建立健全监督制约机制思考

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建立健全监督制约机制、推进反腐惩防体系建设是当前迫切需要解决的一个历史性课题。推进反腐惩防体系建设一项浩大的系统工程，必须展开“大宣教”，筑牢思想道德防线；必须加强制度建设，构建严密的制度反腐机制;必须强化监督，建立建全监督制约机制。

中国共产党执政半个多世纪以来，党中央高度重视党风廉政建设和反腐败工作。多年来，中央作出的一系列重大决策，部署的多次专项反腐工作取得了不小的成就。但随着社会主义市场经济的不断发展，改革开放力度的不断加大，滋生和诱发腐败的因素依然存在，而且出现了许多新的情况和问题，反腐败斗争的形势依然严峻。尤其在改革开放深入发展、世界经济一体化进程进一步加剧的今天，执政党的建设面临着许多新的环境和情势。面对复杂的局面，如何进一步建立健全监督制约机制，推进反腐惩防体系建设，如何使党风廉政建设的工作体制、机制和工作方法从根本上得以改善和优化，这是摆在我们面前的迫切任务。

近年来，我们党围绕加强监督制约机制，推进反腐惩防体系建设做了大量工作。中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》是其重大举措之一，这也是当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的一个纲领性文件。要落实好这个纲领性文件，各级党委必须思想认识到位、组织措施到位、协调工作到位。除此之外，笔者认为要建立健全监督制约机制，推进反腐惩防体系建设，当前最重要的是要做好以下几方面的工作。

一、展开“大宣教”，筑牢思想道德防线

思想政治工作是我党的一大政治优势，只有把反腐倡廉教育纳入到党的思想政治工作的总体部署之中，构建反腐倡廉“大宣教”格局，使纪检、监察、组织、宣传等部门联动，形成合力，才能收到最佳实效。

1、打造廉政文化。廉政文化是近年来催生的一种新的文化现象，是建立健全惩治和预防腐败体系的重要内容，也是新形势下构建“大宣教”格局的有效载体。在反腐败斗争中，要努力营造文化氛围，增加文化含量，注重文化规范。要进一步加强廉政文化的理论研究和探索，发展廉政文化思想，创新廉政理论，努力构建起一个包括廉政观念、廉政思想、廉政理论、廉政文化在内的学科框架，引导廉政文化建设迈向更高更新的平台。廉政文化不仅要依靠思想道德教育，依靠人的自觉性，还需要有结构性的基础，建立文化规范和政治规范，形成一整套对公共权力的监督制约机制。我们对领导干部廉洁自律提出的各种“不准”和“规定”，既是政治规范、制度规范，也是文化规范。只有把文化规范和政治规范双管齐下，才能养成人们的廉政文化习惯。当前我们迫切需要健全和完善这样一种机制，充分运用政治监督和文化监督的力量，培育领导者的政治文化素质，通过廉政文化建设，促进全社会树立以廉为荣、以贪为耻的良好风尚，使每个领导干部更好地受到廉政文化的熏陶，增强其廉洁从政的自觉性。

2、发挥榜样作用。加强惩防体系建设，打牢教育基础，榜样的作用不容忽视。先进典型身上融塑着高尚品质，体现着时代精神，具有很强的感召力、说服力和影响力。积极开展先进典型教育，发挥典型效应，抑恶扬善，这是增强党员干部拒腐防变意识，有效推进反腐倡廉的重要举措，也是党风廉政宣传教育的重要内容。宣传推广正面典型，既可引导人们崇尚正气，树立正确的人生观、世界观、价值观，也可弘扬主旋律，引导人们正确认识党员干部队伍和党风廉政状况，澄清模糊认识，坚定反腐倡廉的信心，增强对党的信任。同时大力宣传先进典型事迹，树立典型形象，还能够激励广大党员干部严格要求自己，自觉抵制各种诱惑，实现勤政廉政。

3、注重警示教育。警示教育比一般的教育手段更具有说服力和震撼力，它具有教育对象的针对性、教育过程的真实性、教育效果的深刻性等特点。纵观腐败分子违法违纪史，不难看出，腐败分子之所以腐败，一个重要的因素是他们不注意改造自己的世界观、人生观、价值观，不注意廉洁自律，以至思想道德蜕化变质，此外监督制约机制体制的不健全也是一个重要的方面。因此抓好警示教育，要通过观看警示教育片，聘请专家讲解有关法律和典型案例，网上开辟警示教育专栏等途径，做到反腐倡廉预防为主，教育优先，同时发挥纪检监察机关执纪办案的优势，抓住典型案例，适时进行教育，既可做到“通报一案，震动一线，教育一片”的效果，也可表明我们党惩治腐败的决心和力量；既可增强领导干部廉洁自律意识和遵纪守法意识，也能够加强对领导干部的严格要求、严格管理、严格监督，从而形成“以贪为耻，崇廉尚洁”的良好社会风尚。“以人为鉴，可以知得失”，抓好警示教育，剖析反面典型，给犯严重错误的打一剂“救心针”，给犯一般错误的打一剂“清醒针”，给一般干部打一剂“预防针”，是行之有效的反腐倡廉手段。

二、加强制度建设，构建严密的制度反腐机制

权力的运行之所以从公共、正常的轨道滑向非公共、非正常的轨道，固然有“权力自发地倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”因素，但在这种自发倾向之前，倘若能用制度规范从政行为，按制度办事，用制度管人，这种自发倾向就将受到遏制。前段时间我国反腐败的力度不能说不大，查处的大案要案也不少，但从总体上看，反腐败斗争的形势依然严峻。其原因是多方面的，而制度方面是主要因素。反腐败斗争的实践证明：加大从源头上预防和治理腐败的力度，必须坚持制度创新，形成结构合理，配置科学，程序严格，互相制约的源头治腐制度网络，以规范权力运行，强化权力监督。

1、遵循全面性、长效性原则，从总体上建立和完善防治腐败制度的工作机制，使之良性运作。从源头上防治腐败是一个浩大的系统工程，必须建立科学有效的制度工作机制。首先要建立全国统一的制度决策、监督、管理机构，负责制度建设的规划、制订、论证、评审、颁布实施、监督管理。其次要建立制度的决策、执行与监督相互分离、相互制约的机制；其三要建立科学的制度效果考核评价和反馈机制，一方面根据制度不同内容明确不同的控制目标，另一方面，要找准某些容易发生腐败的环节，设置若干控制点，进行针对性控制并定期进行考核，实行综合评价。同时要在执行制度的实践中掌握情，及时反馈信息。

2、遵循整体性、系统性原则，从宏观设计上构建防治腐败的制度框架，使之形成体系。首先要组织权威的专门班子从整体、客观上对防治腐败的制度建设进行系统思考，规划，拿出从源头防治腐败的制度建设整体构架，列出制度体系纲目，报请有关决策机构审定，使防治腐败的制度体系具有宏观性，整体性和系统性。其次，在拟制制度时，一定要着眼于制度的实效性，切实加强针对性，防止制度中看平中用；要保持制度的连续性，尽量做到前后一致；要把握制度的适度性，尽量做到宽严相济；要注意制度的关联性，尽量做到相互连接，使方方面面的制度互相连接、相辅相成、以成体系。其三，要统一审定，逐步颁布，坚持成熟一个，审定一个；审定一个，颁布一个，切忌操之过急和一刀切。

3、遵循实践性、有效性原则，从微观上抓好防治腐败的各项制度的贯彻执行，使之落实到位。制度制订出来以后，制度决策机构和执行部门要相互配合，搞好协调，监督部门要进行效能监察，切实抓好各项制度的落实。一是要加强监督检查。在制度实施过程中，执行部门和监督部门要加强对制度执行的监督检查，建立定期情况通报制度，及时听取汇报，研究解决执行中出现的困难和问题。二是要建立落实制度责任制及责任追究制。要明确责任，落实到人，对制度落实不到位的责任单位、责任人要进行责任追究，以确保制度落实到实处。

三、强化监督，建立建全监督制约机制

在教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系中，监督是有效防止腐败，保证党的无产阶级先锋队性质，改善党群关系的重要手段。无庸讳言，在现行体制下，掌握在党政官员手中的公共权力处于无力监督之下，主要表现为：一是党内监督机制不健全，即上级监督不到，同级监督不了，下级监督无用；二是社会监督弱化，即社会监督的地位和作用远未得到重视和发挥。因此，如何加强对权力的监督，形成正确行使权力的有效机制，这是反腐败的关键，更是惩防体系建设的核心。在当前强化监督，建立健全监督制约机制，推进惩防体系建设，笔者认为除了科学界定各种监督制约主体功能和职责，明晰监督制约体系的层次性和不同层次制约主体的职责权限，加强监督制约的整体协调，充分发挥监督系统的整体功能，增大监督系统的合力外，关键要在以下四个方面下功夫：

1、切实做到权力运行的公开化。“阳光是最好的防腐剂”。要把公开、透明作为监督权力的“良药”，防止权力暗箱操作。要加大公开力度，让权力在“阳光”下运作。近年来，我们在推行权力运行方面作了一些有益探索，如推行政务公开、财务公开、选人用人公开、司法警务公开等等，取得了一些经验。但当前关键是要进一步拓宽行政权力运行公开、透明深度，特别是在行政审批事项、重大工程决策、干部人事任免等方面的权力运行公开深度。要通过权力的公开运行，切实保障群众有知情权、参与权和监督权，同时创新公开形式，逐步建立统一的公开平台。

2、努力实现资源配置的市场化。当前腐败行为的发生，很重要的一个因素是政府掌握着稀缺资源，且对资源配置起着绝对的主导作用，而忽弱了市场这只“看不见的手”在资源配置上的基础性作用，使政府管了许多不该管也管不好的事，这就为权力“寻租”提供了条件。因此，要从根本上遏制腐败，就必须要把政府掌握的稀缺资源尽可能让市场来配置，而不是让政府来配置。凡是可以通过市场配置的资源，都应该采取公开招标、拍卖、挂牌等方式进行，打破政府垄断、协议转让。要不断完善经营性土地使用出让、建设工程、政府采购等项目市场运作的基础上，积极推行水电、矿产、公共经营性资源等国有资产公开拍卖，让更多的资源纳入到市场配置的轨道上来。

3、严格执行操作行为的规范化。监督的实质就是对权力进行规范。要规范权力操作行为，关键要创新体制、机制和制度。要健全权力制衡机制，使权力和权力之间形成相互监督、相互制约的机制，使决策、监督、执行相互独立、相互分离又相互牵制、相互平衡。要加强党内监督与社会监督等配套制度建设，进一步增强制度建设的可操作性、针对性和实效性。要围绕权、钱、人等关键部位和易于滋生腐败的薄弱环节，大力推行行政管理和社会管理等方面的制度建设，很抓制度的落实。领导干部特别是一把手要带头执行，确保制度落实到位，真正形成用制度规范从政行为，按制度办事，靠制度管人的机制。

4、切实保障监督方式的民主化。在当前的体制下，最有影响、最为有效的监督方式有两种：一是舆论监督。有的人不怕内部通报，不怕到处上告，就怕公开见报。因此要建立舆论监督平台，在新闻媒体上开设监督栏目，加大正反两方面的典型宣传、教育力度。另一种是专门机关监督。当前纪检监察机关要真正做到为百姓说话、为百姓办事、为百姓撑腰，突出抓好“受理、督办、查办”三步曲，健全投诉网络，加大督办力度，做到有诉必理，有理必果，确保事事有回音，件件有着落，对群众反映突出的问题，通过舆论导向、联办、查办等方式加以解决。同时要充分发挥党内监督、人大监督、群众监督、派监督等的作用，确保党委、政府的工作落到实处。