规范政府非税收入管理思考

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政府非税收入是指税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分。其管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。由此可见，非税收入首先是作为政府财政性资金而存在的，应纳入到财政管理体系。

*4年7月财政部下发了《关于加强政府非税收入管理的通知》，文件要求各级财政机关要根据本地实际情况积极探索、勇于创新，不断总结经验、完善政策、健全制度，努力实现政府非税收入管理的规范化、法制化，为优化经济环境，从源头上、制度上预防和治理腐败提供保证。但目前，作为县级财政部门，大家无论对政府非税收入内涵的认知、观念的转变还是对管理领域的拓展等方面还存在着这样或那样的问题，而要做好政府非税收入的管理工作，我们就必须针对存在的问题提出切实可行的解决办法。下面结合本人实际工作，对非税收入管理中存在的问题及相关建议谈谈自己的认识。

一、存在的问题

（一）政府非税收入概念不清，管理范围不明确。政府非税收入管理是随着我国市场经济体制改革逐步深入和公共财政框架逐步构建，在预算外资金管理基础上形成、演变和发展起来的，目前从我区及周边县市的实际情况来看，大家对非税收入的概念尚未形成清晰一致的认识，因而我们管理范围基本上延续着预算外资金管理范围，主要局限于行政事业性收费，政府性基金以及罚没收入等方面，而国有资产经营收益、国家机关和事业单位国有资产出租（出让、转让）收入等都还没有明确纳入政府非税收入管理范围。

（二）由于部门利益驱动，各种违规违纪行为在一定程度上存在。少数执收、执罚部门和单位由于对非税收入的财政属性缺乏应有认识，把非税收入视为单位自身收入，将部门和单位的局部利益置于全局利益之上，擅自设立收费项目，提高收费标准，截留、挪用非税收收入的情况在一定程度上还存在。

（三）票据管理与收入管理未能有效结合，“以票管收”尚未落到实处，现阶段政府非税收入的执收、执罚部门多，而其使用的票据也种类繁多，财政部门又无一套能将收入监管与票据使用有效结合的收入管理系统，造成“以票管收”只能通过手工复核的方式进行，其工作繁琐且时效性差，从而不能充分发挥“以票管收”的作用。

（四）管理机构和制度不健全。现在我们对政府非税收入的管理基本上还延续着原来预算外资金管理机构和制度。由于从预算外资金管理到非税收入管理不仅是简单的概念置换，而是公共财政改革过程的一次质的飞跃，不论是在概念、范围、管理形式、方法、手段等方面均赋予了新的内涵，因此，采取原来预算外资金管理的模式，使得政府非税收入征管的执法主体不明确，容易造成管理脱节、收入流失、分配失控、监督失灵。

（五）对政府非税收入在资金管理上不到位。目前我区对政府非税收入的管理基本上做到了“单位开票、银行代收”的收缴分离，但由于现行预算管理上存在预算内外“两张皮”，非税收入的使用存在浓厚的“自收自支”色彩，征收的大部分非税收入都返拨给执收、执罚部门，未能做到真正意义上的“收支脱钩”，使非税收入难以形成可用财力，削弱了财政的调控能力。

二、几点建议

政府非税收入既然作为政府财政总收入的重要组成部分，其管理创新将是一项十分复杂的综合性改革，要按照公共财政体制建设的要求，打破原来有预算外资金管理的老框框，调整和规范部门既得利益、强化预算管理、健全运行机制、打造政府非税收入管理信息平台，从而实现非税收入管理的科学化、规范化和法制化。

（一）加强宣传，统一思想认识。经过近年来的规范和管理，预算外资金概念已深入人心，而政府非税收入却是一个崭新的概念，其涉及面广、政策性强、利益牵动性大，要加强对它的管理，需要得到各级各有关部门的理解、支持和配合，因此，必须加大政府非税收入宣传，特别要明确非税收入是财政总收入的重要组成部分及其“所有权属国家、使用权在政府、管理权在财政”的基本原则，使各部门对规范和加强非税收入管理的目的和意义有个深入的了解，提高其加强非税收入管理的自觉性和积极性。

（二）自上而下成立政府非税收入征管机构，承担起政府非税收入征管主体职责。为克服非税收入分散征收、多头管理、收入流失、分配失控现象的产生，要积极创造条件，逐步将征管权限统一归口，由非税收入征管机构负责非税收入的征管，计划的编制执行，决算的审核以及政策执行情况的检查和执收稽查，确保政府非税收入实现统一征收，依法征收，提高征收效率。

（三）按照“收支两条线”管理的有关要求，完善收支管理机制。按照“统一征管、统筹安排、集中支付、全面监督”的原则，一方面继续推行和完善以“以银行代收制”为核心的收缴分离和罚缴分离，提高资金运行效率和透明度，确保政府非税收入全额收缴分离和罚缴分离，提高资金运行效率和透明度，确保政府非税收入全额上缴国库或财政专户，另一方面要将政府非税收入与税收收入统筹安排使用，在保障部门和单位正常经费及政府非税收入成本性支出的前提下，其支出与其执收的政府非税收入不再挂钩，而是通过科学合理的综合预算编制，彻底解决“两张皮”，真正做到收支脱钩，从而加强政府的调控能力并从根本上解决部门单位间分配不公、苦乐不均问题。

（四）建立健全财政票据的管理措施，严格银行帐户的审批程序。一方面将财政票据的管理作为政府非税收入管理的源头，严格规范财政票据的领购、使用、保管、核销各个环节，严禁白条收费或无票收费，通过以票管收，杜绝乱收、乱罚、截留、挪用等违纪行为的发生，确保各项非税收入及时足额的缴入国库或财政专户；另一方面财政部门按照“一个单位一个基本支出户”的原则，严格行政事业单位开户审批程序，除上级有规定要求单独设立专户管理的专项资金外，对于其它多头设立的帐户一律予以取消或不予批准。这一措施的实施，从帐户管理上堵塞了执收单位转移、截留政府非税收入、私设小金库、帐外帐的漏洞。

（五）加快非税收入管理的信息化建设。为使非税收入管理能够做到快捷、便利、有效，应尽快加强管理信息化建设，以“金财工程”为契机，根据政府非税收入管理的内容和要求兼顾其他财政业务，设计开发出以政府非税收入监管为核心，包括银行代收、票据管理、会计核算、单位执收台帐、单位对帐查询为辅助的政府非税收入管理信息系统，为实现政府非税收入管理透明、运作高效提供技术支撑。

（六）加快相关法规制度的制定和完善。通过相关法规、制度的出台，明确非税收入的概念、性质、范围、管理原则及征管办法，以形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度在内的较为完备的政府非税收入管理法规制度体系，以解决目前非税收入管理中无法可依，无章可循的问题。

（七）加大检查监督和对违规违纪行为的处罚力度。由于非税收入管理改革必然会触及部分单位的既得利益，同时为保证政府非税收入的合法征收和使用，避免财政收入的流失，财政、审计、纪检、监察部门要依据有关规定，通过定期或不定期的监督检查和非税收入的年审稽查，及时发现问题并严肃追究相关责任人员的责任，从而使这项改革得以顺利进行。