公共财政人力资本投资思考

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以邓小平建设有中国特色社会主义理论和“三个代表”重要思想为指导，以党的“十一五”规划提出的“以科学发展观统领经济社会发展全局”为依据，坚持以人为本，从“十一五”期间开始，实现上海经济发展模式的转换。以公共财政向人力资本的投资为抓手，坚持“科教兴市、人才强市”主战略，以“三大转换”为基本框架，提高政府的统筹和管理服务能力，满足上海发展的需要，在全国率先打造人力资本高产出平台，实现上海人力资本优先积累发展的经济模式。

上海加大公共财政向人力资本投资的战略框架

上海加大公共财政向人力资本投资目前必须实现三大战略转换。

在教育投资上实现单纯增加投入到提高绩效的转换。即在继续增加公共财政对教育投入的同时，积极吸纳社会资金、鼓励社会力量参与教育发展。同时，通过公共财政资金对上海教育薄弱环节的投资，以及投资回报的把握，努力提高教育投资绩效。

在职业培训上实现政府单一主导投资到以公共财政投资为龙头的社会多元化人力资本投资体系的转换。通过政府人事部门，发展和完善主导职业培训体系，实施公共财政向人力资本的启动性投资，并辐射相关引致效应，刺激社会各界、企业和个人的人力资本投资。形成上海多元人力资本投资体系，使上海人力资本投资水平在“十一五”期间有突破性的发展。

在人才引进投资上实现从国内人才为主到国际高层次人才为主的转换。在上海现有“浦江人才计划”的基础上，将它扩展为上海引进国际高层次人才的知名基金组织。通过公共财政基金投入启动，吸纳国内外人力资本投资资金。再以资金为推力，项目和基地为平台，将国际高层次人才的引进与上海各个领域发展中的短缺项目研究相结合，形成上海投资、人才、项目、基地连动的格局。大幅度提升上海公共财政向人力资本投资的效率和社会效应。

上海加大公共财政向人力资本投资的对策

照实施人力资本优先积累战略的标准，政府对物力资本的投资应该是对人力资本投资的7倍，根据上海目前的状况（见图），两者比值要达到7倍左右，用统计方法推测，估计需要13-15年时间。这意味着上海必须利用这15年的时间，加大对人力资本的投资，厚积薄发，完成战略转型。

要成为真正意义上的国际大都市，上海必须具备极强的竞争力，尽快缩小国际差距。根据上海的发展规划以及目前的发展水平，如在此期间政府采取强政策措施，可以保证上海在10年内完成战略转型，即到2015年，上海已基本完成以物力资本优先积累的发展模式向以人力资本优先积累的发展模式的转变。

为达成此战略目标，本着既快速又稳妥的原则，可以将这10年具体划分为两阶段，以2010年为界，前5年（*年-2010年）为战略转型期，重点在于战略启动，侧重于理顺各个职能部门之间的关系，营造外部要素，为后5年夯实基础；后5年（2011年-2015年）为战略推进完成期，重点在于战略执行，此5年中，要在前5年的基础上，正确处理好政府与市场、政策与产业发展、投资与效益、人才培养与人才引进、人才集聚之间的关系，以顺利达到目标。

在此过程中，公共财政投资应向教育、培训和人才引进倾斜。根据总战略以及战略框架，我们提出加大公共财政向人力资本投资，重点构建三大板块的对策建议。

1.教育投资板块：率先实现教育现代化，构建终身教育体系。

教育投资是人力资本投资最主要的形式，也是衡量一个城市人力资本投资状况最直接的指标。上海政府财政支出的重点，应逐步从市政、工业等硬件建设方面转移到人力资源培养和科技发展等软件建设方面，促进上海在2010年率先基本完成教育现代化。

*-2010年，首先要完善教育投资机制以及相关立法，为教育发展创造良好环境；2010-2015年，进一步强化教育投资，推进基础教育、高等教育、职业教育的持续高效发展。

——建立政府教育投资持续增长机制，提高市、区(县)两级政府财政对教育经费支出的增长速度，达到中央增长速度的水平，用2-3年，使全市财政性教育支出经费占GDP比值达到4%，达到发展中国家的平均水平；到2010年，达到6%，与发达国家持平。对财政困难的区县，可由政府给予适当补贴，发挥市级财政统筹发展的作用。

——教育税费的征管，开征专用于人才投资的地方性教育专项税收，扩大人才投资财政资金来源。可在原有税项的基础上加征固定资产教育费附加，从固定资产投资额中抽取2～3%的人力资源开发附加费；建议开征高消费教育费附加；对三资企业开征三税教育费附加等。

——设立政府财政专项学生资助基金，完善贷款制度。积极探索教育的储蓄、保险、贷款等办法，将贷款记录与贷款人个人诚信记录结合，防止赖帐、坏帐。根据国家政策和上海教育实况，设立政府财政专项学生资助基金，优先资助上海短缺人才的超前培养，并作为现有国家助学贷款体系以外的第二条渠道，促进上海的人才积累。

2.职业培训投资板块：优化投资方向，构建多元化投资体系。

（1）具体思路：

——加大公共财政对培训经费投入的力度，投资方向调整与优先并行。政府公共财政投资重点用于发展和完善职业培训体系，增加落实培训项目、引导上海社会人力资本投资，为上海人才培养提供足够的经费保证。如政府投资完善社会紧缺人才培训项目，适当增加投资比例。围绕上海发展长期规划，每年更新调整紧缺人才的定义与指标，引领培训市场；对涉及上海今后重点发展行业所需的人才优先培训。

——建立职业培训基金。充分发挥政府的引致效应，以政府相关培训机构为主体，调动社会各方面力量，在时机成熟时建立培训基金，从政府与社会两方面筹资，可以通过地方法规，根据国际惯例对企业资助教育资金的予以免税，用于基本的培训建设。还可以利用优越的经济和区域优势，寻求国际组织的贷款和资助，通过国际间的联合，引进一流培训资源，解决资金和技术的困难。

——职业培训的政府推动向利益驱动的转变。完善企业培训体制，加大培训力度是促进企业自主创新体系建设与发展的重要手段。

政府应支持以市场需求为导向的“政府调控、行业指导、单位自主、个人自觉”的培训管理机制，使培训从政府推动走向利益驱动，调动各方面的积极性，依托和发挥行业和其他社会组织力量办学的作用，形成上海多渠道、多层次、多形式的人才培育网络。

（2）基本原则和步骤

政府人事部门是培训市场的中坚力量，目前培训市场上各类培训机构良莠不齐，需要政府人事部门正确加以引导。根据总战略，参照“抓两头，放中间”的原则，上海职业培训发展的战略步骤可以分为两步走：第一步，以市场需求为导向，建立适应上海经济发展的职业培训体系；第二步，在已建立的培训体系基础上，实现上海职业培训产业化运作、规模化经营，建立与国际接轨的职业培训质量标准体系。