健全乡镇服务体系问题思考

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乡镇综合配套改革后，“七站八所”将转制为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务组织，走市场化、企业化、社会化的路子。如何实现乡镇服务体系顺利转型，建立健全适应市场经济体制的乡镇服务体系，是摆在各级党委和政府面前一个亟待解决的课题。

一、乡镇综合配套改革对乡镇服务体系的影响。

改革开放以来，随着农村生产方式的改变，服务形式也不断地发展变化，基本形成了以乡镇“七站八所”为基础，以农民自我服务为补充的乡镇服务体系。乡镇综合配套改革后“七站八所”（除财政所、农村中小学、卫生院外），在机构性质上，都不再作为乡镇事业单位，转为自主经营、自负盈亏的企业或中介组织；在职能上，其行政执法职能移交上级行政主管部门，一般性行政管理职能并入“三办一所”，主要从事经营和服务；在人员编制上，不再纳入编制管理范畴；在经费上，变“养人”为“养事”，对一时难以自负盈亏的给予三年过渡期，之后财政不再供给，等等，其实质是打破原有的服务模式，重新建构一种新的乡镇服务体系。乡镇综合配套改革对旧的乡镇服务体系的影响是一场根本性的变革，这种影响主要表现在以下四个方面。

（一）从服务主体上看，由政府主导向市场主导转变。现有乡镇服务体系，主要是依托“七站八所”建立起来的，是政府主导的结果。它在计划经济时代，在促进农村经济发展方面发挥了积极作用，但由于人员膨胀、机制不活、效率低下，已不适应市场经济体制的要求。推进乡镇综合配套改革，正是为了顺应完善社会主义市场经济体制的要求，改革与农村生产力不相适应的上层建筑和生产关系，建立一套新的乡镇管理体制和机制。这就必然要求政府及其所属部门单位向国有企业一样退出市场竞争性行业，充分发挥市场在资源配置中的基础性调节作用。

（二）从服务方式上看，由行政手段为主向综合运用行政、民主、经济、法制手段转变。传统的服务方式，主要靠行政单方面推动，经济和法律手段运用不充分。如在结构调整中，不深入研究市场，搞强迫命令，部分地方使农民蒙受了较大损失，挫伤了农民的积极性，也影响了服务组织的威信。在一些公益性服务项目上，服务组织习惯于依靠行政手段进行统一收费，不论服务对象是否需要和接受，而且不认真履行服务承诺，服务不到位，导致农民反感。乡镇综合配套改革后“七站八所”不再是乡镇的事业单位，这就从根本上割断了政府与“七站八所”的联系，政府与服务组织之间不再具有行政隶属关系，使得服务方式由行政手段为主向综合运用行政、民主、经济、法制等手段转变。

（三）从服务内容上看，由政府大包大揽向主要提供公共产品转变。过去，农民需要什么，政府就提供什么，政府包办一切，表面上看什么都管了，实质上又都没有管好。这一方面，导致了部门林立、机构臃肿、人浮于事；另一方面，也导致了农民对政府服务的严重依赖，什么事都找政府，使政府职能难以转变。乡镇综合配套改革后，政府职能明晰化，机构设置法定化，人员编制刚性化，必然要求政府从大包大揽、具体经济事务中走出来，努力向社会提供优良的公共产品。

（四）从投入方式上看，由“以钱养人”向“以钱养事”转变。由于多方面的因素，乡镇在建立社会化服务体系方面存在投入不足的问题，“七站八所”由于人员包袱过重很难将有限的资金用在服务事业上，主要用于“养人”。乡镇综合配套改革后，农村税费改革成果进一步巩固，大多数乡镇特别是欠发达地区不能再走靠向农民集资办公益事业的老路，也不能再陷入“收费养人，养人收费”的怪圈，在市场取向和短期内难以从根本上解决政府投入不足的情况下，政府只能把有限的资金用在事业上。

二、建立健全乡镇服务体系必须明确的几个基本原则。

建立健全乡镇服务体系，总体思路是从我国农村的实际出发，与农民的生产、生活需要相适应，着眼于农村经济社会协调发展的要求，在强化政府投入主体责任的前提下，以乡镇综合配套改革为契机，坚持市场取向、改革创新，高起点构筑，优机制运行，达到农业、农村、农民和服务组织“双赢”。具体来说，必须明确以下基本原则。

（一）市场为主、政府为辅的原则。在建立健全乡镇服务体系的过程中，必须走出政府办社会的误区。既要避免由于管的事太多，出现政府越位现象；又要避免由于该管的事没有管好，出现政府缺位现象。按照现代民主政治建设的要求，政府的主要职责是提供社会公共产品。那么能够由市场提供的，政府就应该退出，交由市场自行处理。再者，按照社会主义市场经济体制的要求，在社会经济活动中要充分发挥市场的基础性调节作用。乡镇服务体系作为市场体系的一个部分，在其建立过程中遵循市场经济规律，发挥市场作用理应是应有之义。为了区别以前在构建农村服务体系中政府包办代替、强迫命令的做法，我们这里把政府的宏观调控和市场的基础性调节作用称之为市场为主、政府为辅。这并不是说，在建立健全乡镇服务体系的过程中，市场发挥主要作用，政府发挥次要作用，而是指，在微观经济活动领域、具体行为中，政府要遵循市场经济规律，充分发挥市场的作用。

（二）公开、竞争的原则。按照乡镇综合配套改革的有关要求，乡镇兴办公益事业将主要采取量化服务工作，竞标优选经营者，政府购买服务产品的形式。要保证质量，提高效益，降低成本，把有限的资金用在刀刃上，就要求在具体操作中坚持公开、竞争的原则，打破狭隘的地域观念，在服务的种类、政策、范围、标准、条件等方面公开，让各个市场主体平等享有招投标的权利，实现优胜劣汰。对一些垄断行业，政府要采取听证会等形式制定限价政策，或强制分割打破垄断，实行竞争。

（三）“以钱养事”的原则。就是要求乡镇综合配套改革后，政府在兴办社会事业的过程中，坚持市场取向，引入竞争机制，通过政府采购，向社会购买服务产品，最大限度地把政府投入用在服务之事上，“以钱养事”，而不是“以钱养人”。坚持“以钱养事”原则，有利于防止机构膨胀，巩固乡镇综合配套改革成果；有利于改进服务方式，提高服务质量；有利于最大限度地提高政府投入的效益。

（四）实是求是、量力而行的原则。建立健全乡镇服务体系是一项长期性基础性的工作，有一个不断发展不断完善的过程，而且随着农村新情况、新问题、新矛盾的不断出现，乡镇服务体系的内容也应随之变化，有些服务项目会逐步消失，同时会产生一些新的服务需要。乡镇服务体系应与经济社会发展的需要相适应，本着实是求是和量力而行的原则，优先建立健全与群众生产生活密切相关的服务体系，同时根据乡镇经济增长的速度和可承受能力建立健全适应群众精神文化需要的服务体系，实现经济社会协调发展，人与自然协调发展。

三、建立健全乡镇服务体系必须注意的几个问题。

乡镇综合配套改革后建立健全全乡镇服务体系，是一项破旧立新的工程，也是一项事关千千万万农民利益的民心工程，必须统筹兼顾，合理设计。

（一）建立健全乡镇服务体系必须把握的几个重点。

从调查掌握的情况来看，广大群众对与生产生活关系密切的水利、病虫害防治预测预报、农机服务、基础教育、养老等关注较多。建立健全乡镇服务体系，必须把握重点，先急后缓，分步进行。重点是建立健全以下三种服务体系。

1、建立健全农业服务体系。主要包括：⑴农业信息的搜集、整理、研究和。⑵农业新技术、新品种的推广和普及。⑶农作物病虫害和动物疫病的预测、预报、预防和快速扑灭。⑷农民职业技术教育、培训和农业技术知识的普及。⑸农业投资，大型水利设施建设，等等。

2、建立健全农村文化、教育、卫生服务体系。文化服务体系主要包括：加强基层文化设施建设，完善农村公共文化活动场所，开展经常性的多种形式的文化活动，加强基层文化队伍建设。教育服务体系主要包括：加强教育基础设施建设，普及九年义务教育，加大未成年人思想道德教育力度，提高整体素质。卫生服务体系主要包括：加强农村疾病预防控制、卫生执法监督和改善医疗卫生条件，加大改水改厕力度，基本实现农村初级卫生保健。

3、建立健全农村社会保障服务体系。主要包括：建立健全农村最低生活保障制度，加大“低保”力度，保障农村弱势群体的基本生活；完善农村社会养老保险制度，建立国家、村集体、农民三方共同分担的“低水平、广覆盖、适度保障”的保险模式，积极探索农村医疗保险制度改革，加强农村福利院建设，解决农村孤寡老人老有所养的问题。

（二）建立健全乡镇服务体系必须解决好的几个问题。

1、改革“七站八所”。“七站八所”应尽快剥离经营性服务职能，其公共服务职能，可由政府指定机构和人员承担，也可以通过竞标方式由新的服务组织承担，也可由县主管部门根据经济流向、地理状况等跨区域设置片区站承担，政府对其实行定编、定岗、定员、定责，由财政确保其经费来源。如计生服务站、广播电视站、村镇建设管理所，乡镇政府可指定党政办公室、社会事务办公室承担其职能，水利管理站可由县水利部门根据水系区域设站，血防、畜牧、农技防疫一块可通过竞标方式指定新的服务组织承担。乡镇原有站所剥离出来的组织资源和人员，则组成经营性服务组织，走企业化、市场化的路子。在剥离职能的过程中要注意清理债权债务，防止国有资产的流失，办理好国有资产的清产、核资、登记、委托等手续，并进行监管。对从事经营性服务的人员要在建立社会保障的基础上逐步解决与原单位的关系。

2、培植中介组织。一是积极培育经营性服务组织。依托国家原有的“七站八所”人员积极组建和培育经营性服务组织，在其起步之初，政府可以给予一定时期的过渡期，过渡期内继续给予财政补贴，或将国有资产委托其经营管理，促使其尽快发展，待其发展壮大后，再创造条件逐步退出。如对广播电视站有线收视、广告一块可组建广播电视有限公司，对畜牧兽医站、农技种子站治疗一块可组建农业服务中心。二是鼓励壮大民间服务组织。民间服务组织包括龙头企业、农村专业技术协会、农产品经纪人队伍，等等。这类中介组织发展已有一定基础，且经营机制灵活，在农产品的生产、销售、流通领域发挥着较大作用。要为这类组织的发展创造良好的环境，积极制定鼓励发展的政策，如在工商登记上，逐步取消对服务组织登记的限制，适当放宽登记条件，及时办理有关手续。减税让利，在资金、信贷等方面给予倾斜，引导多种经济成分参与投资。三是大力扶持非盈利性服务组织。非盈利性服务组织包括民间社团、政府中介，等，在群众精神文化生活方面发挥着积极作用。这类组织主要是依靠会员交纳一定会费维持运转，如体育协会、诗社等。要大力提供活动场所，予以一定经费扶持，并保持经费的适度增长。

3、增加政府投入。乡镇综合配套改革后，农村公益性事业投入不足的问题日益突出，这一问题靠乡镇自身显然难以解决。随着农业税逐步取消，农村义务工也将取消，乡镇兴办公益事业筹资渠道仅有“一事一议”，且受政策限制，人平每年不得超过15元，难以满足兴办公益事业的资金需求。这就要求上级政府加大直接投入力度。对乡镇政府特别是对欠发达地区的乡镇政府在大型公益事业建设项目上要给予倾斜，对公益性事业的投入要列入固定性转移支付，真正落实政府投入主体的责任。乡镇政府也要通过自我挖潜，自力更生，大力发展镇域经济，壮大财政实力，增强投入能力。

（三）建立健全服务体系必须引导广大乡镇干部树立正确的服务观念。

观念是行动的先导。乡镇干部的服务观念如何，直接影响乡镇服务体系建设的效果。从当前的情况来看，乡镇干部首先要破除几种错误的观念。一是与己无关的观念，认为为农民服务是企业的事，政府再不能走老路；二是无所作为的观念，认为今后干部再不收粮派款了，没有用了，悲观失望，无所作为；三是“官本位”的观念，认为过去当干部说话有人听，办事有人跟，现在要转到服务上来，觉得丢面子、失身份。其次要树立正确的服务观念，要通过教育引导广大乡镇干部正确对待乡镇综合配套改革后农村工作的新形势，自觉增强建立健全乡镇服务体系的责任感和紧迫感，强化宗旨观念，增强服务意识，提高服务质量。第三是要规范服务行为。要引导广大乡镇干部真心实意地关心支持服务组织发展，切实帮助和解决发展中存在的问题，做到推动而不强迫，支持而不干预，参与而不包办，不得以各种借口向服务组织乱摊派、乱收费，更不得强行要求服务组织上缴管理费、利润，甚至平调、挤占服务组织的资金。同时，也要教育农民增强法制意识、合作意识，履行应尽义务，积极支持服务组织开展正常的服务活动，实现共同发展。