政府模拟服务总公司运作思考

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本文从分析制约区域发展“瓶颈”因素的角度，提出县（市）级政府面对日趋激烈的区域竞争形势，必须转变政府职能，创新工作机制。在此基础上，对县（市）级政府适应经济发展的运作模式进行了探索，提出了模拟“服务总公司”运作的动因、理念、机制及目标取向，并对政府与企业、市场、社会、公民的关系进行了思考。主题词：政府创新模拟服务总公司

当代社会发展最具影响的是两种力量：市场和政府。中国入世，政府正位，这是市场经济发展的必然要求。实践证明：政府只有确立企业理念，加快推进机制转换和创新，才能增强它的使命感和责任感，使它的行政作用发挥到最佳状态；才能使它的行政行为与市场经济接轨，保证区域发展前瞻性和可操作性的统一，建立起政府和企业、纳税人良好的合作关系，达到双赢的目的。*市政府模拟“服务总公司”，经过近年来的实践，从中引发一些粗浅的思考。

分析“瓶颈”制约引出的思路：强化服务职能，政府模拟“服务总公司”运作

*是革命老区，改革开放以来，经济社会得到了长足发展，但与先进县（市）相比，仍存在较大差距。“九五”期间，经济发展速度低于全省平均水平，人均GDP也只有全省平均水平的一半。经过调查研究，我们找出了制约*发展的三大“瓶颈”：一是财政社会保险基础脆弱。人均财力处于全省落后位置，社会保险全省第一个出险；二是企业包袱沉重。市属企业退休人员高达2.3万多人，下岗职工人数最高达到1.5万人，定报工业企业从1999年6月才止滑上升，到2001年2月连续57个月徘徊不前；三是环境建设缓慢。城乡基础设施和交通建设严重滞后，影响了投资环境。面对三大“瓶颈”的制约，我们曾经认为，关键是经济发展速度缓慢。为此，仍然沿袭传统的思维方式和经济组织方式，就经济抓经济，就项目抓项目，其结果经济发展速度仍然不快。严峻的现实要求政府必须转变思维方式，创新工作机制。有一位学者讲了这样一段话：“经济全球化使得每个国家的政府成为全球中的一个‘企业’，哪个国家能提供更好的投资环境，更明晰的法律环境，它就能更好地生存和发展。”这段话启示我们，一个县级政府犹如一个“企业”，这个“企业”构筑的市场环境越好，配置资源的本领越高，驾驭市场的能力越强，那么，这个地方的发展必然会加快。为此，化解三大“瓶颈”制约因素，必须调整思路，这种思路的调整又必须紧紧围绕转换政府角色，强化市场经济的意识，我们就产生了模拟“服务总公司”运作的构想，这是因为：其一：在全球经济一体化的大背景下，通过模拟“服务总公司”运作，政府职能转变的重点就会更加明确。加入WTO，与其说是企业加入WTO，倒不如说是政府加入WTO，WTO对政府的挑战十分严峻。政府职能转变，不再是简单的机构合并，而是要使政府的定位与市场经济体制相适应。模拟“服务总公司”来运作政府，包含两层含义：一是强化服务职能，充分体现人民政府为人民的宗旨；二是政府转变职能，把“服务总公司”作为载体，服务的手段和方式像“公司”那样经营，这种新的理念冲破了计划经济时期的政府管理模式。把政府作为“服务总公司”运作，从概念上讲，好像把政府变成了企业，实际上政府虽然作为第三产业，但它不是企业，因为它还要履行宏观调控等职能。在“服务总公司”前面加了“模拟”二字，意味着可以将企业的一些管理模式引入政府管理之中。其二，通过模拟“服务总公司”运作，必然激发出政府自身的活力，从而为经济社会的发展带来生机。*三大“瓶颈”的症结，根本问题是体制、机制问题，政府职能存在“越位”、“错位”、“缺位”现象，资源利用效率不高，影响和制约了生产力的发展。只有抓住体制和机制创新这个关键，才能从根本上化解财政和企业的沉重负担；只有加快产权制度改革，才能激发企业内在活力，增强自我发展意识和竞争能力，促进经济的快速发展；也只有通过市场化运作，城市建设的步伐才能加快，城乡环境才能得到有效治理。政府模拟“服务总公司”运作，通过激活政府的机制，就能有效地为促进经济社会的发展注入活力。其三，重塑政府官员在人民群众中的形象，通过“服务总公司”运作，服务的水准将会得到极大提升。政府官员既然是“服务总公司”的成员，就要改变官本位和“权治”意识，确立“公仆”和“服务”意识。政府公务员如果不愿、不能、不会为基层和老百姓服务，那么，这个官员就没有生存的“市场”，人民不需要你，市场不接受你，必然要被淘汰。哪个政府生产的“公共产品”越好，提供的公共服务质量越高，服务能力越强，哪个地方的环境就会越好，集聚生产要素的能力就越强，必然带来经济社会事业的兴旺。这也是把政府当作“服务总公司”运作的最重要的动机。*以这种思路化解三大“瓶颈”制约因素，已经取得了初步成效。

构建“服务总公司”的框架，引进企业经营理念和管理模式，以最低的成本、最高的效率创新服务机制

政府模拟“服务总公司”运作，需要借鉴和引进企业化管理模式，建立一套科学、完整的运行体系，其基本框架是：政府犹如“服务总公司”的董事会，决定战略性的一些规划工作，制订全局性的一些政策规章，建立对公用事业的资源配置机制和监察机制等；对能与市场经济接轨的事项则交给市场去做，模拟成若干个分公司经营，如建立城建投资开发公司等；对那些市场不能做，其他组织也做不了，就由政府采取多种手段包括市场运作方式去做。在实施过程中，我们初步形成了“五个机制”：一、科学民主决策机制：畅通人民群众参政议政的渠道，增强决策的透明度和科学性。政府扮演“服务总公司”角色，必须根据转变职能的新要求，视服务对象为政府上帝，让上帝参与公共政策的决策过程，并监督评价服务质量及其效果。决策的主要内容包括发展战略、规划布局、经济调节、社会管理、公共服务、市场培育、经营城市、行政执法以及人民群众关注的热点、难点问题等方面。在决策方式上，决策前广泛听取社会各界特别是基层干部群众的意见，提请决策的事项必须形成多个方案，并邀请专家和法律工作者帮助论证把关；决策中鼓励发表不同意见，对分歧较大的事项不匆忙作出结论，再回到实践中去听取更广范围的意见；决策后的事项，包括决策内容、实施主体、责任人、实施步骤和要求一并向社会公布。近几年来，我们坚持把《政府工作报告》中提出的目标任务具体分解落实到市长、副市长，通过新闻媒体向全社会公布。在每年年中召开的政府组成人员会议上，所有市长向人大、政协及人民代表述职，邀请市民代表列席会议，参加评议政府工作，提出了许多整改意见。为了进一步推进政府决策的民主化和科学化进程，我们从全市各界群众中邀请35名市民代表参与决策活动；对决策进行评价，每半年将市政府决策的内容向社会公布，由群众打分评判，产生10条最佳决策；发动全市人民向政府提出建议，凡被采纳者均给予奖励，每年年初评出上年度优秀建议奖，再予奖励；广泛接受人大监督、政协监督、舆论监督和社会监督。二、市场运作机制：将公共资源由市场配置，实现资源效益的最大化。过去，由于政府采用行政手段直接配置资源，导致资源利用效率不高，效益得不到充分的发挥。扮演“服务总公司”角色的政府，必须调整资源配置的思路，让市场机制充分发挥作用，加快四个方面的推进：一是公共管理社会化。一方面，建立和发展社会中介组织，割断其与政府的利益关系，提高社会组织接纳政府部分职能转移的能力。另一方面，强化社会保障体系。我市从2001年7月1日起实行养老保险社会化发放，发放率100％。全面实行了失业保险银行发放，建立了医保中心，全市近5万人参加了医疗保险。对机关公务员和中小学教师国家规定的工资和离退休人员离退休金保证按月实行统一发放。二是社会事业产业化。按照“社会办教卫—教卫产业化—产业民营化”的思路，大力推进镇医院产权制度改革，推进高中阶段后勤服务社会化改革，促进了资源的合理优化配置；建立教育投资发展公司，以公司为主体，整合教育资源，建设了一所现代化的民营初中。组建了水务投资发展公司、农业资源综合开发公司、农业国有资产营运公司、行政事业资产经营公司，把原来由政府调控和配置资源的权力转移给这些公司，最大限度地提高资源使用效益。比如，行政事业资产经营公司通过经营开发，至目前共创收2000多万元。三是城市建设市场化。我市建立了“一中心两公司”，即土地储备开发中心、城市建设投资公司、交通建设投资公司。由它们作为经营城市和基础设施建设的主体，对城市资源和各类要素进行资本营运，通过招商引资、资源整合、银行融通等多种途径，筹集基础设施建设所需要的大量资金，内外城河整治开发、如港公路、管道燃气、污水处理、中国盆景园、花木大世界等一大批重点工程得以上马。四是企业改革多元化。采取卖、破、退、股、租等多种形式，加快了公有企业改革进程。到目前为止，市属企业有31家公有资产退出或退出控股地位，11家破产终结，其余的有望在今年改制到位。73家建筑企业全面完成改制。分别建立了国有资产营运公司和商贸资产营运公司，充分发挥这两个公司对公有资产营运的作用，确保公有资产保值增值。三、成本控制机制：精心谋划、精确核算，力求把营运成本降到最低水平，建设一个“廉洁、廉价”的政府。从经济学角度看，政府运行是有代价的。围绕降低政府运行成本，我们推进三个方面的改革。首先，精简机构，减少财政供给人员。政府模拟“服务总公司”，要像企业管理系统那样精干。前年，我们清理乡镇机关、事业单位编外和临时人员达5941人，减少年报酬总额3300万元。推进行政村合并和村干部精简分流工作，由原来的891个村合并为334个行政村（居委会），精简村干部近5000人。着力推进机构改革，市级机关机构由30个减少为24个，精简编制136个，将26个乡镇调整减少为23个镇。推进事业单位由全额拨款向差额拨款、差额拨款向自收自支过渡或直接改为企业，仅23个镇减少事业人员680人。其次，完善财政管理体制，调动两级政府的理财积极性。调整和完善镇分税制财政体制，建立独立的金库和完整的财政实体，最大限度地调动了镇增收节支的积极性。全面推行财政综合预算、部门预算和“零基”预算，压缩了机关行政开支。实行会计委派制、报帐制，建立了会计管理中心、政府采购中心，推行了财政资金的集中管理、集中支付、统一调度，科学地调整了财政支出的结构。建立行政事业资产管理办公室，通过优化配置、盘活置换等途径，使行政事业资产大幅增值。再次，通过公平、公正的竞争，降低公共支出。建立了招标投标中心，扩大了招标投标的范围和领域，凡本市行政区域内工程建设项目、运用公共资金采购的项目、涉及社会公共利益和公众安全的项目全部进入这个中心，集中统一管理，规范化运作。中心自2001年5月28日成立以来，共组织招投标项目350多个，总投资5.63亿元，节约3150多万元。第四，控制会议、文件、招待等成本支出。可开可不开的会议坚决不开，可合并的会议不分散开，可星期六及晚上开的会不在工作日和白天召开，周一至周五不召开全市性的镇长、局长参加的大会；停办各部门内部刊物，统一编发《*政报》；控制招待成本，严格定点、定标准接待，控制所有集团购买和基建支出。四、监管监督机制：抓住培育、健全市场体系这个中心环节，强化市场调节和管理，充分发挥市场配置资源的基础作用。加快培育人才、资金、劳动力、技术、信息、房地产等各类市场，不断完善市场体系。有力打击不法行为，维护社会公平竞争。通过市场调节手段，消除区域间的壁垒。在尊重价值规律的前提下，运用价格、税收、利率和资产收益等手段调节市场，行政决策机构通过立法制定市场运行规则，建立综合执法队伍，实施市场与社会的统一执法监管。通过整顿市场秩序，迫使一些传统产业和企业重新进行生产要素的组合，在规范的市场秩序中参与竞争。去年加大了规范整顿市场秩序的力度，将原来比较分散的、小型的、低水平的医疗器械加工企业，通过整顿规范和有效的整合，及时进行了技术改造，扩大了生产规模，提高了集约化生产水平，增强了市场竞争能力，该行业今年可望以翻番的速度发展。五、办事效率机制：以改革行政审批制度为突破口，推进依法行政，力求做到“环节最少、办事快捷、运转协调、行为规范”。像企业经营一样，政府模拟“服务总公司”运作，一个非常重要的前提就是把社会公众包括各类经济组织当作政府的“客户”，对这些“客户”的要求必须有求必应。首先，大幅度清减行政审批事项。2001年，我市将行政审批事项由原来的1086项清减到413项，清减了673项，清减率达61％，去年又清减了187项。成立行政服务中心，实行“一门受理，限时办结，严格责任”，凡在“中心”审批的事项，必须明确办结时间，一般事项实行直接办理制，特殊事项实行承诺办理制和上报事项负责办理制。其次，大力推进依法行政。一方面从完善法律法规、健全规章制度入手，制定出台了《市政府工作规则》、《*市行政执法考核办法》，对工作职责、议事制度、行政审批、民主议政等方面提出了明确的要求；另一方面强化对公务员的管理，要求公务员对行为依据、活动方式、行政程序和法律后果负责，既不能超越职能范围，又必须履行其应当行使的职责，以切实提高政府的行政效能。第三，努力转变工作作风。思想作风上坚持实事求是，坚持大胆实践，做到不争论、不迟疑，对各行各业的16项改革，我们全面推进，勇于探索，取得了明显成效；工作作风上坚持雷厉风行，敢于动真碰硬，说干就干，一抓到底，做到不畏难、不退缩；领导作风上坚持民主集中制原则，广泛听取民意，集中民智，推进决策的民主化和科学化；廉政作风上，做到清正廉洁，把权力视为责任，视为服务的条件。

模拟“服务总公司”的思考：这是一条政府转变职能的变革之路，对政府与企业、市场、社会、公民的关系需要再认识

政府犹如“服务总公司”，对“服务”，人们能理解和接受，但对“公司”的概念，有些人就觉得偏离了政府的职能。事实上，服务是政府的主要职能，但如何服务，一种是行政推动式的服务，一种是市场调节式的服务，将经营手段融合于服务之中，这是一种服务机制创新。在实践过程中，必然带来观念的碰撞，所以需要以全新的理性思考，大胆探索、不断完善“服务总公司”的机制。1、对政府与企业关系的再认识。过去，政府无所不包，干了很多自己不应该干而又干不好的事情，尤其是在与企业的关系上，帮助跑项目、找银行、抓开发，甚至对企业管理也要直接管，总认为政府与企业的关系是父子关系，父亲帮助儿子理所当然，结果导致父亲惯坏、宠坏了儿子，儿子“长不大”，父亲也“下了水”。政府模拟“服务总公司”运作，与企业的关系自然割断，政府与企业是双向服务关系，政府为企业创造外部环境，从信息、政策、市场、环境等方面服务于企业；企业效益上去了，国家和地方税收增多了，又反哺于政府，政府手中有了钱，又可以为企业外部环境的改善做更多的实事。比如，改善企业所在地基础设施，对企业承担的社会事业交给政府和社会。所以，政府与企业的关系，完全是一种新型的服务关系，更多的是政府为企业热忱、高效服务。2、对市场与政府关系的再认识。市场经济是一种由价格机制和竞争机制配置社会资源的经济。过去，我们把市场与政府分割开来，总是认为，市场与各类企业联系，政府与权力相通。为此，政府靠行政命令决定企业命运，使得县级政府所有权的运转借助于行政权力结构的运行系统，为权力进入企业、权力对抗市场竞争提供了载体。模拟“服务总公司”运作，明晰政府与市场的关系，通过解放市场、释放市场的潜力和空间，打开产权进入市场的通道，依靠行政、经济、法律手段抓好社会资源合理配置，维护市场规则的公正、公平，并在一定程度上弥补市场不足。在市场不能发挥作用的时候，政府模拟市场化手段提供公共物品及有效服务。3、对社会与政府关系的再认识。模拟“服务总公司”运作，在对社会与政府的关系上，要弄清是“政府中的社会”还是“社会中的政府”，结论不应该是前者而是后者。传统的政府管理模式，是政府直接面对社会，从事具体的、大量的微观管理活动，管得很细很具体，随着社会的进步和发展，社会事务越来越多，使政府的任务越来越重，在这种情况下，需要增加编制和人员，进行权力的再分配。政府模拟“服务总公司”运作，因为明确了服务主体，界定了服务范围，采用了多种服务手段，那就不可能再去进行大量具体的社会活动，不少事项交给市场去办，或交给中介组织去做，再也不是“机关办社会”。政府把自己看成是社会中的一员，而不是把社会当成政府中的全部，这是政府转变职能的关键所在。既然是“服务总公司”，很显然，它是社会中的一个组成部分，当然，它的特殊作用是其他任何组织或企业不可取代的。4、对公民与政府的关系再认识。政府模拟“服务总公司”运作的出发点和落脚点，是通过政府机制的创新，有效提高为民服务的水准。过去，政府与公民的关系是管理与被管理的关系，政府权力至高无上，这是我国封建社会遗留下来的“官重民轻”的残余思想。多年来，尽管政府为民服务意识大大增强，但往往把公民有权自主决定的事情纳入政府管理的范畴，本应由公民承担的，政府也揽在手中，其结果，公民不满意，政府吃力不讨好。政府模拟“服务总公司”运作，就是要维护社会公正，维护社会公共安全，维护公民和法人的合法权益。在经济活动中，政府通过合理规划、公正执法、提供公共产品等有效服务，使公民或法人减少经济活动中的风险和成本。