乡村运转难题思考

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随着农村改革的不断深化和农村各项政策的调整，对于大多数以农业为主导的地方，乡镇财政和村级集体收入明显减少，下拨的转移支付资金难以填补资金缺口，乡村负债的现象十分普遍。这种状况使得乡村日常运转异常艰难，更难以抽出资金开展各项公共公益事业建设活动，难以在地方经济发展中有较大作为，由此形成恶性循环，使乡村难以在短期内走出困境。笔者在调查某县乡村组织运转情况的基础上对促进乡村正常运转进行了思考。

一、主要困难和问题

1、基本工作经费无保障，干部敬业意识淡化。据测算，某县乡、村、组三级干部10988人，年需承担补助工资、办公费等基本工作经费3870万元。税改政策规定农业税附加是村组干部工资、办公费和农村社会福利费的专项资金。以*年为例，该县农业税附加542万元，全部用于村组干部补助工资和办公费也还有1614万元的缺额，各乡村只好挤占挪用“一事一议”等其他专项资金来填补。尽管这样，目前全县各乡村拖欠干部工资还是高达1716万元。大部分乡村陷入了“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停机、食堂停餐”的困境。一些地方出现了乡村干部无人当、不想当或应付着当的现象，部分干部叹息道：“宁愿务工挣钱，也不该当官管闲”。

2、债务包袱沉重，农村社会矛盾激化。沉重的债务负担带来四个方面的严重后果：一是因乡村结不了贷款利息，将高息转本，使乡村债台高筑，愈来愈穷，陷入债务恶性循环的怪圈。二是前些年乡村为完成上级税费任务，在集体负债重，失信贷不到款的情况下，乡村干部以私人名义贷款私借公用，贷款到期后债主盈门，有的乡村干部财产被债主抵押，有的甚至受到债主的人身攻击，有的为躲债而远走他乡。三是前几年一些地方好大喜功，超过农民实际承受能力，搞形象工程、面子工程，债务越来越大，村干部不仅遭上级埋怨，还遭群众谩骂，成了“风箱里的老鼠两头受气”。四是为了清偿部分债务，乡村干部便向农民收取尾欠，但由于农民的利益高于一切，收款不能强制进行，农民不愿交，村干部工作起来就十分困难，如果不收，债务化解就十分困难，反之又容易激化干群矛盾，一旦发生农民负担信访案(事)件，轻者丢官，重者承担法律责任。说句实话，农民欠款连人民法院都执行不了，乡村干部又为之奈何呢？

3、村内公益事业难办难议，集体组织功能弱化。村级组织应当为农民办好事、办实事，这也是广大农民的热切期盼。但具体操作起来就复杂了，村内要办事缺经费，就得找农民开会商量，就需要农民筹劳筹资。村里开会，青壮年打工去了，参会的多是老人和妇女，而且锣齐鼓不齐，议事时众说纷纭，莫衷一是，有的农户以不直接受益为借口故意刁难，造成“有事难言、议而不决、决而难办”的局面。有些地方一搞公益事业，一部分人就以财务问题、加重农民负担问题到上级部门信访，搞得村上无所适从，十分被动，于是农村公益事业建设维护陷入无人问无人管的困境。

4、乡村干部落实政策难，基层组织形象恶化。各级政府农村政策的制定带有普遍性，但当其与农村的实际情况相结合，就会滋生出这样那样的问题，而乡村干部正是处于这种矛盾的焦点上，左右为难。如农业税取消后，有关部门服务收费，按照农民负担管理政策，应该坚持“谁服务、谁收费”的原则，这些服务部门势单力薄，在农民面前缺乏号召力，钱怎么收？只能靠村干部去上门收取，按照“谁服务、谁收费和亮证收费”的原则，村干部既无收费资格，也无收费证件，一些农民问他凭啥收费，干部也答不上来，只好三番五次登门与农民磨嘴皮，想办法把钱收到手。更有甚者，村干部还对农民做了一些违背政策法规的事。例如调整农业产业结构、搞农业产业化对农民增收本来是好事，但结构怎么调、产业化怎么搞就复杂了。有的地方调结构上面说了算，不管科学与否，村干部都要去完成。种什么，怎么种是农民的经营自主权，村干部去做工作，农民想不通，而且一旦产生不良后果，还得由村干部去顶着、去承担，干部出了力，办了不讨好的事，这样的事在一些地方屡见不鲜。

二、困难和问题的成因

1、乡村收入大幅减少，收不抵支。所调查县乡村两级集体经济收入水平极低，经济来源主要是农民负担和上级财政补助。全县2001年乡村可支配收入为7361万元，2005年锐减至2182万元。也就是说，当前乡、村两级预算可支配收入不足税改前的三分之一，而实际上由于抵减债务、人员外出打工和天灾人祸等因素而产生的税费缺口全部由乡村两级承担，加之为弥补税改后的资金缺口，有限的乡村集体资产、资源此前已作处置变现，今后很长一段时期内不会再有收益；而上级财政转移支付本就数额有限，且受到层层截留，所剩无几。因此乡村两级实际可支配收入进一步减少。但是乡村两级要办的事却一样也没有减少。收不抵支在全区乡村两级已是普遍现象。据调查了解，乡镇为维持正常运转压到最低限度的年资金需要量视乡镇大小在60—120万元之间，而税改后乡镇每年的财政预算收入仅有上级财政补助收入一项，一般在20—40万元之间，资金缺口达40—80万元。

2、乡村财权事权不配套，负担不公。随着近年来的体制改革，收入逐渐向上集中，乡、村财力一步步削弱，而事权并没有减少。例于在乡镇征收的各种工商、房产等各项税费中，乡镇没有分配收入的权力，却有管理市场、建设城镇的义务。某镇是国家建设部小城镇建设试点镇，每年征收的车船使用税、契税及各项工商税收在100万元以上。镇级财政没有分到一分钱，每年还要投入5-20万元用于城镇的建设和维护。除此以外，乡镇要承担干部工资补助、社会保障、报刊杂志、广播电视、党员干部教育管理及其他公益事业建设等种种没有来源的开支。收费的各种渠道被取消或被上级财税、线管部门控制，办事的义务仍然由乡镇承担，形成了极不合理的现象。甚至出现了群众被车撞死，司机逃逸，最后乡镇拿钱“了难”的啼笑皆非的奇怪现象。

3、乡村机构臃肿人满为患，压力太大。2002年乡镇站所机构改革后，乡镇站所工作人员在21—24人之间，按平均23人，每人工资福利8000元保底测算，需18万元。另外，乡镇行政人员平均在30人左右，按每人每年由乡镇补齐4000元补助福利，每年需12万元以上。也就是说一般乡镇每年工资补助开支需要30万元以上，实际远远不止这个数字。庞大的人员开支，使乡镇财政成了名副其实的“吃饭财政”，无力保证其他合理开支。同时，拖欠干部职工工资补助成风，破坏了干部职工的工作积极性，影响了乡镇政府部门工作职能的进一步发挥。对村级人员负担情况，我们也进行了调查，村干部职数一般是3—5人，一般的村每年村干部工资支出在1—2.5万元。村内组长工资开支一般在1—1.5万元，两项相加在2—4万元。这基本上是村级可支配的全部收入数，保得了人员工资，就保不了村级工作的正常运转。拖欠村组干部工资现象也相当普遍。某村的支部书记告诉我们，村里的干部已经有3年没有领到工资了，村里欠每个村干部的工资都在1万元以上。

三、基本思路与措施

针对当前乡村运转困难的问题，笔者认为应着重从以下几个方面入手加以解决。

1、增收节支，增强乡村经济职能。在增收上，首先要抓发展，培植新兴财源。乡村要充分挖掘人际关系资源，大搞招商引资，根据本地实际情况，兴办一批龙头企业和农产品深加工企业；还要善于引导和利用民间资本，大力发展民营经济和民营企业，大力发展农民专业合作组织，通过税收分成，增加乡镇财政收入。其次要利用各种途径，积极争取上级财政和国家项目资金的支持。能够争取国家项目资金，如农业综合开发等就可解决农村一些迫切需要解决的问题，缓解乡镇经费的压力。再是逐步回收债权。截至*年止所调查县乡村两级债权占到债务的38.5%。近两年农村税费的大幅度减轻和经济形势的好转，大部分农户具备了逐步偿债的能力。政府可以限定不超过债权总额、债权户数30%的上限，来有计划的逐步回收欠款，小额债权户而又有能力偿还的可一次性偿清。对特别困难的户可暂缓回收或适度减免。在节支上，要严格控制非生产性建设项目，由乡镇拿钱可搞可不搞的要坚决不搞，非搞不可的也要看资金来源，量体裁衣，避免劳民伤财。同时要加强乡村财务管理和监督。建立和完善全区统一规范的乡村财务管理长效机制，如：管理领导层的教育、培训制、一支笔审批的监控督查制、重大事项的公告、公示制。鉴于取消农村“两工”和农业税后，大多数乡镇财政名存实亡，建议乡镇财务开支实行报账制，由区财政统管，以便于监督。乡镇的接待开支要严格压缩，已有政策规定的要严格执行，没有的要出台新的政策规定，使节支工作真正落到实处。

2、深化改革，减轻乡村经济压力。即“合村并镇，精简分流乡干部，减少村干部，取消组干部”。要对现有的乡镇、站所再一次进行大力精简，按辖区人口数核定岗位数，实行竞争上岗。村一级要减少干部职数，实行村、支两委合理兼职。如果按13人/乡镇、2人/站所、3人/村的标准核定乡村两级干部编制，取消组长，则每年可减少工资性支出2625万元。二是改革财税体制，使乡镇财权与事权对等。目前，乡镇政府实际上是个假政府，有权的、有钱的、能执法的全被收走了，乡镇财政仅限于部分转移支付和向上争取数额不定的项目资金，不具备一级公用财政的能力，但承担了大部分农村公用事业建设，具有公用财政的义务，财权与事权极度不平等。改革现有的财税制度，首先是建立完善财政分成制度。乡镇财政要享有本地税收的分成权利，落实好乡镇的分成比例。其次是要合理配制乡镇事权，切实减轻乡镇财政负担。本应由相关部门、上级财政负担的农村事务，要坚决由部门和上级财政负担。禁止随意向乡镇转嫁负担，改变“部门收钱不办事、乡镇办事无来源”的现状。三是改革产权制度，鼓励农村公益事业民建民营。大力推行农村小水利、小林场等公共设施的产权制度改革，建立健全农民自筹资金兴办生产公益事业的激励机制。主要通过依法拍卖、租赁、承包其经营权，实现小水利、小林场等公共设施建、管、用和责权利的统一，调动农民投资投劳的积极性，减轻乡村兴办公益事业的压力。同时，通过拍卖、租赁、承包等方式回收资金，用于新的公益事业建设，使农村公益事业走上“建设—改制—再建设”的良性循环发展之路。

3、政策扶持，加大转移支付力度。一方面要积极向上反映，争取国家更多的转移支付资金扶持乡村；另一方面将中央财政转移支付资金及时、足额下拨到乡村。不仅如此，地方财政还要拿出资金尽量弥补中央财政转移支付资金的不足，尤其是要加大对农村义务教育、农村社会保障、农村基础设施建设、农村卫生事业的投入，帮助乡村两级渡过难关。在工作中要突出重点，按照统一规范、公正合理、公开透明的原则，结合各乡镇的农业人口、耕地面积、减负额度、经济基础强弱等指标，合理确定转移支付比例，加大对特困乡镇、村的转移支付力度。如对湖区严重不公的水费负担，上级财政要予以补贴；对乡村两级收入不能满足“三项基本工作经费”的困难乡、村，上级财政要通过转移支付予以补齐；对农村合作基金会债务包袱沉重、矛盾突出的乡村，上级财政要通过转移支付予以补贴，确保基层组织和社会事业的正常运转。

4、以人为本，加强基层班子建设。要教育广大基层干部坚持立党为公，执政为民，增强“为官一任、造福一方”的责任意识，树立勤政务实的工作作风，杜绝好大喜功、劳民伤财的短期行为；要选拔那些政治素质好、执政能力强、群众信得过的干部担任乡镇领导主职；要完善对干部任期内政绩的考核机制；要从政治经济待遇、子女就业等多方面给乡镇干部足够的关爱，让他们安心基层、扎根基层，保持乡镇干部的基本稳定。