领导层，基本上还是等额票决。不仅如此，我们目前对“票决制”的操作还停留在一种不公开的制度状态，对被票决者的得票情况基本不公布，仍有“暗箱操作”的嫌疑。

二

造成上述问题的原因是多方面的，从理论上讲导源于我们对党内民主自身限度的误解以及由此造成的对党内民主解释的“弹性”，这是最根本的。

党内民主不同于社会民主，其发展有其内在的限度性，这是勿庸置疑的。（注：关于党内民主限度的论述可参见林尚立：《党内民主-中国共产党的理论与实践》，上海社会科学院出版社，2002年，第262-268页。）比如，党内民主的发展不单纯是目的，而是目的与手段的有机统一（党内民主是党的建设手段）。易言之，党内民主的目的不是使党成为民主的试验地，而是使党成为有生机活力的政党，这也就同时意味着党内民主的取向不是以个人自由主义为取向的民主主义，而是以组织团结为取向的民主与集中的有机统一。然而，承认党内民主的上述限制并不是意味着组织原则（民主集中制）可以无限制的凌驾于政治原则（民主）之上，对此有学者已做了精辟的论述。（注：关于“民主”与“集中”、“民主”与“民主集中制”的关系，本文以为王贵秀先生的见解最为恰当，具体可参见《为何“不能以民主集中制冲淡民主”？--从民主集中制与民主的关系问题说开去》，载《中国党政干部论坛》2002年第5期第15-18页。）

众所周知，民主集中制是党内民主基本的制度体现，而“四个服从”（个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央）则是我们党对民主集中制的具体阐释。然而，“四个服从在排列顺序上缺少严密、科学的主从之分，当个人意见代表了党内多数群众的意见，而组织意见是反映了党内少数领导的意图时，是个人服从组织呢，还是少数服从多数呢？这种制度规定上的弹性在实践上就会造成组织原则对民主原则--即票决制所强调的”少数服从多数“原则--的忽略。

当然，导致上述问题的技术上的制度缺陷也是不容忽视的，下述实践者对”票决制“操作过程的描述将有助于我们更明晰的找出票决制技术上的症结所在。

“有了这个制度（票决制）以后，对我们组织部门的压力更大了，既要保证组织意图的实现，又要符合民主的程序。我们在实行上主要是把握三个环节：

一是，在召开全委会之前，要充分征集意见。我们组织部门要对区委的一些主要干部征集意见，问他们有没有什么意见建议，有什么好的同志推荐上来。就是说在党代会召开之前，在（票决制）表决之前，要对我们的干部充分的酝酿，要把这些人先抛出来，大家酝酿一下，看看我们这些委员，这些干部怎么安排怎么任免，看看有没有什么大的意见，如果说有大的意见，那这个人就不放在这次的表决中。或者要先缓一下，这一关是比较重要的。这个过程主要是通过书记办公会议。

二是，在常委会上充分的讨论。在（书记办公会）酝酿的基础上，允许每个同志充分发表意见，要落实到每个的同志身上，问”张三李四你是否同意？“，如果有什么大的问题就要暂时缓延一下。

三是当场投票表决。关于这个投票表决，我们曾经采取过机器统计，但是因为设备不先进，我们委员的人数又不是很多，所以操作起来反而不是很方便。所以，现在我们还是采取人工的办法，当场进行计票。在这个过程中，如果得赞成票的超过1/2，就算通过。这个比例应该说是比较低的，就是说假设有15个人的话，只要得到8票就算通过。其实很少有干部会得罪这么多人，一个干部也不可能有这么多人反对。

……对于什么情况下才要转入缓议，没有具体规定，要看书记或会议的主持人自己的意见。如果一个书记或主持人对大部分的人都进行缓议的话，……说明这个书记没有把好关。一般情况下来说，有比较多的人对他有意见的话，要进行缓议，但是个别情况下，如果问题比较严重，只有几个人有意见，也要进行缓议，所以总的说来，也不是根据人数来决定缓议的，而是根据事情的轻重，这个就是我们所说的票决制。”（注：上述票决制的运作程序摘自对某市组织部副部长的访谈，据笔者了解，这个程序也是绝大多数实行票决制省市的通常做法，有很高的代表性。）

从上述的票决程序和过程，我们不难看出民主原则并没有完全体现出来，而且可人为操作的余地很大。我们现在任用干部仍然是遵循了组织部门提方案，再由书记办公会讨论，最后交给常委会或全委会票决的自上而下程序。实际上只要书记办公会通过了，一般常委会上都会通过，很少有人投反对票，就是有人投反对票也不重要。以县（市）级的票决为例，一般县（市、区）领导班子成员通常有9～11人组成，书记、副书记，加上常委组织部长，通常在5～6人左右，实际上参加书记办公会的人已超过班子成员的半数，因此在常委会上票决不可能通不过。不仅能通过，而且往往高票通过，原因在于：一则“虽然是无记名投票，但由于人数较少，实际上谁赞成，谁反对很容易弄清楚，所以不少委员会有顾虑”；另外，“有人即便有不同意见，也会想反正上面都通过了，我反对也没有用，还不如投赞成票。”因此，书记办公会的“酝酿”在实际效果上就变成了一种决定的过程，而票决，尤其是常委会的票决则在很多时候仅仅停留在一种形式的意义上。（需要指出的是，虽然我们对“票决制主体”的规定是要求尽量放在全委会层面，但调研显示实践操作中仍然是放在常委会层面票决的居多。）

三

民主本来就是一个不断完善的过程，党内民主亦如是。“票决制”在带来干部任免方面的些许新气象的同时，又形成了上述尴尬，这说明这种表决的形式还有待于进一步完善。实际上，扩大党内民主不可能一躇而就，要根绝“议决制”弊端对“票决制”的影响，恐怕还有待于民主的进一步扩大。这种民主的扩大包括两个层面的含义：首先是对党内民主理解的进一步深化；其次是指相关制度的配套和完善。

民主集中制是我们党的基本组织原则是勿庸置疑的，但关于民主集中制的理解和解释的混乱在过去致使许多有家长制思想作风的人，借此限制民主，任意扩大集中的范围和程度，在民主集中制的名义下搞了家长制。这是多年来处理不好党内民主的一个重要原因。故，本文以为我们要真正解决？“票决制”中存在的问题，首要的前提是明确民主集中制“四个服从”的主从关系。在党内民主的“四个服从”中，必须有一个“服从”是核心，其它三个服从都要从属于这个服从。这个民主精髓就是我们“票决制”中反复强调，但又最容易被压制的“少数服从多数”原则。“少数服从多数”才是党内民主的核心，具有统帅和支配地位，其它几个服从都是由此决定和派生的，因而在排列顺序上，应该放到“四个服从”的最前面。少数服从多数的党内民主精髓，不仅应体现在排列顺序上，而且应体现在程序规范中，即个人服从组织的前提，是组织代表了多数；下级服从上级的前提，是上级代表了全局。

在坚持党内民主基本原则不变的情况之下，要想真正发挥票决制的作用，解决上述的问题，尤其是解决“少数决定”的问题，本文以为我们还应该在制度设计上不断进行探索和完善，以期能通过对“制度弹性”的限定来逐步实现对党内民主“解释弹性”的限定。具体的制度调试可尝试分为三个层次：

首先，取消书记办公会，把票决制的主体放在全委会和党代会。

克服“少数人说了算”的议决制弊端是“票决制”制度建设的首要任务。为此，浙江省台州市椒江区做了大胆探索，在书记办公会、常委会、全委会这三个会议制度之间做了的改革，取消了常委会，减少全委会的名额，以全委会代行常委会的职能。

本文以为，从票决制的角度看这个取向不是特别的合理。因为，书记办公会的“酝酿”过程才是导致“少数服从多数”现象的最初原因，且常委会与全委会的合一也混淆了党的决策机构和执行机构之间的界限，与分解党内权力的党内民主改革方向不符。“票决制”更为重要的意义，是要分解党内决策与执行的权力，对此，许多学者已经做了大量的研究，本文不再赘述。（注：李永忠：《票决制的思考》，载《理论学刊》*年3月第2期总第114期。）相反，取消书记办公会，把“票决制”干部的权限放到全委会则既能充分体现民主的原则，也符合中央通过党内民主适当分解党内权力、从源头上防治腐败的制度意图。（注：在实际操作层面，本文以为县市（区）的常委会可保留10名左右的常委，而全委会则可保留20-30名委员。）

如此以来，只要不断完善“票决制”，地方党委常委会就有可能因书记办公会议的取消和“票决制”使用权的递减以及向全委会负责的增加，而真正成为党内的执行机关；地方党委全委会则会因“票决制”的频繁使用和对重大问题决策地位的提升，从而成为党内的权力机关。从这个意义上讲，取消书记办公会，把其决策和执行职能分别交给全委会与常委会，不仅是改革和完善选人用人机制的需要，而且也是科学分解党内权力，合理配置党内权力所必须的。

其次，引入民主听证会制度，实现党内民主与人民民主的对接，保持党内民主的开放性。

要真正发挥党内民主的作用，必须把党内民主与人民民主在制度上联结起来，唯有此才能形成一个良好的民主监督环境，也唯有此才能真正实现党内民主对人民民主的推动作用。本文以为，在票决制的过程中引入“民主听证会”制度是一个比较好的选择，而且具有很强的可操作性。

具体说来，我们在票决制干部或重大事项的时候，可有选择的邀请一部分熟悉相关情况的党代表和人大代表列席，这些列席代表就票决事项可以发表意见，但不拥有表决权。这样做的目的一个是可以最大限度的避免票决制“暗箱操作”的可能和嫌疑，一个是有助于强化对票决干部的监督，另外还有助于提高票决者对情况的掌握，从而避免“仓促票决”和纠正“票决制”过程的不公平现象。票决以后，要把票决结果和得票情况通过党内简报或党务公开栏的形式及时公布。

在这个方面，浙江省的一些地市已经在乡镇层面的“重大事项决策”程序上做了一些有益的尝试，比如温岭、绍兴等地。在镇级的重大决策上，他们有一套制度，分事前、事中、事后。所谓事前，即民主议事会制度，也就是说乡镇党委要决策前，要召开民主议事会。民主议事会的参加对象，除了党代表外，还邀请一些本地的各级人大代表、政协委员来参加。事中，即党委会重大事项的票决制，票决的过程中也邀请部分党代表列席，他们没有投票权，但有建议权。可以就党委要讨论的重大事情提出自己的一些建议。事后，把票决的事项和结果通过乡镇党委的党务公开栏公开，接受党员和群众监督。本文以为，这是一个值得借鉴的经验，也是一个保障党内民主开放性的有益尝试。

最后，量化票决制的制度细节，尽量消除制度弹性。

制度是民主的保证，完善制度的细节就可以从技术上消除制度的弹性，从而使人为操作的可能性降到最低，正是一个个不起眼的细节，最终构成了社会与民主的不断进步。比如关于什么样的干部应该“缓议”的问题，投票表决的方式问题，一次票决的人数问题等。

在“缓议”的问题上，我们目前实际中的操作程序还是非正式的，没有具体的规定，主要取决于书记或会议主持人自己的判断，由他们根据反对的人数和事情的轻重来权衡。本文以为，我们在票决制的过程中，也必须把“缓议”程序纳入票决范围。比如可以规定有三分之一的人有反对意见的干部要“缓议”，并且要把“缓议”的原因说明，由组织部门或纪检部门调查清楚，并把调查结果反馈回来，在下次票决的时候说明。

另外，无记名表决的方式也是至关重要的。也许在一些人看来，无记名投票采用什么方式，是一个不足挂齿的细节问题。但既然实行“保密”的无记名投票，类似的细节就应当得到应有的重视，否则票决制实施的效果就有可能被打折扣。众所周知，无记名投票大致分为两种，一是手写方式，二是使用电子投票器。手写方式要经过发票、写票、收票、点票、核票几道程序，如果核点后的票封存不当，谁投了什么票最终被秘密“查出”的可能性是存在的，这会在一定程度上对投票者写票产生影响。而电子投票器就没有上述“后患”。因此，本文以为使用电子投票器，应成为决定干部任免事项投票表决方式的首选。在电子技术普及的今天，电子投票器已不属价格昂贵的“高科技产品”，完全应该能够普及。即便由于条件所限，暂时还不能启用电子投票器，有关方面也应当重视投票细节的完善，比如，除统一发放选票外，还要统一发笔、写票时人员分散等措施，让投票人无后顾之忧。

除此之外，为了保证票决制的科学、合理，我们还必须控制每次票决的人数以及合理划分票决制干部的范围。目前，不少地方在票决干部时每次都票决几十人，甚至上百人，这显然是不正常的。因为在这种情形下，票决者根本不可能详细的了解每一个被票决者的情况，票决制的优点也就无从谈起。对此，必须引起我们的高度重视，本文以为每次票决的人数以5人左右为宜，最多也不能超过10人，否则就会导致形式主义的票决制。

总之，通过消除“制度弹性”来健全制度是一个困难的任务，尤其是在党内民主的制度建设方面更是如此。然而，舍此我们并无更好的办法。本文对这种做法有信心，却没有十足的把握。因为制度的健全过程实际上就是制度的博弈过程，而制度的博弈结果则与制度的操作者密切相关，如果他们对制度的理解不能达成一致，我们就很难想象一个制度能通过自身来完善。在这个意义上，以下三点共识或许是必须的，即：党内民主的基础是“少数服从多数”；党内民主的维持不能靠政治性的组织动员，而要靠制度化的民主过程；党内民主的结构不能是封闭的，而必须对党外参与保持开放。