企业一把手监督问题思考

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中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败实施纲要》都明确：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”加强对国企“一把手”的监督，是国企党内监督的重中之重，也是有效推进国企反腐倡廉工作亟待解决的重大课题。

国有企业“一把手”在一个企业、一个领导班子中处于中心地位，因握有大权而起着左右和影响全局的关键作用。“一把手”的状况如何，对企业、班子的工作、风气起着决定性的影响。而“一把手”的特殊地位又容易使他们处于监督的真空地带。“一把手”如果不能自觉接受监督,权力的行使就可能偏离正确轨道。所以，对“一把手”的监督重在靠制度、靠机制。中国船舶工业集团公司系统企业认真贯彻党的十六大和中纪委各次全会精神，紧紧围绕生产经营这一中心，坚持加强领导干部廉洁自律、案件查处、效能监察等三项工作，从加强体制、机制、制度入手，加大从源头上预防和治理腐败的工作力度，努力探索既确保国有资产安全运作、保值增值，又促进干部廉洁从业、健康成长的工作路子，为构建和谐中船提供了坚强的政治保证。江南造船（集团）公司作为中国船舶工业集团公司的下属企业，十分注重加强对企业纪检监察监督，使国有资产总额由10年前不到10亿元，发展到今天的101亿元，净资产由3亿增值到14亿多，出口创汇进入全国进口总额500强和出口总额200强，成为中船集团公司旗下的重要生产企业。

认真剖析国有企业“一把手”监督方面的普遍现状、存在问题及症结，对于我们进一步完善党内监督，切实加强党风廉政建设，贯彻以法治企，完善法人治理结构，用制度管权，用制度管事，用制度管人，具有非常重要的现实意义。

一、当前对“一把手”监督方面存在着诸多不足

1、党内监督与行政监督缺乏量比评判标准

对国有企业“一把手”的监督，不仅是为了促使“一把手”廉洁勤政,不犯错误，更重要的是为了促使“一把手”规范用权，管好国有企业，确保国有企业在政治上能正确贯彻执行党的路线方针政策、国家法律法规；经济上确保国有资产安全运作、保值增值。

目前国企党内监督和行政监督总体情况是好的，国企党内监督仍较多采用传统做法，如党内民主生活、职代会民主评议、干部年度考评和党风廉政检查等等。这对促进企业领导干部廉洁从业和干部思想作风建设起到了积极的作用，但不少国有企业干部考核体系缺乏量化评判标准，而监事会对公司主管人员的监督，或财务监控、审计监管通常都要通过报表数据说话，如何运用好这些数据建立健全干部激励约束机制，是当前和今后改进干部管理工作一个主要课题。

2、现代企业制度中法人治理结构有待完善

党的十五届四中全会决定明确指出：“公司法人治理结构是公司制的核心”。党的十六大进一步强调：“按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。”

目前大中型国企正在逐步完善以董事会、监事会为主要形式的公司制法人治理结构。但近几年实践表明，有些国企的董事会特别是一股独大的国企董事会监事会形同虚设，没能真正发挥作用。由于国有资产出资人不到位，管资产与管人、管事相脱节，不少公司距离规范的法人治理结构差距很大。尤其是在实行董事长兼总经理或董事长、总经理、党委书记“一肩挑”的企业，“一把手”权力过于集中。外部董事缺少对企业的深度了解，内部董事习惯于服从主要领导的决策。就监事会而言，虽然从职能上是具有对“一把手”等高管人员监督的职责，但相当部分企业的监事会人员、编制、待遇都掌握在企业，即监督的主体事实上受制于监督的客体。

3、对“一把手”监督存在着自上而下的弱化趋势，对相对独立的部门或子公司“一把手”的监督更应值得重视

对于大中型央企来说，由于企业“一把手”在考察、选拔、考核、任用等程序方面比较规范，法人治理结构也相对比较完善，上级单位监督考察力度较大，所以大型央企“一把手”监督情况比较正常。但是，从当前来看，对企业“一把手”的监管存在着自上而下的逐级弱化的倾向。对大型央企来说，一些相对独立的重要部门或子公司的“一把手”，由于握有不小的权利，而对他们的监督又远远弱于其上级。特别是由于有些企业内部监管约束机制不规范，给了某些腐败分子可乘之机。有的部门一把手，在事前不请示，事后不报告情况下，擅作主张进行资金运作，给企业造成经济损失。惨痛教训深刻揭示了对重要部门或子公司“一把手”监督，也是当前亟待解决的主要课题。

二、对“一把手”监督不力的主要原因分析

1、家长式意识根深蒂固是深层的思想原因。我们党内民主建设开展的时间也不算短，但国企“一把手”和职工群众的民主意识仍有待提高。有的决策违反民主集中制原则，透明度不够，长而久之，更是失去了监督。有的班子成员和下级群众看“一把手”脸色行事的现象也时有存在。

2、重用轻管是监督弱化原因。在国企中“一把手”绝大多数都是任命的，特别是党政“一把手”更是由上级决定。不可否认，在任职前，许多“一把手”都是经过长期的组织培养考察，在原岗位都是出类拔萃的人物，升职了，他们对自己的标准要求更严，作用发挥的更大更好，但也确实存在有的“一把手”，由于放松学习和世界观改造，把组织赋予的权力，看成是自己谋利的资本。而此时，一些上级领导即使到下面去走走，也是听下级“一把手”汇报，加上好人主义风气影响，难免对“一把手”的实际评价出现偏差。

3、缺乏利益驱动是同级监督乏力的直接原因。“一把手”对所管辖范围内的业务有很大的决策权、审批权、管理权，往往是最终拍板者。邓小平同志曾经指出：“领导干部的情况，上级不是天天看到的，下级也不是能天天看到的，而同级的领导成员之间彼此是最熟悉的”。小平同志这个思想很深刻，具有很强的现实指导意义。在现实生活中，我们有些领导班子缺少正常的相互监督和帮助，失去了原本非常重要的同级监督，这种状况必须改变。在班子成员之间应坚持讲党性、讲原则的同志关系，该提醒的及时提醒，该批评的及时批评，该制止的及时制止，这样做才是对同志的真心爱护。

4、缺乏公开透明是权力运行难以监督的客观因素。由于现行监督体制的不完善，比如政务还不够公开，权力运行缺乏透明度。政务公开、厂务公开已实行多年，虽然明确了需要公开的内容，但有的不按要求公开，特别是涉及干部任用的一些实质性敏感的问题，在厂务公开过程中缺少制约，久而久之，厂务公开的质量就受到影响，使其实际成效并不显著。

三、破解国企“一把手”监督难题的对策建议

对企业“一把手”的监督是一项艰巨而复杂的任务。总书记在中纪委七次会议上的重要讲话中强调，要抓住正确行使权力这个关键，建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。这一论断具有重要的理论意义和现实针对性。因此，在国有经济快速发展，全力构建和谐社会的历史条件下，必须坚持发展与创新相结合，在解决企业“一把手”监督难问题上，既要坚持在实践中得到证明的行之有效的方法，又要在新形势下，坚持以人为本的理念，按照科学发展观和构建和谐社会的总体要求，运用国有资产管理体制优势和法制条件，依托以国有资产监管为主体的大平台，紧紧抓住企业“一把手”正确行使权力这个关键，建立健全权力运行机制，从源头上防治腐败。用务实的态度，在监督的措施、机制和途径上大胆创新，寻求探索新的思路和办法，着力破解企业“一把手”监督难题。

1、探索企业领导体制创新，促进企业科学民主决策

以往的反腐倡廉实践告诉我们，由于企业领导体制的缺陷，由个人或少数人说了算，造成的决策失误损失远比贪污受贿造成国有资产损失要大得多。

为强化企业的法人治理结构，实现科学民主决策，江南造船集团在近年来十分注重加强企业日常生产经营活动中对重大问题决策的科学性和民主性，且取得了较好成效。特别是中船集团公司通过对下属企业委派董事长，解决了出资人到位问题。根据成功企业的经验做法，公司董事会可设立常务董事会制度。常务董事根据董事会的授权，在董事会闭会期对公司重大生产经营活动及重大问题进行商议、提出意见或形成决策。常务董事会可由董事长、党委书记和负责生产经营管理活动的董事担任。公司监事会主席、纪委书记和其他高级管理人员可列席常务董事会。常务董事会的设立，一方面对公司重大生产经营管理活动可迅速做出决策，建立适应市场经济有序、有效的权利运行机制，弥补董事会一年开二次，易产生“握手、举手、拍手”现象的不足。另一方面，为推进重大问题科学、民主决策，形成有规、有控的权力监督机制。公司董事会可下设战略、提名、薪酬与考核和法律风险监控等专门委员会。专门委员会在董事会领导下开展工作，完成董事会赋予的任务，维护出资人的利益。

2、加强对“一把手”决策程序和行为的监督

党的十六大强调，要建立结构合理、设置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。国有资产管理部门对国有企业“一把手”的监督，可在充分采用《党内监督条例》和《实施纲要》提出的行之有效监督方法基础上，重点突出对“一把手”决策程序和行为的监督，确保“一把手”决策经过规范程序，始终有利于国企发展和国有资产的保值增值。要切实有效地的监控国企重大事项决策权和决策程序，落实国企重大事项决策记录和报告制度，重要部门和子公司也应建立相应的重大事项决策记录和报告制度，这样将有利于坚持经过正常的程序，经过正规的渠道，有利于事前监督和事后报告，切实有效地做到以制度管人，按制度办事。

有效的机制需要完备的制度作保证，制度在对国企领导人员监督上具有根本性作用。而这一作用的发挥，关键在于制度的严密性和执行力。目前上级机关对企业领导干部廉洁自律规范方面，原则性条款内容多，一般性要求多，“不准”、“禁止”等字眼多，程序规定少，为执行者自由裁量预留了空间，制度的执行偏离了制度的设计初衷；有的缺少配套措施和后续动作，特别是与责任、纪律和惩戒上相脱节，“软”约束有余，“硬”约束不足，由此带来约束方面缺乏可操作性。比如，对企业领导人员廉洁提出了几十个不准，但如何强化约束，使其想腐败也腐败不成或难以腐败，程序性规定约束较少，使其难以受到正常途径和相关程序的制衡。因此，建议以后各级在出台原则制度时，同步出台执行原则制度的程序性规定，提高执行制度的权威性、可操作性、实效性和严肃性，进一步完善对企业“一把手”权力制衡机制。

3、提高监事会地位，强化监事会作用

当前，董事会的决策权得到了充分尊重，但监事会的作用不明显，因此应推广国资委监事会制度，普遍建立专职监事会主席制度，赋予监事会主席相当于巡视员的权利和地位。一个监事会主席分管若干个企业，可配备专职人员，制定监事会主席与各类人员定期沟通的制度，公开监事会主席或常设机构受理举报的办法和渠道。企业纪检监察机构，可实行上级纪检监察部门和同级党政“双重领导”的体制，配备必要的专职人员，在资源方面予以保障使之能组织协调履行监督职责，进一步完善对国有企业“一把手”的权力监督机制。

4、严把各级“一把手”的选拔任用关

坚持干部“四化”标准，保证干部德才兼备。要建立纪检监察部门与组织干部部门的联系制度，定期召开联席会议，互通情况，防止“带病”提拔。应完善对“一把手”任用的办法，增加用人的透明度，杜绝“任人唯亲”的现象，扩大竞聘上岗的试点范围，通过多渠道、多层次、多时段的培养和考核，严格用人标准，争取好中选优。

以推进各级领导干部廉洁自律为重点，大力加强廉政建设。坚持把廉政建设纳入企业的年度方针目标和经济责任考核内容，江南造船集团针对形势任务和反腐倡廉工作需求，每年提出新的要求，与经济工作同部署、同检查、同考核，同评比表彰，教育引导领导班子成员牢固树立党纪严于政纪，政纪严于法纪的观念，严格执行《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》。

要切实加强国企“一把手”的廉政教育培训，加强思想道德教育，重点抓好“一把手”《廉洁从业行为准则》，《述廉报告》制度、廉政承诺、诫勉谈话等工作逐步建立“一把手”廉政档案，不断进行领导干部廉洁从业教育，始终保持立党为公、执政为民的思想观念，树立正确的权力观、地位观、利益观和诚信为本，效率优先、权力公用、模范守纪、资产安全的理念，自觉做到以廉为荣，以贪为耻，严格遵守党纪政纪条规；继续保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风，继续保持艰苦奋斗的作风；反对享乐主义，磨练政治意志，提高思想境界，保持高尚情操，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。要坚持考核“一把手”的经济责任和离任审计制度，发现问题及时纠正，防患于未然，进一步完善企业领导人员选拔和自我约束机制。

5、对“一把手”权力作适当分解

要把国有企业决策、执行、监督三权分离出来，互相制衡。如在对外经营活动中，做到决策者不直接谈合同，执行者不越权拍板，监督者参与不干预，监督的重要任务是监督执行制度和遵守程序。又如在资金管理上，对于大额度资金使用要班子主要领导或集体讨论决定，不能一个人说了算。如果在对外经营和对内分配两个环节，均做到对权力有效监督，就能较有效地防止“一把手”犯错误。推进“一把手”岗位交流大有益处，这对全面培养锻炼干部，积累工作经验，增强全局观，而更重要的是能防止在一个企业工作时间过长，受人情关系网拖累，而诱发腐败行为。同时，要坚持严格责任追究制度，按党风责任制规定，对所辖范围内的干部出现严重问题时，要追究领导责任，以增强上级监督下级的责任意识。